España: Manual del ciudadano

Una sobremesa de domingo

En una comida familiar sale la factura de la luz. Alguien dice que la culpa es del Gobierno, y alguien le contesta que es de Bruselas. Tu prima se queja del bar que tiene debajo de casa y pide una ley contra el ruido. Otro dice que el Congreso tendría que bajar de una vez el precio de los pisos. La discusión dura hasta el café, y cada uno se va con la opinión que traía.

En las conversaciones con la familia y los amigos suele haber buena voluntad. El problema es que a menudo se habla sin saber, y sin darse cuenta de ello.

Parte del motivo es que incluso lo que parece sencillo, saber quién se ocupa de cada cosa o quién decide sobre ella, es complicado. En la factura de la luz deciden cuatro. El precio de la energía sale de un mercado con reglas europeas. Lo que se paga por las redes, los peajes, lo fija el regulador, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.² Lo que se paga por decisiones políticas pasadas, como las primas a las renovables, lo fija el Ministerio para la Transición Ecológica con los llamados cargos. Los impuestos los fija el Estado por ley, o por decreto-ley del Gobierno que luego convalidan las Cortes. La Ley 37/2003, del Ruido, existe desde 2003, pero quien mide y multa es sobre todo el ayuntamiento (capítulo 8.8, sobre la comunidad y la calle). Y el Congreso no puede abaratar la vivienda él solo, porque el suelo y las licencias, que deciden cuánta se construye, dependen de comunidades y ayuntamientos.

Nadie en esa mesa tenía por qué saberlo. España tiene hasta cinco niveles de gobierno: la Unión Europea, el Estado, la comunidad autónoma, la diputación y el ayuntamiento. Casi cualquier asunto pasa por varios a la vez, como la luz, el ruido y la vivienda. Cada nivel puede apuntarse lo que sale bien y pasarle a otro lo que sale mal. Así cuesta saber a quién pedirle cuentas.

Para qué sirve este libro

Este libro explica cómo funcionan los organismos y los procesos de este país. En cada capítulo se intenta responder a las preguntas que surgen con más frecuencia en el debate público sobre ese tema.

Cada ciudadano tendrá sus ideas y su opinión sobre la forma más adecuada de resolver un problema. Pero una opinión sobre cómo arreglar algo se sostiene mejor si se sabe cómo funciona lo que se quiere arreglar. Con este libro, cualquiera puede formarse su criterio y proponer soluciones con conocimiento y, como mínimo, distinguir cuándo se le está mintiendo.

Entender cómo funciona nuestro país está al alcance de todos. En este manual cada término técnico se explica la primera vez que aparece.

Qué vas a encontrar

El libro tiene sesenta y seis capítulos, repartidos en una introducción, nueve partes y un cierre, y cada uno se puede leer suelto. Si quieres empezar por algún sitio, empieza por los dos que siguen a esta presentación. «Un ejemplo: ¿De quién depende?» recorre un día cualquiera y enseña cuántas administraciones intervienen en él y cuál decide cada cosa. «Las cifras públicas» enseña las cuatro preguntas que hay que hacerle a una cifra para que no engañe: qué tamaño tiene, con qué se compara, cuánto se sabe de ella y, si es dinero público, quién lo paga de verdad.

Las cinco primeras partes del libro tratan del poder público y de sus reglas.

• I. De dónde viene el poder. ¿De dónde saca su autoridad quien manda, y qué peso tienes tú entre unas elecciones y otras?
• II. Cómo se decide. ¿Qué norma manda sobre cuál, cómo se hace una ley, quién la aplica y quién vigila a quien gobierna?
• III. El país repartido. ¿Qué decide cada territorio, con qué dinero, y qué se decide ya en Europa?
• IV. El dinero. ¿De dónde sale el dinero público, en qué se gasta, cuánto se debe y quién lo vigila?
• V. La ley aplicada. ¿Quién juzga, quién gobierna a los jueces y cuánto tarda la justicia en llegar?

Las cuatro siguientes llevan ese poder y esas reglas a la vida diaria en España: la economía, el Estado del bienestar, las normas del día a día y el lugar de España en el mundo.

• VI. La economía real. ¿De qué vive España, y qué puede hacer el Estado con el trabajo o la vivienda?
• VII. El Estado del bienestar. ¿Qué te cubre cuando enfermas, estudias, envejeces o no puedes trabajar, y quién lo paga?
• VIII. La vida regulada. ¿Qué reglas te alcanzan en el día a día, de la cuenta del banco a la comunidad de vecinos, y quién las hace cumplir?
• IX. España en el mundo. ¿Qué ha prometido España fuera de sus fronteras, y qué le cuesta cumplirlo?

El cierre tiene dos capítulos. «Cómo pensar sobre España» reúne preguntas para poner a prueba cualquier propuesta y doce falacias del debate público, cada una con un ejemplo real. «Los diez debates de la próxima década» cuenta los asuntos que van a decidir los próximos años, ocho de ellos con fecha ya definida.

Cómo leerlo

Todos los capítulos, salvo esta presentación, tienen la misma forma, para que sepas siempre dónde buscar. Abren con la tesis, la idea del capítulo en un recuadro bajo el título. Sigue una escena, un caso o un dato que descoloca. Después vienen siete secciones, siempre con el mismo título y en el mismo orden. Por ejemplo, el capítulo 6.5, sobre energía, agua y territorio, se estructura así:

• Cómo funciona. Explica quién actúa, con qué norma y con qué dinero: qué parte del recibo de la luz fija cada uno.
• Por qué es así. Cuenta el pacto, el miedo o la inercia que dejó las cosas así, como la moratoria nuclear de 1984, pagada en el recibo hasta 2015.³
• Los números. Es la tabla de las cifras que cambian cada año, como cuánto del recibo de la luz es energía.
• Comparación europea. Enseña cómo resuelven lo mismo otros países y dónde queda España: Francia con sus centrales nucleares, Alemania sin ellas.
• Lo que se discute. Da cada debate abierto, como el de las nucleares, con sus dos posturas y con lo establecido, lo disputado y lo que no se sabe.
• Cómo detectar que te venden humo. Recoge frases que circulan, como «el Gobierno ha subido la luz», y qué hay que preguntar ante cada una.
• Si te toca de cerca. Dice qué derecho tienes y quién decide cuando el asunto te afecta, como quién responde si se va la luz.

Al final van las notas, las fuentes y algunos libros sugeridos para profundizar en cada tema.

No hace falta leer el libro de cabo a rabo. Salta al capítulo que te apetezca en cada momento, o al que trate el tema de actualidad. Para estar preparado para la próxima sobremesa, echa un vistazo rápido a «Lo que se discute» y «Cómo detectar que te venden humo».

Cómo comprobar lo que dice

Cada cifra de las cajas «Los números» lleva su fecha, su fuente y algo con qué compararla, y las del texto llevan al menos el año. La fuente es, siempre que existe, la publicación original de quien produce el dato, y no la noticia que lo cuenta. Cuando dos organismos oficiales cuentan lo mismo y no coinciden, el libro da los dos números y dice qué mide cada uno. Las normas se citan por su artículo.

El libro no hace estimaciones propias. Cuando suma o resta, parte de cifras publicadas y citadas, y cualquiera puede repetir la cuenta.

Cómo se ha escrito

Este libro se ha escrito con ayuda de inteligencia artificial, bajo la dirección y la revisión del autor. Un modelo de lenguaje buscó y cotejó las fuentes y redactó los borradores, y cada capítulo se ha reescrito y corregido varias veces.

Por eso es clave que cada cifra lleve su fuente. No hace falta fiarse del autor ni de la máquina: cuando la publicación original está en línea, va enlazada y cualquiera puede ir a mirarla.

Lo que este libro no hace

No te dice qué pensar. Este libro intenta no tener ideología y ser descriptivo y equilibrado al presentar las posturas que existen sobre cada tema. En los debates da las dos posturas, cada una con sus razones. Cuando una parte de la discusión está resuelta, lo dice, en lugar de repartir la razón por la mitad. Si un dato desmiente una frase que se repite mucho, el dato gana, venga de quien venga la frase.

Un libro que se corrige

Esta edición recoge lo que se sabía en octubre de 2026, que es su fecha de corte, y cada capítulo la lleva al final. Un libro impreso se queda en su fecha. La web del libro, manualdeespana.com, está siempre al día: allí se corrigen los errores en cuanto se confirman y se ponen al día las leyes y las cifras que cambian. Cada capítulo dice cuándo se actualizó por última vez. Cuando el libro pasa a una fecha de corte nueva, se actualiza también la edición física.

Y en tantas páginas se habrá colado algún error. Si encuentras uno, un dato que ha cambiado o algo que no se entiende, cuéntalo. En la web, el botón «Enviar comentarios» abre un formulario para eso. Cada mensaje lo lee el autor.

Un martes cualquiera

A las siete y media de la mañana suena el despertador de una mujer que vive con su hijo en una ciudad mediana. La luz que ha gastado su casa por la noche tiene un precio que fija un mercado mayorista. Las reglas de ese mercado se escriben en Bruselas. El agua de su ducha llega por una red del ayuntamiento, aunque la explote una empresa. Sale de un embalse que, si el río cruza varias comunidades, gestiona un organismo del Estado. Su café lleva el impuesto sobre el valor añadido (IVA). Una directiva europea pone los tipos mínimos, los porcentajes más bajos que se pueden cobrar, y sus excepciones. Una ley española fija el que se cobra, y la Agencia Tributaria lo recauda.

A las ocho y cuarto, su hijo entra en un colegio público de primaria. El edificio lo mantiene el ayuntamiento, y a la profesora la paga la comunidad autónoma. Las enseñanzas mínimas, lo que se enseña en toda España, las fijó el Estado.¹ Si en secundaria hace un intercambio con un instituto de otro país, la Unión Europea podrá cubrir buena parte con el programa Erasmus+, si el centro participa en un proyecto.²

A las ocho y media, en el atasco de la autovía de entrada a la ciudad, una cámara mide la velocidad de su coche. Si la ciudad está en Cataluña, la multa la pone la Generalitat, con el Servei Català de Trànsit. Si está en Castilla y León, la pone la Dirección General de Tráfico, que es estatal. Unos metros más allá, ya en la calle, la multa sería del ayuntamiento.³ Y si esa calle es una zona de bajas emisiones, la restricción la aprobó el pleno municipal. Lo hizo para cumplir la ley española de cambio climático, que obliga a crearlas a los municipios de más de 50.000 habitantes.⁴

A media mañana, una ambulancia recoge al padre de la mujer. El servicio de emergencias es autonómico, como el hospital. El médico cobra de la comunidad. La tarjeta sanitaria sirve en toda España porque hay una norma estatal que lo garantiza. En Lisboa o en Berlín, a su padre lo atenderían con otra tarjeta, la Tarjeta Sanitaria Europea, que expide la Seguridad Social. Lo atenderían porque un reglamento europeo obliga a cada sistema público a atender a los asegurados de los demás en lo que necesiten durante su estancia.⁵

El precio del medicamento que le recetan, si lo financia la sanidad pública, lo fija una comisión del Ministerio de Sanidad.⁶ Lo pagan en parte la comunidad y en parte el paciente. Lo que paga el paciente depende de su renta, según una regla estatal.

A las ocho de la tarde, ella abre su nómina. Una parte del sueldo se ha ido en impuestos a la Agencia Tributaria y otra en cotizaciones a la Seguridad Social. Uno de esos impuestos es el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). La mitad de lo que se recauda por él es para la comunidad autónoma, que además fija la escala autonómica de tipos y sus deducciones. En el País Vasco y en Navarra, el IRPF entero es foral, es decir, lo regulan y cobran sus instituciones propias.⁷ Al día siguiente llegará el recibo del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). Lo fija el ayuntamiento sobre el valor catastral, el valor que el Estado da a la casa. En el País Vasco y en Navarra ese valor lo calculan sus instituciones forales. El cobro, el ayuntamiento puede delegarlo en la diputación o en la comunidad.⁸

Es un martes. En un solo día han intervenido la Unión Europea, el Estado, la comunidad autónoma y el ayuntamiento, cuatro de los cinco niveles de gobierno que tiene el país. Cada uno tiene su presupuesto y responde ante sus propios votantes, en elecciones distintas. En la Unión Europea se vota el Parlamento, no la Comisión. Buena parte de la confusión del debate público viene de pedirle a uno de ellos lo que decide otro.

Los cinco niveles

La mujer del martes, como la mayoría de los españoles, vive a la vez bajo cinco poderes públicos. Donde no hay diputación, como en las comunidades de una sola provincia, son cuatro. Todos pueden dictarle normas, y todos menos la Unión Europea cobrarle dinero directamente. Cada uno tiene sus competencias, que son las materias de las que puede ocuparse. La figura 1 reparte entre ellos veintiuna materias. Del más lejano al más cercano, son estos:

La Unión Europea. Decide sobre todo en economía: el mercado, la moneda, el comercio exterior y buena parte de la regulación agraria y financiera. No tiene hospitales, escuelas ni policía propios. Por eso casi todo lo que decide lo ejecutan por ella las administraciones de cada país.

Si una norma europea choca con una ley española, prevalece la europea. Los reglamentos europeos se aplican directamente, sin que las Cortes tengan que aprobarlos. Las directivas, en cambio, tienen que pasar a una norma española, una ley o un real decreto, y a eso se le llama trasponerlas.⁹

El Estado. Legisla en lo que la Constitución le reserva, como la defensa, la hacienda general o la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social.¹⁰ Fija también lo que es común en toda España, de las enseñanzas mínimas del colegio al precio del medicamento.

Lo que no ha transferido, el Estado lo gestiona por sí mismo. Es el caso de la Agencia Tributaria, las cuencas de los ríos que cruzan varias comunidades, las Fuerzas Armadas, las policías estatales y los grandes puertos y aeropuertos. Con los fondos de la Seguridad Social gestiona también las pensiones y el desempleo.

Las comunidades autónomas. Hay diecisiete, más dos ciudades autónomas. Gestionan lo que un ciudadano toca con las manos, empezando por la sanidad, la educación y los servicios sociales. Algunas llevan también la policía, las prisiones o el tráfico: por eso la multa de una autovía catalana la pone la Generalitat. Pero la seguridad pública, la legislación penitenciaria y la de tráfico siguen siendo estatales, y en esas tres materias las comunidades ejecutan leyes del Estado.

Las diecisiete tienen parlamento propio y legislan sobre la sanidad o la educación, aunque dentro de una ley básica que es estatal. Ceuta y Melilla tienen asamblea, pero sin poder para aprobar leyes propias, solo reglamentos.¹¹ El dinero de las comunidades sale sobre todo de impuestos que recauda el Estado y les cede en parte. En el País Vasco y Navarra, de régimen foral, no es así: regulan y recaudan ellas su propio sistema tributario.¹² Pagan al Estado un cupo (País Vasco) o una aportación (Navarra) por los servicios que este sigue prestando allí (capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica). En las demás reciben la mitad del IRPF (una propuesta de septiembre de 2026 lo subiría al 55%, pero no es ley; capítulo 3.2), en el que fijan la escala autonómica de tipos y sus deducciones. Otros impuestos, como el de sucesiones o el de transmisiones patrimoniales, los cobran ellas mismas.

Las diputaciones, cabildos y consejos insulares. Forman el nivel intermedio, apenas visible desde una ciudad. Existen para que los municipios pequeños puedan prestar servicios que solos no podrían pagar: recogida de residuos, carreteras secundarias, asistencia jurídica y técnica, extinción de incendios.

También es el nivel más discutido. Salvo en las islas, el ciudadano no lo elige directamente. En el País Vasco elige las Juntas Generales, de las que sale la diputación foral; en el resto sus miembros salen de los concejales ya elegidos.¹³ Las comunidades de una sola provincia de la península —Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra— no tienen diputación. La comunidad asumió sus funciones, según el artículo 40 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Los ayuntamientos. Forman el nivel más cercano, y el martes estaban en el agua de la ducha y en el recibo del IBI. Hay más de ocho mil municipios, y lo suyo es la calle. Llevan las licencias, el urbanismo de detalle, las basuras, la policía local y una parte de los impuestos que más se notan, como ese IBI. Que un servicio sea municipal no quiere decir que lo preste el ayuntamiento con su personal. Puede encargarlo a una sociedad municipal o, por contrato, a una empresa privada.¹⁴ Pero sigue siendo el titular del servicio.

El mapa municipal

Los municipios españoles son 8.132 en 2026, y la mayoría son muy pequeños. Más de seis de cada diez tienen mil habitantes o menos, y en ellos vive el 2,9% de la población (1 de enero de 2025). En el otro extremo, cuatro de cada diez españoles viven en municipios de más de cien mil habitantes.¹⁵

Para tantos municipios pequeños hay tres salidas: que la diputación les ayude a prestar los servicios, que se asocien en mancomunidades para prestarlos juntos o que se fusionen.¹⁶ Desde 2013, una ley estatal premia a los municipios que se fusionan. Desde esa ley se ha hecho una sola fusión.¹⁷ La razón es de incentivos. Los costes los pagan los vecinos de los pueblos que se funden, y el ahorro se reparte entre todos los contribuyentes, que no lo notan (capítulo 3.3, sobre municipios y provincias).

En casi todos, hasta en los más pequeños, la legalidad y las cuentas las vigilan funcionarios con habilitación nacional, a los que selecciona el Estado. En los pequeños es uno solo, el secretario-interventor, al que varios pueblos pueden sostener en común.¹⁸ Solo los de menos de 500 habitantes y menos de 200.000 euros de presupuesto pueden quedar eximidos del puesto, y entonces esas funciones las ejercen los servicios de asistencia de la diputación o un habilitado que atiende varios municipios.

La caja de la Seguridad Social

A la lista de los cinco gobiernos le falta una caja que no es un gobierno: los fondos de la Seguridad Social. Dependen del Estado, pero las cuentas públicas los separan porque tienen ingresos propios, las cotizaciones que pagan empresas y trabajadores. Esos fondos pagan las pensiones del sistema, las bajas por enfermedad o accidente (la incapacidad temporal) y las prestaciones por desempleo. A diferencia de los cinco niveles, no tienen votantes ni dictan leyes.

En 2024 salió de esos fondos un tercio del gasto público, algo más que de las comunidades autónomas (figura 2).¹⁹ La Seguridad Social ejecuta un tercio del gasto y no decide su cuantía: la fija una ley estatal. Esa ley dice también cuánto suben las pensiones contributivas cada año: lo que haya subido de media el índice de precios de consumo (IPC) en los doce meses anteriores a diciembre.²⁰ Las comunidades deciden buena parte de lo que gastan, y el Estado legisla sobre casi todo.

La regla que ordena todo el mapa

Un principio ordena el resto del mapa, y la figura 1 lo aplica materia por materia:

La administración que presta un servicio rara vez lo regula y lo paga sola.

Cuatro ejemplos:

• La sanidad se rige por una ley estatal, la prestan diecisiete servicios autonómicos y se financia con un sistema de reparto que negocian el Estado y las comunidades.
• La dependencia la regula una ley estatal, la valora y la presta la comunidad autónoma, y la pagan entre el Estado, la comunidad y el propio usuario.
• El urbanismo lo decide el ayuntamiento dentro de una ley autonómica que a su vez respeta una ley estatal del suelo.
• La política agraria la diseña la Unión Europea, la paga con dinero al que España contribuye, y la reparten las comunidades autónomas.

Esa separación de funciones tiene una consecuencia política de primer orden: hace muy difícil saber a quién culpar. Y cuando el votante no sabe a quién culpar, cada administración tiene incentivos para quedarse con el mérito y pasar la culpa a otra. Buena parte de esa dificultad viene del diseño institucional, y los políticos la aprovechan.

El tamaño real del Estado

Para medir cuánto pesa cada nivel hay que aclarar antes una palabra. «Estado» se usa en España para dos cosas distintas, y confundirlas arruina discusiones enteras. En sentido estricto, el Estado es la Administración General del Estado y sus organismos, que ejecutan poco más de una quinta parte del gasto público (figura 2). En sentido amplio, la palabra abarca todo el sector público. Además de la Administración central, incluye la Seguridad Social, las comunidades autónomas, las entidades locales, las universidades y cientos de organismos que dependen de todos ellos.

La diferencia se nota en los presupuestos. Los Presupuestos Generales del Estado, los que el Gobierno debe presentar cada año a las Cortes, son solo los de la Administración central y la Seguridad Social. Entre las dos ejecutan unos 56 de cada 100 euros de gasto público (figura 2). Fuera quedan las comunidades, que prestan casi toda la sanidad y la educación, y también los ayuntamientos.

El conjunto del sector público español gasta en torno al 45% del producto interior bruto (PIB), el valor de todo lo que produce la economía española en un año. En 2025, de cada 100 euros que produjo la economía española, unos 45 pasaron por alguna administración antes de volver a la economía. Ese dinero vuelve en forma de pensión, salario público, factura hospitalaria, obra, transferencia o intereses de deuda.

Las personas

La Encuesta de Población Activa (EPA) cuenta a quienes trabajan para el sector público español, empresas públicas incluidas. En el segundo trimestre de 2026 eran 3,65 millones de personas: uno de cada seis ocupados del país.²¹ Según el Registro Central de Personal (enero de 2026), casi la mitad de los empleados públicos son docentes, personal sanitario y policías: unos 744.000, 563.000 y 190.000, sin contar a los policías locales.²²

Ese registro cuenta menos empleados públicos que la EPA, 3,07 millones en enero de 2026, porque su universo es más estrecho. Según él, el reparto por administraciones se parece al de las competencias: seis de cada diez trabajan para una comunidad autónoma (1,93 millones), dos de cada diez para ayuntamientos y diputaciones (0,59 millones) y algo menos de dos para el Estado (0,55 millones), donde más de la mitad son militares, guardias civiles y policías nacionales.²³

En 1975, en vísperas de la muerte de Franco, casi nada de este reparto del poder existía. España era un Estado centralizado y uno de los países de Europa occidental con menos gasto público. Gastaba en torno a la cuarta parte del PIB, muy por debajo de Francia o Alemania.²⁴ No había comunidades autónomas, la sanidad pública no era universal y el sistema de pensiones cubría a una parte de la población.

En cincuenta años, el sector público español vivió tres transformaciones a la vez:

Se hizo grande. El gasto público pasó de en torno a una cuarta parte del PIB a alrededor del 45%. España levantó en cincuenta años una sanidad, una educación y unas pensiones públicas casi universales.

Se descentralizó. La Constitución de 1978, en lugar de un Estado federal, diseñó un procedimiento abierto para que los territorios que quisieran fueran asumiendo competencias. El resultado actual sitúa a España entre los países donde más gasto público pasa por gobiernos regionales y locales, por encima de varios con constitución federal (véase la comparación europea).²⁵ Detrás hay una suma de decisiones sucesivas, muchas razonables en su momento. El resultado de conjunto no lo decidió nadie de una vez.

Se europeizó. España entró en la Comunidad Europea en 1986 y en el euro en 1999. Con esas dos entradas pasaron a Europa competencias que ninguna reforma interna había tocado. Se fueron la moneda, los tipos de interés, la política comercial, la disciplina presupuestaria y una parte enorme de la regulación económica.

Mientras una parte del poder se repartía hacia abajo, otra se marchaba hacia arriba, y la Administración central quedó en medio. Cedió a las comunidades la gestión de la sanidad, la educación y los servicios sociales. Cedió a la Unión la moneda y conservó la ley básica de casi todo. Una consecuencia es que cuesta coordinar y no está claro quién responde de qué: las dos cesiones se hicieron sin rediseñar lo que quedaba en medio.

Falta además la pieza que en otros países cierra el sistema: una cámara territorial que funcione, donde estén representadas las comunidades. El Senado se concibió como «Cámara de representación territorial», pero se compone y se comporta como una segunda cámara política.²⁶

Por eso las comunidades no tienen una sede única donde negociar entre sí y con el Estado de forma ordinaria y visible. Lo hacen en otros sitios. El Consejo de Política Fiscal y Financiera reúne al ministro de Hacienda y al encargado de las relaciones con las comunidades, con el consejero de Hacienda de cada comunidad, para negociar el dinero.²⁷ La ley los llama todavía «de Economía y Hacienda» y «de Administraciones Públicas». En las conferencias sectoriales, cada ministro se reúne con los consejeros autonómicos de su ramo. Quedan las comisiones bilaterales y el Tribunal Constitucional, que resuelve los conflictos de competencias.

Cuatro titulares, una nota de prensa

Imagina que, un mismo día, cuatro periódicos titulan sobre la misma nota de prensa del Instituto Nacional de Estadística (INE). El primero dice que el paro ha subido. El segundo, que el empleo ha crecido. El tercero, que la ocupación está en máximos históricos. El cuarto, que la tasa de paro sigue entre las más altas de la Unión Europea.

Los cuatro titulares son ciertos, y cada uno sale de una cifra distinta de la misma nota. El primero mira el número de parados; el segundo, el de ocupados. El tercero compara los ocupados de hoy con los de cualquier año anterior, sin tener en cuenta que la población ha crecido. El cuarto pone la tasa de paro española junto a la de otros países. Cada periódico eligió una comparación y, con ella, el titular.

Ninguno tiene por qué haber mentido, y entre todos enseñan una cosa: una cifra suelta no informa. Memorizar cifras da la sensación de estar informado, pero lo que se acumula son datos sin escala.

Una cifra empieza a informar cuando se le hacen cuatro preguntas:

• ¿Qué tamaño tiene?
• ¿Con qué se compara?
• ¿Cuánto se sabe de ella?
• Si es dinero público, ¿quién lo paga de verdad?

Qué tamaño tiene

Antes de discutir si una cifra es mucho o poco hay que saber qué clase de cifra es.

Stock y flujo. Un flujo es lo que pasa durante un periodo; un stock, lo que hay acumulado en un momento. El déficit es un flujo: lo que el sector público gasta en un año por encima de lo que ingresa. La deuda es un stock: todo lo que debe, acumulado desde siempre. Cada año de déficit se suma a la deuda. Por eso, si se confunden, un gobierno puede presumir de haber reducido el déficit mientras la deuda sigue creciendo en euros.

Nominal y real. Con inflación, un euro compra cada año un poco menos. Por eso una cifra en euros de años distintos no es comparable sin corregirla. «El mayor presupuesto de la historia» es casi siempre cierto y casi siempre vacío: con inflación, casi cualquier año tiene el mayor presupuesto nominal. La pregunta útil es cuántos euros son una vez descontada la inflación, lo que se llama euros constantes, y no cuántos euros a secas. Mejor aún es preguntar qué porcentaje supone del producto interior bruto (PIB), el valor de todo lo que produce la economía española en un año.

El sentido de la escala. Es saber cuánto pesa una cifra frente al total del que forma parte. Mil millones de euros son mucho dinero. También son alrededor del 0,13% del gasto público de 2025, unos 20 euros por español (figura 4).

Regla de oro: cuando alguien dé una cifra en millones, hay que dividirla mentalmente entre la población o compararla con el gasto público total. Si sale «unos céntimos por español al año», la cifra puede seguir importando por razones morales o políticas. Por su impacto en las cuentas, no importa. Si el gasto va a un grupo pequeño, la cuenta que importa es por beneficiario: la misma cifra puede ser céntimos por español y mucho por persona beneficiaria.

Con qué se compara

La comparación la elige quien publica la cifra.

Absoluto y relativo. Una cifra absoluta es el total, en euros o en personas. Según con qué se divida, cuenta tres historias distintas: por habitante, sobre el PIB o sobre el total de la partida. En 2024, el gasto público en sanidad fue de unos 103.000 millones de euros en España y de unos 33.000 en Dinamarca, pero por habitante fue de unos 2.100 euros frente a unos 5.500.¹ Las dos cifras son ciertas; solo una informa sobre el nivel de servicio. Una comparación entre países o comunidades autónomas sin normalizar por población o por PIB solo compara tamaños.

Puntos porcentuales y por ciento. Si una tasa pasa del 4% al 6%, ha subido dos puntos porcentuales: 6 menos 4. En términos relativos ha subido un 50%, porque esos dos puntos son la mitad del 4% de partida. Ambas son correctas, pero el 50% suena más alarmante. Elegir una u otra es una decisión editorial disfrazada de dato.

La base de partida. «Ha subido un 200%» no significa nada sin saber desde dónde: pasar de dos casos a seis es subir un 200%, y son cuatro casos más. Con el año de partida ocurre lo mismo: en una serie larga se puede elegir el inicio que dé la tendencia buscada. Ante cualquier gráfico, la primera pregunta es siempre por qué empieza justo ahí.

Qué se cuenta y sobre qué. Una tasa divide lo que se cuenta entre una base, y puede moverse por cualquiera de las dos. La tasa de paro divide los parados entre la población activa, que son quienes trabajan o buscan trabajo. Puede bajar porque hay más empleo o porque hay menos gente buscándolo: quien deja de buscar deja de contar como parado y sale de la base. La tasa de criminalidad puede subir porque hay más delitos o porque se denuncian más.

Pasa también con dos cifras que parecen medir lo mismo. El paro registrado cuenta a quien se apunta en una oficina de empleo. La Encuesta de Población Activa (EPA) del INE pregunta en los hogares y sigue la definición internacional de desempleo. Las dos cifras son correctas y no tienen por qué coincidir.

Media, mediana y moda. La media de los salarios es la suma de todos dividida entre el número de asalariados. La mediana es el salario que deja a la mitad de los trabajadores por debajo, y la moda, el salario más frecuente. Unos pocos salarios muy altos suben la media y apenas mueven la mediana. Por eso el «salario medio» español está por encima de lo que cobra más de la mitad de los asalariados. En 2024 la mediana era unos cinco mil euros menor, y la moda todavía menor (figura 5).

Y puede ser cierto que «el salario medio ha subido» sin que haya subido el de nadie: basta con que se hayan destruido empleos de bajo salario.

Cuánto se sabe

Hay cifras que dicen menos de lo que parecen, porque llevan ruido dentro o porque se les pide que prueben una causa.

El margen de error. Una encuesta pregunta a una muestra, no a todo el mundo, y el azar de a quién le toca mueve el resultado. Una encuesta a mil personas tiene un margen de error de alrededor de tres puntos para un partido en torno al 50%, y algo menor para uno pequeño.² Es decir, si la encuesta eligiera a los entrevistados del todo al azar, en 19 de cada 20 casos el dato real quedaría a unos tres puntos o menos del que da.

Entre dos partidos grandes, el margen que cuenta es otro. El de la ficha técnica, la hoja en la que la encuesta explica cómo se hizo, vale para cada partido por separado. El de la diferencia entre los dos es mayor, porque lo que uno gana por azar en la muestra lo suele perder el otro. Con dos partidos en torno al 30% y mil entrevistas, ronda los cinco puntos. Y el cambio de un mismo partido entre dos encuestas de mil entrevistas tiene el suyo, de unos cuatro puntos. Un titular que lo da por «subir» un punto de un mes a otro está contando ruido. Y una ventaja de dos puntos entre dos partidos tampoco se distingue del ruido.

La EPA también es una encuesta, aunque enorme. El INE calcula su error de muestreo. Para el número de parados, el coeficiente de variación rondó el 1,6% en 2023. Aplicado a los 2,5 millones de parados del segundo trimestre de 2026, son unas 40.000 personas de error típico y unas 78.000 de margen al 95%.³ Entre un trimestre y el siguiente la muestra se repite en cinco sextas partes, y por eso el error del cambio es menor que el de cada dato por separado. Aun así, un cambio de pocas decenas de miles puede ser ruido.

En las encuestas electorales hay además una incertidumbre que no es de muestreo: el paso de las respuestas a la estimación. Tiene dos pasos, la ponderación, que corrige el peso de cada grupo en la muestra, y la estimación de voto, que calcula qué votará quien no lo dice. Son decisiones metodológicas legítimas pero discutibles, y mueven el resultado.

Correlación, causa y el contrafactual. Que dos cosas suban a la vez no prueba que una cause la otra. En política pública, la pregunta decisiva es «¿qué habría pasado sin la medida?». Lo que pasó después no la responde. Hace falta el contrafactual, una estimación de cómo habrían ido las cosas, que nunca se observa y hay que construir.

Una forma es comparar a afectados y no afectados. Tras la subida del salario mínimo de 2019, el Banco de España comparó el empleo de los trabajadores de salario bajo, a los que afectaba, con el de los que no. Encontró que el de los primeros creció más despacio.⁴ Otros estudios dan efectos distintos del salario mínimo (el capítulo 6.2, sobre el mercado de trabajo, los reúne). Que los estudios difieran muestra lo difícil que es evaluar una política: lo honesto es reconocer que la respuesta es incierta.

Al margen de error y al contrafactual se suma una advertencia que vale para cualquier cifra oficial: los datos se revisan. La contabilidad nacional, de la que sale el PIB, se corrige meses y años después. Un dato provisional puede sostener un debate entero y cambiar cuando el debate ya se ha cerrado.

Quién lo paga de verdad

Las dos últimas distinciones son del dinero público, donde la cifra que se cita rara vez dice quién acaba pagando.

Quién paga un impuesto de verdad. Quien ingresa el dinero en Hacienda no es necesariamente quien lo soporta. Un impuesto a una empresa puede acabar pagándolo el consumidor vía precios, el trabajador vía salarios o el accionista vía beneficios. Si la empresa puede subir precios sin perder clientes, traslada el impuesto al consumidor. Si subirlos le haría perder clientes, lo absorbe con salarios más bajos o con menos beneficio. Acaba pagando quien menos puede escapar.

Los economistas llaman incidencia a este reparto y lo estudian desde los años sesenta con métodos modernos.⁵ Mientras no se mida ese reparto, la frase «esto lo pagan las empresas, no los ciudadanos» es una hipótesis que hay que demostrar. El capítulo 4.1, sobre los ingresos del Estado, la pone a prueba con un sueldo concreto.

Bruto, neto y coste de oportunidad. Una misma medida tiene tres costes distintos. Contratar a mil profesores cuesta en bruto sus sueldos y sus cotizaciones. En neto cuesta menos, porque una parte vuelve a las arcas públicas, por ejemplo en el impuesto sobre la renta que pagan; qué retornos se descuentan lo decide quien hace la cuenta. Y su coste de oportunidad es lo que no se hace con ese dinero, como bajar otro impuesto o reforzar otro servicio. Quien defiende la medida suele citar el neto; quien la ataca, el bruto. El tercero, que hay que comparar con lo que la medida aporta para saber si vale la pena, se queda fuera de la discusión.

Las cuatro preguntas dan por hecho que la cifra de partida es honrada, y eso depende de quién la produce. El sistema estadístico español es más antiguo que sus garantías. El INE se creó en 1945, y la EPA se publica desde 1964. Lo que protege sus cifras de quien gobierna llegó después, y sobre todo de Europa.

Las garantías llegaron en tres pasos. La adhesión a la Comunidad Europea en 1986 obligó a adoptar las definiciones y los métodos comunes. En 1989 la Ley de la Función Estadística Pública protegió el secreto estadístico, que guarda los datos de quien responde (artículo 13). Y desde 2009 un reglamento europeo, el 223/2009, exige la independencia profesional de los institutos nacionales.⁶ Desde la reforma de 2015, el reglamento obliga además a nombrar a sus jefes por criterios profesionales. También prohíbe cesarlos por motivos que comprometan esa independencia (artículo 5 bis).

No todas las cifras oficiales salen del INE. El paro registrado lo publica el Ministerio de Trabajo y Economía Social, y la afiliación, el de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.⁷ El déficit lo publica la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que depende de Hacienda. Los servicios estadísticos de los ministerios entran en el Plan Estadístico Nacional, guardan el secreto estadístico y la ley les reconoce la capacidad funcional para garantizar su «neutralidad operativa», pero dependen del ministerio cuya gestión miden.⁸ El déficit y la deuda tienen otra garantía: cada país los notifica a Eurostat dos veces al año, y Eurostat puede ponerles reparos públicos o corregirlos. Ocurrió con la Comunitat Valenciana, que gobernaba entonces el Partido Popular: en 2012 su Intervención General comunicó 1.891 millones de euros de gasto sanitario de 2008 a 2011 que no había registrado, y el déficit notificado a Eurostat no los incluía. El Consejo de la Unión Europea multó a España con 18,93 millones de euros por la «tergiversación, debido a una negligencia grave, de los datos de déficit público», y el Gobierno repercutió la multa a la Comunitat.⁹

Dos organismos, dos problemas distintos

El Gobierno nombra al presidente del INE y al del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), el organismo público que hace encuestas de opinión. Pero los dos casos no se parecen.

El problema del INE es de diseño. Su presidente lo nombra el Gobierno por real decreto, sin plazo fijo y sin que intervenga ninguna mayoría parlamentaria, de entre personas de reconocida competencia estadística, según la ley. La ley no regula su cese. Tiene menos protección que el Banco de España o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). En esos dos el mandato dura seis años, más que una legislatura, para que el titular no dependa de quien lo nombró, y solo puede acabar por causas tasadas.¹⁰

Italia protege más a su instituto. El Gobierno propone al presidente del Istat, el instituto estadístico italiano. Pero no puede nombrarlo sin el voto favorable de dos tercios de los miembros de las comisiones parlamentarias competentes (artículo 16 del decreto legislativo 322/1989).¹¹

Un episodio de junio de 2022 ilustra ese riesgo sin probarlo. Ese mes, el presidente del INE presentó su dimisión después de que el Ministerio de Asuntos Económicos cuestionara en público las cifras del índice de precios de consumo (IPC), que mide la inflación, y del PIB que calculaba el INE.¹² La versión oficial es que se fue por motivos personales. La asociación de estadísticos del Estado advirtió ese mismo día de que un eventual cese podría leerse como un ataque a la independencia del organismo. Y recordó que en más de treinta años ningún presidente del INE había sido cesado sin que cambiara el Gobierno.

No hay indicio de que los datos del INE estén manipulados. La ley española proclama desde 2022 su independencia profesional, pero no la blinda con un mandato fijo.¹³ Lo que de verdad la protege frente al Gobierno viene de fuera: el reglamento europeo, una metodología publicada y Eurostat, la oficina estadística de la Unión Europea. Eurostat comprueba que el INE cumple el código europeo de buenas prácticas y usa los métodos comunes. Una manipulación, además, probablemente aparecería como un escalón raro en una serie que los demás países europeos comparan con la suya.

El problema del CIS es de resultados, y en uno solo de sus dos productos. Sus barómetros son la serie continua de referencia sobre lo que preocupa a los españoles. Su estimación de voto se equivocó de ganador en su última encuesta antes de las generales de 2023 y en las europeas de 2024, las dos veces con el partido del Gobierno por delante.¹⁴ En su gran encuesta preelectoral de 2023, que sí daba al Partido Popular dos décimas de ventaja, el bloque de la izquierda (Partido Socialista y Sumar) salía con unos tres puntos y medio de más, y el de la derecha (Partido Popular y Vox), con casi los mismos de menos.¹⁵

Equivocarse es normal en una encuesta: existe un margen de error y ninguna casa acierta siempre. Pero un error que cae casi siempre del mismo lado es un sesgo, no el azar de preguntar a una muestra. El de la estimación de voto del CIS, en las dos elecciones comparadas, cayó del mismo lado: es compatible con un sesgo, aunque dos casos no lo prueban. El capítulo 1.7, sobre la opinión pública, cuenta partido por partido cuánto falla y qué se sabe del porqué.

La más duradera, y por poco

Antes de la actual, España tuvo seis constituciones: la de Cádiz de 1812 y las de 1837, 1845, 1869, 1876 y 1931.

Todas menos una cayeron por la fuerza: en un pronunciamiento (un alzamiento militar para imponer un cambio de gobierno), una revolución, un golpe o una guerra. La excepción es la de 1837. En 1845 la sustituyó otra, aprobada por unas Cortes de mayoría moderada, la derecha liberal de la época. Esas Cortes se habían elegido en 1844 para reformar la de 1837. La más longeva, la de 1876, aguantó cuarenta y siete años, hasta que un capitán general la suspendió en 1923.

La Constitución de 1978, en vigor desde el 29 de diciembre de ese año, ha superado ese récord (figura 6). Es la más duradera de España, aunque por poco, y el dato avisa a los dos lados del debate. Quien la critica ataca el texto que más ha durado. Quien la defiende como algo consolidado defiende algo que apenas superó a la de 1876, suspendida por un golpe.

Ha durado tanto, en parte, por lo que sus autores decidieron no decidir.

Lo que se pactó

En 1977 se eligieron unas Cortes que, en la forma, no eran constituyentes. La Ley para la Reforma Política, bajo la que se eligieron, solo regulaba la reforma de las leyes fundamentales (artículo 3). No les encargaba escribir una constitución nueva, y lo hicieron. El borrador lo escribió una ponencia, un grupo de siete diputados. Tres eran de la Unión de Centro Democrático (UCD), la coalición del Gobierno. Los otros cuatro venían uno de cada grupo: los socialistas, los comunistas, la derecha procedente del franquismo y el nacionalismo catalán. En 1975, socialistas, comunistas y nacionalistas catalanes no podían ni reunirse legalmente.

El nacionalismo vasco quedó fuera de la ponencia. Sin ponente propio, el Partido Nacionalista Vasco no logró que los derechos históricos entraran en el texto con la fórmula que pedía. Esos derechos son el autogobierno de los antiguos fueros, las leyes e instituciones propias de aquellos territorios. El partido llamó a abstenerse en el referéndum.

Las Cortes aprobaron el texto y lo sometieron a referéndum el 6 de diciembre de 1978. Votó el 67% del censo (la lista de quienes pueden votar). El sí se llevó el 88% de los votos. En el País Vasco el sí ganó también, con el 69%. Pero allí votó en torno al 45% del censo, y los síes se quedaron en algo menos de un tercio de los electores.¹ Por eso sigue discutiéndose allí la legitimidad del texto. Las dos lecturas simplificadas —«el País Vasco lo rechazó» y «lo votó igual que el resto»— son falsas.

El acuerdo se construyó sobre cuatro renuncias:

• La izquierda aceptó la monarquía, que los españoles no habían elegido y que procedía de una designación del dictador.
• La derecha aceptó la legalización del Partido Comunista y la amnistía de los presos políticos, las dos antes de la Constitución, y que el texto recogiera un Estado del bienestar.
• El nacionalismo catalán aceptó la unidad de España como marco, a cambio de un autogobierno cuyo alcance se dejó abierto; el vasco, fuera de la ponencia, no la aceptó en esos términos.
• Todos aceptaron no ajustar cuentas con el pasado inmediato, el de la dictadura.

Que todos cedieran algo que les dolía sostuvo el pacto.

Lo que se prohibió

Una constitución sirve sobre todo para poner ciertas cosas fuera del alcance de la mayoría de cada momento. La de 1978 lo hizo de forma explícita. Prohibió:

• los tribunales de excepción, creados para juzgar un caso o a un grupo concreto (artículo 117.6);
• la pena de muerte, salvo la que previeran las leyes militares para tiempo de guerra (artículo 15); la excepción sigue escrita, pero ninguna ley la usa desde que una ley orgánica de 1995 abolió también esa pena;
• las normas que castigan hechos anteriores a su aprobación (artículos 9.3 y 25.1);
• la arbitrariedad de los poderes públicos, es decir, que decidan sin una razón que lo justifique (artículo 9.3);
• y las detenciones de más de setenta y dos horas sin que el detenido quede libre o a disposición de un juez (artículo 17.2), salvo la excepción del terrorismo que cuenta el capítulo siguiente, sobre derechos y libertades.²

Y estableció algo menos visible: que la mayoría que gana unas elecciones no puede cambiar la Constitución por sí sola. Para eso sirve que una constitución sea rígida (más difícil de cambiar que una ley).

Lo que se dejó abierto

Lo más característico del texto es lo que dejó abierto a propósito: el modelo territorial, o cómo repartir el poder entre el Estado y los territorios. En 1978 no había acuerdo. No se sabía cuántas comunidades autónomas debía haber ni qué asuntos gestionaría cada una, sus competencias. Tampoco si el resultado sería un Estado federal o uno regional. Decidirlo habría roto el pacto.

En lugar de un mapa, el Título VIII, la parte de la Constitución dedicada al territorio, fija un procedimiento. Los territorios que quisieran podían ir asumiendo competencias por dos vías de acceso, una más rápida que la otra. Cada territorio elegía sus competencias de una lista de materias. El mapa autonómico dependió de lo que pasó después. Lo cuenta la Parte III, sobre el territorio.

La otra forma de dejar algo abierto fue escribir juntas dos ideas que tiran en sentidos opuestos, para que cada parte leyera la suya. Es el caso del artículo 2. Habla de la indisoluble unidad de la nación española y, en la misma frase, reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. La palabra «nacionalidades» fue fruto de una negociación. Cada grupo podía leer en ella una cosa distinta. Esa ambigüedad fue el precio del acuerdo.

El artículo 27 también pone juntos la libertad de enseñanza y el derecho a la educación sin resolver del todo la tensión entre ambos. La primera ampara la escuela privada y la concertada, que es privada pero se paga con dinero público. El segundo obliga a los poderes públicos a garantizar ese derecho con una programación general de la enseñanza. En la economía pasa lo mismo. El texto reconoce la libertad de empresa y, más adelante, permite la planificación de la actividad económica y la iniciativa pública en ella.

Lo que el texto no cerró lo ha ido cerrando, sentencia a sentencia, el Tribunal Constitucional, el órgano que decide si una ley respeta la Constitución. Dos sentencias marcaron el camino en el reparto territorial.

En 1983 el tribunal frenó la ley que UCD y los socialistas habían pactado en 1981 para ordenar desde el Estado el desarrollo de las autonomías. Según el tribunal, las Cortes no podían fijar por ley cómo se leía la Constitución. Eso las ponía en el lugar del poder constituyente, el que la había escrito.³ En 2010 el tribunal recortó el Estatuto de Cataluña, la ley que organiza el autogobierno de la comunidad. Anuló, en todo o en parte, catorce artículos. Uno era el inciso que hacía del catalán la lengua preferente de las administraciones. Además, impuso su lectura de otros veintisiete preceptos. Y dijo que llamar nación a Cataluña en el preámbulo no tiene eficacia jurídica interpretativa.⁴

La ambigüedad fue una técnica constituyente. Sirvió para cerrar el acuerdo y dejó abiertos conflictos que casi medio siglo después siguen en los tribunales.

Por qué es tan difícil de reformar

La rigidez de la Constitución protege lo que prohíbe, pero también frustra a quien gobierna. Hay decisiones que no puede tomar aunque tenga los votos. Un gobierno con mayoría absoluta (más de la mitad de los diputados) no puede suprimir el Senado. Tampoco puede cambiar la circunscripción electoral, el territorio en el que se reparten los escaños. El artículo 68 dice que es la provincia, y cambiarla exige tres quintos de cada cámara.

Pueden proponer una reforma el Gobierno, las dos cámaras y los parlamentos autonómicos, pero no los ciudadanos con firmas (artículos 166 y 87). Y ninguna puede empezar en guerra ni bajo un estado de alarma, de excepción o de sitio (artículo 169).

La Constitución prevé dos procedimientos de reforma, dos candados de distinta dureza (figura 7).

El ordinario (artículo 167) pide tres quintos del Congreso y tres quintos del Senado. Si las cámaras no coinciden, una comisión de diputados y senadores intenta un texto común. Si falla, basta con la mayoría absoluta del Senado y dos tercios del Congreso. Solo lleva referéndum si lo pide una décima parte de los diputados o de los senadores.

El agravado (artículo 168) pide dos tercios de cada cámara. Después hay que disolver las Cortes y convocar elecciones. Las cámaras nuevas tienen que aprobar la reforma otra vez por dos tercios, y al final hay un referéndum obligatorio. Se reserva para la revisión total, que es cambiar la Constitución entera, y para lo que más pesa. Lo que más pesa es el Título Preliminar (los principios del Estado, artículos 1 a 9), los derechos fundamentales de los artículos 15 a 29 y la Corona. La igualdad del artículo 14 queda fuera.

Desde 1978 ha habido cuatro reformas, las cuatro por el procedimiento ordinario:

• 1992, artículo 13.2.⁵ Permitió que los ciudadanos europeos fueran candidatos en las elecciones municipales.
• 2011, artículo 135. Introdujo la estabilidad presupuestaria, con límites al déficit y a la deuda de las administraciones.
• 2024, artículo 49. Sustituyó «disminuidos» por «personas con discapacidad» y amplió sus derechos. Es la primera de contenido social.
• 2026, artículo 69.3. Dio senador propio a Formentera, que compartía circunscripción con Ibiza.

Que haya tan pocas se explica también porque buena parte del cambio entró por otra puerta. Es el artículo 93, que permite atribuir por ley orgánica a una organización internacional el ejercicio de competencias que la Constitución da a las instituciones españolas. Por ahí entró Europa. Antes de ratificar un tratado, el Gobierno o una cámara pueden preguntar al Tribunal Constitucional si choca con la Constitución (artículo 95). En 1992 respondió que Maastricht chocaba con el artículo 13.2, y de ahí salió la primera reforma. En 2004, que para el tratado de la Constitución europea bastaba el artículo 93.⁶

La de 2011 enseña lo deprisa que puede ir el ordinario. En agosto de 2011, en plena crisis de deuda y con los mercados presionando, los dos grandes partidos acordaron reformar el artículo 135. La reforma pasó por las dos cámaras en quince días, del anuncio del 23 de agosto al voto del Senado del 7 de septiembre.⁷ Se votó en lectura única, sin referéndum y en vacaciones.

En el procedimiento ordinario, lo que frena una reforma es la falta de acuerdo: cuando hay tres quintos en cada cámara, sale, y el referéndum solo llega si lo pide una décima parte. En el agravado el acuerdo no basta, porque obliga a disolver las Cortes y a votar en referéndum. Lo muestra la preferencia del varón en la sucesión a la Corona. Es la regla por la que un hijo hereda el trono antes que sus hermanas, aunque sean mayores. Suprimirla acabaría en un referéndum que se leería como una votación sobre la monarquía. Lo cuenta el capítulo 1.3, sobre la Corona.

Quienes redactaron la Constitución tenían un temor concreto: que España repitiera su propia historia.

Casi todas las constituciones españolas anteriores habían sido la constitución de un bando. Se redactaban cuando un grupo ganaba, se imponían al resto y desaparecían cuando el resto recuperaba el poder. En el siglo XIX, a una constitución progresista le seguía una moderada, y a esta otra progresista.

La excepción larga fue la de 1876. Duró porque conservadores y liberales se turnaron en el Gobierno bajo ella. Pero las elecciones se amañaban, y republicanos, socialistas y nacionalistas quedaban fuera del turno. La de 1931 la aprobó la mayoría republicana y socialista frente a la derecha católica, que rechazaba sus artículos sobre la Iglesia. No sobrevivió a la guerra.

Los redactores conocían esa historia y sacaron una conclusión: más valía un texto imperfecto que todos pudieran aceptar que un texto coherente que la mitad quisiera derogar. De esa conclusión salen la ambigüedad, la rigidez del procedimiento de reforma y un catálogo de derechos generoso. En él, cada fuerza podía señalar algo propio.

Ese cálculo tuvo un coste que sigue pagándose. El texto no resolvió el modelo territorial, y el procedimiento agravado que protege su núcleo no se ha usado nunca.

La cuarta renuncia —no ajustar cuentas con el pasado inmediato— empezó antes que la Constitución, con la Ley de Amnistía de 1977. Una amnistía borra los delitos de todo un grupo de personas. Aquella sacó de la cárcel a los presos políticos del franquismo (artículo 1). Y puso fuera del alcance de los tribunales los delitos cometidos por funcionarios contra el ejercicio de los derechos de las personas (artículo 2.f).

La ley la votó casi todo el Congreso: 296 síes, dos noes, un voto nulo y dieciocho abstenciones, entre ellas las de Alianza Popular, la derecha procedente del franquismo.⁸ La salida de los presos era la exigencia de quienes más habían sufrido la represión. El perdón a los funcionarios fue el precio que aceptaron.

La amnistía sigue vigente. Las leyes de memoria de 2007 y de 2022, sobre las víctimas de la guerra y la dictadura, cambiaron el planteamiento sin derogarla. La de 2022 ordena, eso sí, leerla conforme al derecho internacional. Para este, los crímenes de guerra y de lesa humanidad, el genocidio y la tortura no son amnistiables.⁹ La de 2007 reconoció a las víctimas y dejó a las familias la tarea de abrir las fosas. La de 2022 anuló las condenas de los tribunales del franquismo y puso al Estado a buscar a los desaparecidos.¹⁰ Lo que el consenso del 78 dejó sin decidir se fue aplazando. Y cada una de las tres leyes se aprobó con menos acuerdo que la anterior: la de 2007, con el Partido Popular y Esquerra Republicana en contra; la de 2022, con el Partido Popular y Vox en contra.¹¹

¿Hay derecho a una vivienda?

La respuesta correcta es incómoda: sí y no.

Sí, porque el artículo 47 de la Constitución dice literalmente que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

No, porque ningún juez español va a darle a nadie una vivienda por invocar ese artículo. Lo impide la propia Constitución. El derecho a la vivienda es uno de los que ella llama principios rectores de la política social y económica. Su artículo 53.3 dice que esos principios solo pueden alegarse ante los tribunales «de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». Sin ley de desarrollo, o si la ley no reconoce la prestación, el derecho existe solo como mandato al legislador. Le obliga a hacer leyes, pero no da al ciudadano nada que pedir.

Con la salud, el medio ambiente, la protección de los consumidores, las pensiones adecuadas o la promoción del deporte pasa lo mismo que con la vivienda. No pasa con la libertad de expresión, la tutela judicial (el derecho a que un juez resuelva tu caso) o la inviolabilidad del domicilio. Esos se reclaman directamente y tienen procedimiento propio.

La palabra «derecho» nombra así dos cosas distintas: algo que se reclama ante un juez y un mandato al legislador.

Tres niveles de protección

El Título I de la Constitución reúne el catálogo entero de derechos. El artículo 53 y la estructura del Título I los reparten en tres niveles de protección muy distinta. La figura 8 los ordena con sus artículos.

Los derechos del nivel 1 son los fundamentales, como la vida, la libertad de expresión o la tutela judicial. Tienen tres blindajes que los demás no tienen:

• solo una ley orgánica puede desarrollarlos (artículo 81), y esa ley exige mayoría absoluta del Congreso (176 de 350 diputados);
• su vulneración se puede llevar en recurso de amparo, una queja directa, ante el Tribunal Constitucional, el intérprete supremo de la Constitución;
• sus artículos solo se reforman por el procedimiento agravado, el más duro de los dos que la Constitución prevé para cambiarse.

Antes del amparo, cualquier juez ordinario (todos menos el Constitucional) los protege por un procedimiento preferente y sumario. Va antes que los demás asuntos y es más rápido que el general. La igualdad ante la ley y la prohibición de discriminar (artículo 14) tienen también ese procedimiento y el amparo, pero no los otros dos blindajes. La objeción de conciencia (artículo 30.2) llega al amparo sin el procedimiento preferente y sin los otros dos blindajes (artículo 53.2).

Los del nivel 2, como la propiedad, el trabajo o la libertad de empresa, obligan a los poderes públicos. Se pueden reclamar ante los tribunales ordinarios. Pero pueden regularse por ley ordinaria, sin mayoría reforzada, y no dan acceso al amparo. Quien cree que le han vulnerado el derecho de propiedad puede pleitear, pero no llevar su caso al Tribunal Constitucional. En el litigio concreto, la última palabra dentro de España la tienen los tribunales ordinarios. El Constitucional solo juzga la ley que regula el derecho (artículo 53.1).

Los dos primeros niveles comparten una garantía. La ley que regule sus derechos, orgánica u ordinaria, tiene que respetar su contenido esencial: el núcleo sin el cual el derecho deja de ser reconocible. Una ley puede exigir preaviso y servicios mínimos para una huelga, pero no ponerle requisitos que la hagan impracticable.¹

Los del nivel 3 son los principios rectores, como la protección de la salud, la vivienda o las pensiones adecuadas. Orientan la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Cuando una ley los desarrolla, lo que se reclama ante el juez es la ley. Si la ley cambia, cambia lo que se puede reclamar. Aun así, tienen fuerza. El Tribunal Constitucional los usa para interpretar las demás normas. Y una ley que los contradiga de frente puede ser inconstitucional.

Quién los tiene y frente a quién

El artículo 13 deja a los tratados y a la ley qué derechos tienen los extranjeros. Los límites los ha fijado el Tribunal Constitucional. Los ligados a la dignidad, como la vida, la intimidad o la tutela judicial, son de cualquiera. El voto y los cargos públicos (artículo 23) son de los españoles, salvo lo que se abra en las municipales. En los demás, la ley puede poner condiciones, pero no vaciarlos. En 2007 el tribunal declaró inconstitucional que la Ley de Extranjería negara la reunión, la asociación y la sindicación a quien no tenía autorización de estancia o residencia.²

Tampoco valen solo frente al Estado. Un contrato de trabajo no priva al trabajador de sus derechos de ciudadano. Lo dijo el tribunal en 1985 al resolver el amparo de un trabajador despedido.³ Frente a la empresa, el derecho se defiende ante el juez de lo social, por un procedimiento propio de tutela de derechos fundamentales.

Los límites de cada derecho

Los derechos tienen límites. La libertad de expresión no ampara la injuria, ni la revelación de secretos, ni la vulneración del derecho al honor o a la propia imagen. Una manifestación no necesita permiso, solo aviso previo. La autoridad solo puede prohibirla si hay razones fundadas de que alterará el orden público con peligro para personas o bienes (artículo 21.2). El derecho de propiedad está sujeto a su función social, que la Constitución menciona expresamente. La libertad religiosa tiene como límite el orden público protegido por la ley (artículo 16.1).

La prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes queda fuera de esos límites: no cede ante ningún otro derecho ni fin. Tampoco se puede suspender. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, un tratado que obliga a España, no permite derogarla ni en caso de guerra.

Cuando dos derechos chocan, no gana el que está en un nivel más alto. El nivel dice cuánto lo protege la Constitución frente al legislador, no cuál gana cuando dos derechos exigibles se encuentran. Un tribunal pondera, según el caso, cuál debe ceder y en qué medida. Entre dos derechos de la misma Constitución no hay otra salida. La herramienta general es el juicio de proporcionalidad.⁴ Ese juicio pregunta si la restricción sirve al fin que invoca (idoneidad) y si no había otra menos gravosa igual de eficaz (necesidad). Pregunta también si lo que se gana compensa lo que se sacrifica (proporcionalidad en sentido estricto).

Cuando la libertad de expresión o de información choca con el honor o la intimidad, el Tribunal Constitucional mira además cuatro cosas:

• si la información es veraz, es decir, si se contrastó con la diligencia debida;
• si el asunto tiene interés público;
• si el afectado es una figura pública;
• si la expresión era necesaria para el mensaje o un insulto gratuito.

Por eso la misma frase puede ser lícita dicha sobre un ministro e ilícita dicha sobre un vecino.⁵

Cuándo se pueden suspender

Además de esos límites ordinarios, la Constitución prevé tres estados excepcionales (figura 9). En uno solo se pueden limitar derechos, y en los otros dos, suspenderlos. Limitar un derecho es restringirlo en ciertos casos, horas o lugares sin dejarlo sin efecto. Es, por ejemplo, prohibir circular de noche o salir de un municipio. Suspenderlo es dejarlo sin efecto con carácter general mientras dure el estado excepcional.

El estado de alarma lo declara el Gobierno por un máximo de quince días. Prorrogarlo exige autorización del Congreso. Sirve para catástrofes, crisis sanitarias, desabastecimiento y paralización de servicios públicos esenciales. No permite suspender ningún derecho fundamental, solo limitar su ejercicio.

El estado de excepción exige autorización previa del Congreso y dura como máximo treinta días, prorrogables otros treinta. Responde a una alteración grave del orden público o del funcionamiento de las instituciones. El estado de sitio lo declara el propio Congreso por mayoría absoluta, a propuesta del Gobierno. Responde a una insurrección o a un acto de fuerza contra la soberanía, la integridad territorial o el ordenamiento constitucional.

En esos dos estados, la Constitución permite suspender con carácter general los derechos de esta lista, y ninguno más, ni siquiera bajo estado de sitio:

• La libertad personal.
• La inviolabilidad del domicilio y el secreto de las comunicaciones.
• La libertad de circulación.
• La libertad de expresión y de información.
• El derecho de reunión.
• La huelga y las medidas de conflicto colectivo.

La Constitución prevé además una suspensión individual, sin estado excepcional. Se aplica a personas concretas investigadas por terrorismo, con intervención judicial y control parlamentario. Afecta a la duración de la detención, al domicilio y a las comunicaciones. Es la que permite prolongar hasta cinco días la detención de un sospechoso de terrorismo.⁶

El capítulo 5.4, sobre policía y seguridad, cuenta los derechos de todo detenido y el habeas corpus (artículo 17.3 y 17.4). El habeas corpus pone al detenido ante un juez si la detención es ilegal.

España ha declarado el estado de alarma cuatro veces desde 1978: una en diciembre de 2010 por la paralización del control aéreo y tres en 2020 por la pandemia.⁷ El estado de excepción y el de sitio no se han usado nunca.

La frontera entre limitar y suspender es de grado. En 2020 se puso a prueba. El primer estado de alarma de la pandemia prohibió salir de casa salvo para lo imprescindible. En julio de 2021, por seis votos contra cinco, el Tribunal Constitucional declaró que aquel confinamiento había sido una suspensión de la libertad de circulación.⁸ La alarma no permite suspender: habría hecho falta el estado de excepción. La sentencia anuló los apartados del decreto que imponían el confinamiento. Con ellos cayeron las multas que se apoyaban en esos apartados, como cuenta el capítulo 8.5, sobre emergencias y responsabilidad del Estado.

El amparo: la puerta estrecha

El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional es la garantía última de los derechos del nivel 1. Tiene dos filtros. El segundo es el que más demandas deja fuera.

El primero es que el amparo es subsidiario: salvo contra los actos de los parlamentos, solo cabe después de haber recorrido entera la vía judicial ordinaria. El segundo lo puso una reforma de 2007: para que lo admitan, hay que justificar que el asunto tiene especial trascendencia constitucional.⁹ Es decir, que el caso importe más allá de quien recurre: que sirva para fijar o aclarar doctrina, que la lesión venga de la propia ley o que tenga consecuencias generales. Según la exposición de motivos de la reforma, los amparos habían crecido hasta ocupar casi todo el tiempo y los medios del Tribunal.

En 2025 el Tribunal tomó 9.656 decisiones sobre la admisión de demandas de amparo y admitió a trámite 59, el 0,61%.¹⁰ En 2023 aprobó un plan de choque para tramitar los amparos más deprisa. Antes, en 2022, la tasa de admisión era del 2,8%. Quien acude al amparo esperando una revisión de su caso suele recibir una providencia de inadmisión breve.

Al Tribunal Constitucional solo se admiten los casos que importan más allá de quien recurre; los demás se quedan en la puerta aunque el derecho se haya vulnerado.

Queda además un último recurso fuera de España: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo. Puede acudir a él cualquier persona que haya agotado la vía interna española. Sus sentencias obligan a España. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es un tribunal distinto. El capítulo 3.4, sobre la Unión Europea, explica en qué se diferencian.

Los deberes: lo que el Estado puede exigir

Con los deberes pasa lo mismo que con muchos derechos. La Constitución los enuncia, y es la ley la que los vuelve exigibles. Los más citados son dos: contribuir al gasto público según la capacidad económica, y cumplir las sentencias firmes y colaborar con los jueces. Otros tres pueden tocarle a cualquiera: ser jurado, socorrer a quien está en peligro y ayudar en una catástrofe. El de socorro no está en la Constitución: lo impone el Código Penal. La Constitución recoge también el deber de defender a España (artículo 30.1), con el servicio militar obligatorio suspendido desde 2001, y el de trabajar (artículo 35.1), que la ley no convierte en obligación.¹¹

Ser jurado es un deber. El artículo 125 de la Constitución prevé que los ciudadanos participen en la Administración de Justicia. La ley del jurado obliga a quien sale sorteado, salvo causa de exclusión. El jurado lo forman nueve ciudadanos y un magistrado. Juzga una lista corta de delitos que va del homicidio a la malversación.¹² La ley del jurado admite siete excusas, entre ellas tener más de 65 años o vivir en el extranjero.

El Estado paga al jurado 67 euros por día de sesión, fijados por un acuerdo del Consejo de Ministros de julio de 2006 y no revisados desde entonces.¹³ La multa por no acudir sigue escrita en pesetas en el texto vigente de la ley.

No socorrer es delito, con matices que importan. El Código Penal castiga con multa (y con prisión si el accidente lo causó quien omite el auxilio) a quien no socorre a una persona desamparada y en peligro manifiesto y grave pudiendo hacerlo sin riesgo propio ni de terceros, y también a quien, sin poder socorrer, no pide auxilio con urgencia.¹⁴ Esas dos condiciones, peligro grave y ningún riesgo propio ni ajeno, separan el deber legal del moral.

En una emergencia el Estado puede exigir servicios personales y bienes. El artículo 30.4 de la Constitución deja a la ley regular los deberes de los ciudadanos en caso de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. La Ley del Sistema Nacional de Protección Civil los concreta: cualquier mayor de edad está obligado a prestar los servicios personales que le requiera la autoridad competente, sin derecho a indemnización por ello. Esa autoridad puede además requisar temporalmente toda clase de bienes, ocuparlos o suspender actividades.¹⁵ Los daños en los bienes se indemnizan. Nada de esto exige declarar un estado excepcional.

Los tres niveles nacieron de un problema político real.

En 1978 había acuerdo sobre los derechos civiles y políticos clásicos, los que el franquismo había negado. No lo había sobre los derechos sociales, los que piden al Estado prestaciones como la sanidad o la vivienda. Según el ponente socialista de la Constitución, uno de los siete que redactaron el anteproyecto, la izquierda quería un catálogo social ambicioso y directamente exigible.¹⁶ La derecha temía dos cosas. Una era comprometer al Estado a prestaciones que no podía pagar en un país recién entrado en crisis. La otra, que un tribunal impusiera políticas de gasto por encima del Parlamento. Es el relato de una de las partes.

La salida fue escribirlo todo y graduar la exigibilidad. Los derechos sociales entraron en el texto, y la izquierda ganó su reconocimiento. Pero entraron como mandato al legislador, no como algo que se reclama directamente. Y la derecha ganó el control del gasto. Los constituyentes repitieron esa fórmula más de una vez: acordar el texto y aplazar el conflicto.

Ese aplazamiento se nota a diario. Quien invoca «el derecho constitucional a la vivienda» invoca una promesa de 1978 cuyo cumplimiento se dejó a las leyes. En sanidad o en dependencia, esas leyes crearon prestaciones que se pueden reclamar ante un juez. En vivienda, la ley estatal llegó en 2023 y regula la política pública. Pero no da a nadie un piso que pueda pedir en un juzgado. La pelea real está en esas leyes de desarrollo, que se reforman mucho más que el artículo.

La fórmula que encabeza todas las leyes

Cada ley aprobada por las Cortes empieza, antes del primer artículo, con el mismo párrafo:

«Felipe VI, Rey de España, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.»

La fórmula es solemne, arcaica y engañosa. Suena a que el Rey aprueba la ley, y lo que hace es sancionarla y promulgarla (artículo 91). En las monarquías del siglo XIX, sancionar era dar o negar el consentimiento del Rey a la ley. Promulgar es dar fe de que la ley se ha aprobado y ordenar que se publique. Hoy las dos cosas son obligatorias. La Constitución le manda sancionar en un plazo de quince días y no prevé ninguna alternativa.

Si el Rey tiene que firmar todo lo que le llega, su firma es un trámite.

El refrendo, que es la pieza clave

La Constitución llama a la forma de Estado monarquía parlamentaria (artículo 1.3). Lo que la hace parlamentaria cabe en el artículo 56.3. Su primera frase dice que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Quiere decir que no se le puede juzgar ni pedir cuentas. Leída sola, suena a privilegio medieval. La segunda le cambia el sentido: los actos del Rey estarán siempre refrendados, y sin refrendo no valen.

Refrendar es firmar junto al Rey y hacerse responsable de lo firmado. Lo suele hacer el presidente del Gobierno, o el ministro que toque según la materia (artículo 64). De los actos del Rey responden quienes los refrendan.

El presidente del Congreso refrenda en tres casos: la propuesta de candidato a la presidencia del Gobierno, su nombramiento y la disolución automática de las Cortes del artículo 99.5.¹ La investidura es la votación del Congreso para elegir al presidente del Gobierno. Si dos meses después de la primera votación ningún candidato ha salido elegido, llega esa disolución. Se aplicó en 2016 y en 2019.

El Rey no responde de sus actos porque no son suyos. Responde quien los refrenda. La irresponsabilidad es la contrapartida de no tener poder propio de decisión.

La Constitución solo exime del refrendo, de forma expresa, un acto de administración doméstica: el Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa (artículo 65.2). La Casa es el equipo que trabaja a su servicio. Aparte, la Constitución le deja repartir libremente la cantidad global que recibe de los Presupuestos para mantener a su Familia y su Casa (artículo 65.1), y la doctrina deja fuera del refrendo los actos de su vida privada. Fuera de eso, todo lo que firma lleva refrendo.

Qué hace exactamente

La lista de los artículos 62 y 63 impresiona hasta que se mira quién decide en cada caso. La regla es sencilla. Donde la Constitución dice que el Rey «sanciona», «nombra», «convoca» o «expide», antes ha decidido otro órgano.

• Sanciona las leyes que aprueban las Cortes.
• Convoca y disuelve las Cortes cuando se lo pide el presidente del Gobierno, o cuando lo impone el plazo del artículo 99.5.
• Nombra al presidente al que han investido los diputados, y a los ministros que ese presidente le propone.
• Expide los decretos que acuerda el Consejo de Ministros (el Gobierno reunido), y confiere los empleos civiles y militares y los honores con arreglo a las leyes.
• Firma los indultos (el perdón de la pena a un condenado) que acuerda el Consejo de Ministros. Los indultos generales, que perdonarían a toda una categoría de condenados, la Constitución los prohíbe.
• Preside el Consejo de Ministros solo cuando el presidente del Gobierno se lo pide, y para ser informado de los asuntos de Estado.
• Acredita a los embajadores españoles, y ante él se acreditan los extranjeros.
• Manifiesta el consentimiento de España para obligarse por un tratado, que decide el Gobierno y, en los casos más importantes, autorizan antes las Cortes.
• Declara la guerra y hace la paz, con autorización previa de las Cortes.²

Queda un acto con algo de margen: la propuesta de candidato. Después de cada elección, el Rey consulta a los representantes de los grupos parlamentarios, que reúnen a los diputados de cada partido o coalición. Luego propone un candidato para la investidura (artículo 99). La figura 11 muestra hasta dónde llega ese margen. En enero de 2016 el candidato del partido más votado declinó el ofrecimiento.³ El Rey tuvo que proponer después a otro.

El mando supremo de las Fuerzas Armadas (artículo 62.h) no lleva, en cambio, mando operativo. La dirección de la defensa es del Gobierno (artículo 97), y la cadena de mando operativa pasa por el presidente y por el ministro de Defensa.⁴

Una sola vez ese título pesó de verdad. La noche del 23 de febrero de 1981, un grupo de guardias civiles armados tomó el Congreso durante una votación de investidura. Retuvo dentro al Gobierno y a los diputados. El Rey, como mando supremo, comunicó a los capitanes generales (los jefes de las regiones militares) que había ordenado a las autoridades civiles y a la Junta de Jefes de Estado Mayor mantener el orden constitucional. Lo repitió de madrugada en un mensaje televisado, con uniforme de capitán general.⁵ Aquella noche el Gobierno, que dirige la defensa, estaba retenido y no podía actuar. Lo suplió un consejo provisional de secretarios de Estado y subsecretarios, pero la orden a los militares la dio el Rey con ese título.

Lo que sí puede: hablar

El artículo 56.1 da al Rey un papel que no está en la lista. Es «símbolo de su unidad y permanencia» y «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones». También asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales. La misma frase pone el límite: ejerce «las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes». Y ninguna de ellas le da un instrumento para arbitrar.⁶

Lo que le queda para moderar es la palabra. A diferencia de sus actos, sus palabras no llevan refrendo escrito, y la Constitución no dice quién responde de ellas. Los juristas hablan de un refrendo implícito. El Gobierno revisa los discursos oficiales, y un ministro, el llamado «ministro de jornada», va con el Rey en sus viajes dentro y fuera de España. Con eso el Gobierno asume la responsabilidad de lo que dice.⁷

El mejor ejemplo es el mensaje televisado del 3 de octubre de 2017. Llegó dos días después del referéndum de independencia de Cataluña que el Tribunal Constitucional había suspendido. En él dijo que era responsabilidad de los legítimos poderes del Estado «asegurar el orden constitucional».⁸ No anunció ninguna decisión suya, porque no tenía ninguna que tomar. El artículo 155 permite forzar a una comunidad autónoma a cumplir la ley. Se aplicó poco más de tres semanas después, por acuerdo del Gobierno y con permiso del Senado.

Qué pasaría si se negara a firmar

La Constitución no prevé que el Rey se niegue a sancionar una ley. Sería una crisis constitucional sin cauce escrito. El cauce más cercano es el del artículo 59.2. Si el Rey se inhabilita para ejercer y las Cortes Generales reconocen esa imposibilidad, entra a ejercer la Regencia el heredero, si es mayor de edad. El regente hace las funciones del Rey mientras dure la inhabilitación.

La inhabilitación la declara el Parlamento, y ni el Gobierno ni un tribunal tienen la llave.⁹ No hay ley que diga quién inicia esa declaración ni qué informes se piden antes. Nunca ha hecho falta.

En dos monarquías europeas el monarca se ha negado a sancionar una ley. En 1990 el rey de Bélgica comunicó que su conciencia le impedía sancionar la ley del aborto. El Consejo de Ministros constató que estaba en «imposibilidad de reinar» y sancionó la ley en su lugar. El 5 de abril, las dos cámaras reunidas dieron esa imposibilidad por terminada.

En 2008 el gran duque de Luxemburgo hizo saber que no sancionaría la ley de eutanasia. El Parlamento reformó la Constitución en marzo de 2009 para dejarle solo la promulgación.¹⁰ Las dos salidas confirman lo que la Constitución española da por supuesto: la firma del jefe del Estado no frena una ley.

Sucesión, y una reforma que no se hace

La Corona se hereda por primogenitura, es decir, por orden de nacimiento. Pero una regla choca con la igualdad que la propia Constitución proclama en el artículo 14: prefiere al varón sobre la mujer en el mismo grado (artículo 57.1). Si a un rey le nacen una hija y después un hijo, hereda el hijo.

Esa regla sigue vigente porque está en el Título II, el de la Corona. Ese título solo se reforma por el procedimiento más duro, el agravado del artículo 168, que tiene cuatro pasos:

• dos tercios de cada cámara;
• elecciones;
• otros dos tercios en las cámaras nuevas;
• un referéndum obligatorio.

El Consejo de Estado es el órgano asesor del Gobierno. En 2006, en un informe que el Gobierno le había encargado, propuso cómo suprimir la preferencia del varón. Esa reforma no llegó a las Cortes.¹¹

Abrir el procedimiento agravado tiene un riesgo que no depende de su contenido. Las elecciones y el referéndum que exige se convertirían en una votación sobre la monarquía, aunque la reforma tocara solo la sucesión. Un consenso amplísimo sobre una reforma concreta no basta, porque el procedimiento obliga a jugárselo todo a la vez.

La ley general que nadie ha escrito

Una ley orgánica es la que exige la mayoría absoluta del Congreso en una votación final. El artículo 57.5 encarga a una de ellas resolver «las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona». Esa ley no existe como ley general.¹² Sería la que dejara resuelto de antemano cómo se abdica, qué pasa con una renuncia y quién despeja una duda de sucesión. Una parte de los constitucionalistas lee el artículo de otra forma: como el encargo de una ley orgánica para cada caso.

En junio de 2014 Juan Carlos I, rey desde 1975, anunció que abdicaba. No había norma que dijera cómo se tramita una abdicación. Se aprobó una ley orgánica para ese caso, de un solo artículo: la abdicación surtiría efecto en cuanto la ley entrara en vigor. El Congreso la aprobó por 299 votos a favor, 19 en contra y 23 abstenciones.¹³ Funcionó: del anuncio a la proclamación de su hijo, Felipe VI, pasaron poco más de dos semanas.¹⁴ Para quienes leen el 57.5 como un encargo para cada caso, esa era justo la ley que pedía la Constitución.

La ley general, en cambio, no se escribió ni entonces ni después. Cada abdicación futura, cada renuncia y cada duda sobre el orden de sucesión tendrán que resolverse otra vez así. Valdrá la mayoría absoluta del Congreso. Es el mismo hueco que el de la inhabilitación. Es también el que el capítulo 1.8, sobre los medios, encuentra en el secreto profesional del periodista: una ley que la Constitución manda hacer y nadie escribe.

Inviolabilidad y aforamiento

La inviolabilidad del artículo 56.3 protege al Rey mientras reina. Su alcance empezó a discutirse por un caso. La Fiscalía, el órgano que acusa en los procesos penales, investigó fondos y cuentas en el extranjero que atribuía al rey que había abdicado. Él regularizó después con Hacienda impuestos de varios años: los declaró y los pagó fuera de plazo.

En marzo de 2022 la Fiscalía del Tribunal Supremo archivó la investigación. Lo hizo por cuatro razones, cada una para una parte de los hechos. En una no halló indicios suficientes. Otra había prescrito, porque había pasado el plazo para perseguirla. Lo posterior a la abdicación estaba regularizado. Y lo anterior al 19 de junio de 2014, fecha en que se hizo efectiva, quedaba cubierto por la inviolabilidad.¹⁵ Así aplicó la inviolabilidad también a hechos de su vida privada, con un límite en el tiempo: el día de la abdicación. Ese límite ya lo recogía en 2014 el preámbulo de la ley que aforó al rey que abdica, y la Fiscalía dice seguir la interpretación de la Sala de lo Penal del Supremo. Pero el archivo lo decide un órgano acusador, no un tribunal: no es una sentencia, y rige la presunción de inocencia.

Después de abdicar, el rey pasa a otro régimen, el del aforamiento, que no impide juzgarlo: cambia el tribunal. Si alguien demanda o denuncia a una persona aforada, el asunto va directo al Tribunal Supremo. Lo juzga en una sola instancia, sin otro tribunal ordinario por encima al que recurrir. Después solo cabe el amparo ante el Tribunal Constitucional.

Una ley orgánica de julio de 2014 aforó ante el Supremo al consorte del Rey, a la heredera, al rey que abdica y a los consortes de estos dos.¹⁶ La ley se titula «complementaria de la Ley de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa». Es la técnica de legislar sobre una materia dentro de una ley sobre otra, que cuenta el capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo.

Dinero y control

La Casa del Rey se financia con una asignación global, en una sección propia de los Presupuestos Generales del Estado.¹⁷ Con 49,8 millones de habitantes a 1 de julio de 2026, la asignación sale a unos 17 céntimos por habitante y año. La cantidad no ha cambiado desde 2021. La mantuvieron los Presupuestos de 2023, que siguen prorrogados porque no se han aprobado otros. Mientras no haya presupuesto nuevo, nadie la actualiza.

La asignación no es todo lo que cuesta la Corona. Un decreto de 1988, reformado en 2015, permite a la Casa usar medios personales y materiales de Patrimonio Nacional, del Parque Móvil del Estado y de otros organismos. También pide a los ministerios que le presten los apoyos que necesite, para no duplicar en ella la Administración.¹⁸ Ese gasto lo pagan esos organismos, fuera de la asignación.

La Casa publica su presupuesto y sus retribuciones desde 2011. Sus contratos están sujetos a publicidad desde 2022 y sus cuentas se auditan desde fuera desde las de 2015.¹⁹

La monarquía española actual reúne tres legitimidades, y llegaron por este orden:

• la del franquismo: en 1969 una ley de las Cortes de la dictadura designó a Juan Carlos de Borbón sucesor «a título de Rey», con el título de Príncipe de España, y en 1975 fue proclamado rey;
• la dinástica: el 14 de mayo de 1977 su padre, don Juan de Borbón, hijo de Alfonso XIII, renunció en su favor a sus derechos;
• la democrática: en 1978 la Corona entró en un texto votado en referéndum.²⁰

Ese orden, primero la designación y después el voto, reaparece en cada debate sobre la Corona.

En 1977 la izquierda, de tradición republicana, no tenía los votos para imponer la república. La derecha y el centro veían en la Corona la garantía de que el ejército aceptaría la democracia.²¹ El resultado fue el intercambio descrito en el capítulo 1.1, sobre la Constitución. La izquierda aceptó la monarquía a cambio de todo lo demás.

El pacto incluyó una segunda cláusula: la monarquía que se aceptó fue una monarquía vaciada de poder. Las anteriores habían conservado poder real. La Constitución de 1876 ponía la potestad de hacer las leyes «en las Cortes con el Rey». Al Rey le dejaba nombrar y separar libremente a los ministros.²² Con esos poderes, Alfonso XIII aceptó en 1923 la dictadura de Primo de Rivera. La monarquía cayó en 1931, poco más de un año después de que esa dictadura terminara.

El Rey de 1975 llegó a la jefatura del Estado por las leyes de la dictadura, que le daban poder real. En 1976 eligió al presidente del Gobierno de una terna, una lista de tres nombres. Se la dio el Consejo del Reino, un órgano consultivo del franquismo. El texto de 1978 quitó a la Corona todo eso y la dejó con menos atribuciones efectivas que la Corona de 1876 o la de 1975. Vaciarla era la condición para que la aceptara quien no la quería.

La paradoja actual nace ahí. La institución es, jurídicamente, casi irrelevante para el funcionamiento diario del Estado, y políticamente muy relevante como símbolo. Las discusiones sobre ella tratan sobre todo de lo que representa, porque de lo que hace hay poco que decir.

La papeleta que no se puede tocar

En la mesa del colegio electoral hay un montón de papeletas por partido. Cada una lleva impresos los nombres de los candidatos, en orden, y la orden tácita de no tocarlos. Si alguien tacha un nombre, subraya otro o añade uno propio, la papeleta se anula.

El elector escoge una lista completa, preparada y ordenada por un partido. Es una lista cerrada, porque no se le pueden quitar ni añadir nombres. Y es bloqueada, porque no se puede cambiar su orden.

La excepción es la papeleta del Senado. Es una lista larga de nombres de todos los partidos, en la que el elector marca hasta tres. Fuera de los municipios más pequeños y de las pedanías que eligen a su alcalde, es la única ocasión en la que un español elige personas.¹

Las papeletas dicen a quién se vota, pero no cuánto vale ese voto. Eso lo decide la provincia en la que se deposita. Las reglas se fijaron en 1977 y siguen vigentes casi sin retoques.

El reparto en dos pasos

En el Congreso el reparto de escaños tiene dos pasos, y el primero importa más.

Paso uno: repartir 350 escaños entre 52 circunscripciones. Una circunscripción, o distrito, es el territorio en el que se cuentan los votos y se reparten los escaños. En las generales son las 50 provincias, más Ceuta y Melilla. Cada provincia recibe un mínimo de dos escaños, tenga la población que tenga, y Ceuta y Melilla uno cada una. Eso consume 102 escaños antes de mirar a un solo habitante. Los 248 restantes se reparten en proporción a la población.

Paso dos: dentro de cada provincia, repartir sus escaños. Las candidaturas son las listas de cada partido o coalición. Entran en el reparto las que hayan obtenido al menos el 3% de los votos válidos de esa provincia. Después se aplica la regla D'Hondt: los votos de cada candidatura se dividen entre 1, 2, 3 y así sucesivamente. Los escaños van a los cocientes más altos (figura 12).

Lo que de verdad determina el resultado

Lo decisivo es cuántos escaños se reparten en cada provincia. A eso se le llama la magnitud del distrito, y es la variable que gobierna todo el sistema.

La razón es aritmética. Con pocos escaños en juego, hace falta mucho voto para llevarse uno, más del que pide cualquier barrera legal. Ese listón que impone la aritmética se llama umbral efectivo. La ciencia política lo aproxima con una regla: dividir 75 entre el número de escaños más uno.² En una provincia que elige tres diputados, un partido necesita en torno al 18,8% para entrar. En una que elige treinta, basta el 2,4%.

Con el reparto de las generales de 2026, igual que con el de 2023, 27 de las 50 provincias eligen cinco diputados o menos, desde los dos de Soria.³ Entre las 27 reparten 106 de los 350 escaños, el 30%. En todas ellas el umbral efectivo es del 12,5% o más. La barrera legal del 3% solo tiene efecto donde la aritmética pide menos que ella: en Madrid, con 38 escaños, y en Barcelona, con 32.

Por eso D'Hondt es inocente de casi todo. Con tres o cuatro escaños en juego, cambiar de fórmula mueve poco. El partido que se queda fuera se queda fuera con cualquiera. En las provincias grandes la fórmula sí favorece algo a las candidaturas más votadas. La desproporción es la distancia entre el porcentaje de votos y el de escaños de cada partido. Sale de sumar dos decisiones. Una es el mínimo de dos escaños por provincia, que sobrerrepresenta a las pequeñas. Les da más escaños de los que les tocarían por población. La otra es el tamaño de las circunscripciones, que deja a 27 de las 50 provincias con cinco escaños o menos.

El primer efecto se puede medir. El reparto de 2026 sale del padrón de 2025, y con él Soria elige un diputado por cada 45.000 habitantes y Madrid, uno por cada 188.000: 4,2 veces tantos habitantes por escaño.⁴ Se cuentan habitantes, no electores: entran también los menores y los extranjeros, que no votan en las generales.

Ese reparto por provincias pone precio a cada escaño, contado en votos. Los de los partidos nacionalistas salen baratos, porque juntan el voto donde el umbral efectivo está a su alcance. Los de los dos grandes partidos salen baratos por el premio al primero en las provincias pequeñas (figura 12): con pocos escaños en juego, el reparto D'Hondt solo alcanza a los dos o tres primeros. Los de los partidos nacionales con voto disperso salen caros, como les pasó a los partidos nuevos desde 2015. Con la regla del 75, un partido con el 5% repartido por igual en toda España solo supera el umbral efectivo donde se eligen quince diputados o más. Con el reparto de 2026, son tres provincias: Madrid, Barcelona y Valencia.

El Senado, un sistema completamente distinto

Cada provincia peninsular elige cuatro senadores, y las islas y las ciudades autónomas tienen reglas propias. El elector marca hasta tres nombres, y cada partido suele presentar tres candidatos. Mientras la mayoría marque los tres de su partido, los tres del más votado ocupan los tres primeros puestos y el cuarto es para el primero del segundo: tres a uno. Si los dos primeros quedan muy cerca, el reparto puede quedar en dos y dos. Basta con que unos pocos electores marquen nombres de dos partidos o dejen sin marcar a uno de los suyos.

El Senado queda como un sistema de voto limitado: cada elector marca tres de los cuatro puestos. El tres a uno se repite provincia a provincia. Por eso el partido que gana en la mayoría de ellas suma en el Senado una mayoría más amplia que la que saca en el Congreso.

Aquí está el problema de fondo: la Constitución define el Senado como cámara de representación territorial, y no lo es. No representa a las comunidades autónomas como tales. De los 266 senadores de la legislatura elegida en 2023, solo 58 los designaron los parlamentos autonómicos: uno por comunidad y otro más por cada millón de habitantes.⁵ Desde las elecciones del 29 de noviembre de 2026 los elegidos serán 209, porque la reforma constitucional de mayo de 2026 da senador propio a Formentera, que compartía el de Ibiza.⁶

La única función territorial que la Constitución da al Senado sin el Congreso es autorizar, por mayoría absoluta, que se aplique el artículo 155, que permite forzar a una comunidad a cumplir la ley. La ejerció en octubre de 2017. En los convenios entre comunidades y en el reparto del Fondo de Compensación Interterritorial empieza él, pero la última palabra es del Congreso.⁷ En lo demás es una segunda cámara política con menos poder que la primera, como cuenta el capítulo 2.3, sobre las Cortes. La reforma del Senado se ha prometido muchas veces. En 2006 llegó a un informe que el Gobierno pidió al Consejo de Estado, su órgano asesor. No pasó de ahí.

Las otras tres elecciones

Un ciudadano español que vive en una comunidad autónoma vota al menos en cuatro elecciones distintas, y en ellas rigen cinco sistemas, porque en las generales el Congreso y el Senado se eligen con reglas distintas (figura 14).⁸ Por eso a menudo le parece que los resultados se contradicen.

En las autonómicas la circunscripción suele ser la provincia, pero no siempre. Siete comunidades tienen una sola provincia, pero eso no siempre significa una sola circunscripción: Asturias se divide en tres y Baleares vota por islas.⁹ En Canarias se vota por islas y además en una circunscripción regional. La barrera legal la fija cada comunidad en su propia ley, y va del 3% al 15%.¹⁰ El extremo alto es canario: una candidatura entra si supera el 15% en su isla o el 4% en todo el archipiélago.

En las municipales la circunscripción es el municipio entero, la barrera es del 5% y el reparto vuelve a ser D'Hondt. Lo que cambia es la elección del alcalde. Los concejales eligen alcalde por mayoría absoluta, más de la mitad de los concejales. Solo si nadie la reúne se proclama al cabeza de la lista más votada, según el artículo 196 de la ley electoral.

Y en las europeas la circunscripción es España entera, se reparten 61 escaños y no hay barrera legal. Con un solo distrito tan grande, el umbral efectivo baja al entorno del 1,2%. Por eso entran candidaturas que en unas generales no sacarían nada. Es el sistema más proporcional de los cinco.

El recuento, la proclamación y lo que se puede recurrir

El recuento lo hace cada mesa al cerrar, en público: el presidente lee las papeletas una a una y las enseña. Cada candidatura puede acreditar dos interventores por mesa, y uno de ellos participa en las deliberaciones con voz y sin voto. El resultado queda en un acta que firman el presidente, los vocales y los interventores, con las reclamaciones que se hayan hecho. Las papeletas se destruyen allí, salvo las nulas y las reclamadas, que se guardan con el acta.¹¹

En cualquiera de estas elecciones, lo que se ve la noche de las elecciones es un escrutinio provisional. El Ministerio del Interior reúne los datos que cada mesa comunica al cerrar y los publica a medida que llegan.¹² Sirve para saber quién ha ganado, pero no tiene valor jurídico.

El resultado que cuenta sale unos días después, del escrutinio general. Lo hacen las juntas electorales, la administración que vigila las elecciones. En él entran cosas que la noche no recoge: el voto de los residentes en el extranjero, las reclamaciones de las candidaturas y las correcciones de las actas. Con ese resultado, la junta hace la proclamación de electos: declara oficialmente quién ocupa cada escaño.

Después queda el recurso contencioso-electoral, que lleva el resultado ante los tribunales. Se presenta ante la junta electoral en los tres días siguientes a la proclamación. En las generales y en las europeas lo resuelve el Tribunal Supremo.¹³ El tribunal puede anular la votación en las mesas donde hubo irregularidades que invaliden el resultado, y ordenar que se repita en ellas. Contra esa sentencia solo cabe el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (la queja por vulneración de un derecho fundamental). También se resuelve en días.

Los plazos electorales son tan cortos porque un parlamento no puede constituirse con escaños en el aire durante años. Todo lo que se puede discutir de una elección se discute en menos de dos meses. Lo que no se reclamó a tiempo queda firme. El calendario entero de una convocatoria, de la campaña a la constitución de las Cortes, lo cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura.

El voto en blanco, el nulo y la abstención

Hay tres formas de no elegir a nadie, y de las tres circulan falsedades.

El voto nulo no existe para el reparto. Es la papeleta con nombres tachados, añadidos o en otro orden, el sobre que lleva dos papeletas de candidaturas distintas o el que trae una papeleta no oficial. La ley lo declara nulo y lo saca del recuento. No suma a nadie y no entra en el total sobre el que se calcula la barrera del 3%. Dos papeletas de la misma candidatura, en cambio, valen un voto.¹⁴

El voto en blanco sí existe, y cuenta. Es el sobre vacío —y en el Senado, la papeleta que no marca a nadie—. La ley lo llama «voto en blanco, pero válido».¹⁵ Esa palabra, válido, es la que tiene consecuencias. La barrera del 3% se calcula sobre los votos válidos emitidos en la circunscripción, y los blancos son válidos.¹⁶

Así, cada voto en blanco engorda ese total y sube el número de papeletas que un partido pequeño necesita para entrar. El efecto sobre la barrera es de centésimas. Si los blancos son el 1% de los votos válidos, la barrera pasa del 3% al 3,03% de los votos de las candidaturas. Y solo opera en Madrid y en Barcelona, donde la barrera legal tiene efecto. En las demás, el listón lo pone la aritmética del reparto, y D'Hondt compara solo los votos de las candidaturas.

La creencia de que el voto en blanco favorece a los grandes tiene una parte falsa y otra cierta. Lo falso es que se reparta entre ellos: no va a ninguna candidatura. Lo cierto es que sube el listón que tienen que saltar los pequeños donde la barrera tiene efecto. Con eso favorece de forma indirecta a quien ya está dentro. Quien no quiera influir en el umbral tiene que votar nulo o abstenerse, que para el reparto dan lo mismo.

La abstención no entra en ningún cálculo. No hay en la ley española ningún umbral de participación: unas elecciones son válidas con la participación que tengan. No existe la regla, que se repite cada convocatoria, de que si vota poca gente haya que repetirlas. Lo único que la abstención cambia es el peso relativo de quien sí vota.

Casi todas las reglas del sistema se fijaron en una norma anterior a la Constitución: el decreto-ley electoral de marzo de 1977.¹⁷ El Gobierno de Suárez lo dictó con fuerza de ley para las primeras elecciones democráticas. La Constitución de 1978 recogió una parte de ese diseño. La ley electoral de 1985 consolidó el resto con pocos cambios. Así que las reglas con las que España vota las diseñó un gobierno no elegido democráticamente y con objetivos muy concretos.

Esos objetivos eran tres, según la reconstrucción estándar del diseño de 1977 y de sus efectos:

Evitar la fragmentación.¹⁸ El recuerdo de la Segunda República —parlamentos con decenas de partidos y gobiernos que duraban meses— pesaba enormemente. Se buscó un sistema que produjera mayorías gobernables aunque sacrificara proporcionalidad.

Sobrerrepresentar la España interior. En 1977 las provincias rurales y menos pobladas eran más conservadoras. Por eso el mínimo de dos escaños por provincia beneficiaba previsiblemente al centro-derecha. Ese cálculo se cumplió durante décadas. Pero lo que el mínimo premia es al partido que gana cada provincia pequeña, sea cual sea. Allí el primero se lleva más escaños que votos, como la candidatura A de la figura 12.

Reducir el peso del Partido Comunista de España (PCE), que se esperaba fuerte en las grandes ciudades y disperso en el resto del país. El diseño también funcionó: en 1977 el PCE y el Partit Socialista Unificat de Catalunya (PSUC) sacaron el 9,3% de los votos y 20 escaños, el 5,7% del Congreso.¹⁹

El resultado fue un sistema de dos grandes partidos, pero no siempre de mayorías absolutas. En 1993 el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) gobernó con el apoyo de los nacionalistas catalanes y vascos. En 1996 el Partido Popular (PP), con el de esos mismos y el de los canarios.²⁰ La fragmentación que empezó en las generales de 2015 ha multiplicado esa dependencia de los nacionalistas. Ahora hacen falta varios socios a la vez. Y los partidos nacionalistas, con sus escaños baratos, deciden más de lo que pesan en votos.

Lo que fijó la Constitución, en sus artículos 68 y 69, solo se cambia reformándola, con tres quintos de cada cámara (artículo 167):

• un Congreso de entre 300 y 400 diputados;
• la provincia como circunscripción, con un diputado para Ceuta y otro para Melilla;
• una representación mínima inicial para cada provincia, y el resto de los escaños en proporción a la población;
• criterios de representación proporcional;
• cuatro senadores por provincia, con reglas propias para las islas y para Ceuta y Melilla; las de las islas, en el apartado 3 del artículo 69, son las que se reformaron en 2026 para dar senador propio a Formentera.

Lo demás está en la ley electoral de 1985, que es orgánica. Para cambiarla basta la mayoría absoluta del Congreso, 176 diputados, en una votación final sobre el conjunto (artículo 81 de la Constitución). Esa ley fija:

• los 350 diputados;
• que el mínimo por provincia sea de dos;
• la regla D'Hondt;
• la barrera del 3%;
• las listas cerradas y bloqueadas.

Las dos piezas que producen la desproporción se pueden cambiar sin tocar la Constitución, aunque la provincia siga siendo el distrito. La ley podría bajar el mínimo a un diputado por provincia y subir el total hasta 400, y con ello el tamaño de las circunscripciones. Aun así, las dos siguen como las dejó 1977, y la ley electoral se ha retocado muchas veces sin tocarlas. A las razones de principio para mantenerlas, la representación del territorio y la gobernabilidad, se suma una de incentivos.

Quien tiene que aprobar la reforma electoral es quien ganó con las reglas actuales. Los escaños para cambiar la ley los tienen quienes los obtuvieron con ella.

Los pocos que deciden

En junio de 2018 el Partido Popular (PP) convocó por primera vez unas primarias para elegir a su presidente. Decía tener cerca de 870.000 afiliados.¹ Para votar había que inscribirse, y se inscribieron unos 66.000, menos de uno de cada trece.

Las cifras de afiliados de los partidos españoles no son comparables. Cada uno publica la que quiere, con su propio criterio sobre quién cuenta. El estudio comparado de referencia situaba a España en torno al 4% del electorado, en la banda media-baja europea.² Pero trabajaba con las cifras que declaran los partidos y con datos de finales de la década de 2000.

De esa minoría, en las votaciones internas participa una parte menor todavía, como en el PP de 2018. Y lo que se vota es, como mucho, quién dirige el partido. La lista de nombres impresa en la papeleta, que el elector no puede cambiar, la hace la dirección.

Así, unas organizaciones a las que pertenece una parte mínima del electorado deciden casi en exclusiva entre qué opciones elige el electorado entero. Eso pasa en casi todas las democracias. En España, con listas cerradas, deciden además el orden.

De dónde sale el dinero

La financiación de los partidos españoles es pública en su mayor parte. En 2020, el último año con las cuentas revisadas, casi tres de cada cuatro euros que ingresaron los partidos eran dinero público.³ Esas cuentas las revisa el Tribunal de Cuentas, el órgano que controla las del sector público y también las de los partidos.

La fecha de ese dato dice tanto como el dato. El Tribunal de Cuentas aprobó el informe de 2020 en junio de 2024, y las Cortes lo examinaron en octubre. De las cuentas anuales de los partidos de 2021 en adelante no hay ningún informe publicado. El control de las cuentas anuales existe, pero el último informe llegó con tres años y medio de retraso, y el de 2021 sigue sin publicarse casi cinco años después. Cuando el informe se conoce, ya se han celebrado las elecciones que ese dinero sirvió para pagar, y a menudo también las siguientes. Las cuentas de cada campaña van más deprisa. El Tribunal tiene doscientos días desde la elección para revisarlas, y puede proponer que se reduzca o no se pague la subvención electoral.⁴

El dinero público llega por cuatro vías. Las cuatro dependen de los votos y escaños que el partido ya ha conseguido:

• La subvención electoral, que el Estado paga después de cada elección por cada escaño y cada voto obtenidos (en las generales, artículo 175 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General).
• La subvención anual de funcionamiento, que se reparte cada año según los escaños y los votos de la última elección al Congreso (artículo 3 de la Ley Orgánica 8/2007).
• Las subvenciones a los grupos parlamentarios, que reúnen a los elegidos de cada partido en el Congreso, el Senado, los parlamentos autonómicos y los ayuntamientos. Suelen tener una parte fija igual para todos los grupos y otra según el número de miembros de cada uno.
• Las subvenciones a fundaciones vinculadas a partidos con representación en las Cortes, que cobra la fundación y no la caja del partido.

La subvención electoral se calcula con los resultados de la elección que paga; las demás, con los de la última. Favorece así a quien ya está dentro y deja con muy poco al que empieza. Es el circuito que dibuja la figura 15.

Las cuentas de 2020 matizan además qué es público y qué privado. De los 179 millones públicos, el 58% se lo pasaron al partido sus propios grupos en los parlamentos y los ayuntamientos. Los grupos, a su vez, lo reciben de esas instituciones. Y de los 66 millones privados, 29 eran aportaciones de sus cargos públicos. Estos ceden al partido parte de un sueldo pagado con dinero público. Las cuotas de los afiliados sumaron 27, y las donaciones, 2.⁵

La financiación privada tiene cuatro límites:

• Las donaciones de personas físicas tienen un tope de 50.000 euros al año por donante desde 2015 (artículo 5 de la Ley Orgánica 8/2007).
• Las donaciones de empresas están prohibidas.
• Las donaciones anónimas están prohibidas también.
• La condonación de deudas, que un banco perdone lo que un partido le debe, fue una vía histórica de financiación encubierta y está prohibida desde 2015.

Saltarse esos límites tiene dos castigos. El Tribunal de Cuentas sanciona al partido, con una cantidad de entre el doble y el quíntuplo de lo que exceda del límite, y nunca inferior a 50.000 euros, por una infracción muy grave, como aceptar una donación prohibida. Y desde 2015 la financiación ilegal es delito, con cárcel en los casos graves, como las donaciones prohibidas de más de 500.000 euros. El partido mismo puede responder penalmente desde 2013, como cualquier persona jurídica.⁶

Quién decide las listas

La ley electoral pide poco a las listas:

• que las presenten partidos, coaliciones o agrupaciones de electores;
• que en el Congreso sean completas, cerradas y bloqueadas: el elector vota la lista entera, sin quitar ni añadir nombres ni cambiar el orden (en el Senado, en cambio, marca nombres);
• que tengan una composición paritaria, con mujeres y hombres en puestos alternos.⁷

Quién propone los nombres y quién decide el orden lo fija cada partido en sus estatutos. Sobre las listas la ley no dice más. Sobre el partido sí exige, desde 2002, una asamblea general y directivos elegidos por sufragio libre y secreto, y desde 2015, fórmulas de participación directa de los afiliados en la elección de la dirección.

En los dos partidos grandes, el PP y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), el circuito es parecido. Las organizaciones provinciales proponen nombres, y un órgano nacional ordena la lista, puede cambiarla y la aprueba. En el PP lo hace el Comité Electoral Nacional. En el PSOE la ordena la Comisión Federal de Listas, y después la ratifica el Comité Federal, que dirige el partido entre congresos.⁸ Los cabezas de lista, en particular, los decide la dirección nacional. El afiliado no vota ni los nombres ni el orden.

Y el orden de la lista decide casi todo el resultado. En una provincia que reparte cuatro escaños, un partido grande suele entrar con los dos primeros puestos de su lista y pocas veces con el tercero. Cuántos escaños reparte cada provincia, lo que se llama la magnitud del distrito, marca hasta qué puesto se puede entrar. Lo explica el capítulo anterior, sobre el voto. Por eso la posición en la lista es la verdadera elección, y esa elección la hacen unos pocos.

El diputado elegido así depende de su partido, aunque el escaño sea suyo. La Constitución prohíbe el mandato imperativo (artículo 67.2). Ni el partido ni los electores pueden darle órdenes vinculantes o quitarle el escaño. Pero si quiere repetir necesita un buen puesto en la próxima lista. Sobre todo por eso vota casi siempre lo que decide su grupo, lo que se llama disciplina de voto (figura 16).

Primarias, compromisarios y lo que vota de verdad un afiliado

La exigencia de democracia interna está en el artículo 6 de la Constitución. Es propia de las democracias que salieron de una dictadura, como Alemania, Portugal y España.⁹ En la última década los partidos españoles la han concretado sobre todo en que los afiliados elijan al líder, como pide la ley desde 2015. Dos primarias enseñan los dos modelos que conviven.

El Partido Popular usaba en 2018 un sistema de doble vuelta. Primero votaban los afiliados inscritos. Ganó Soraya Sáenz de Santamaría, con en torno al 37%, por delante de Pablo Casado, con el 34%. Ese voto no elegía al presidente. Decidía quién pasaba a la segunda vuelta.

La segunda vuelta la decidían los compromisarios, unos 3.000 delegados con voto en el congreso del partido. Los afiliados elegían a la gran mayoría de ellos. En el congreso de julio ganó Casado, con el 57%.¹⁰ Ninguno de los dos finalistas había reunido la mayoría de los afiliados, y los delegados eligieron entre los dos.

El PSOE eligió en mayo de 2017 a su secretario general por voto directo de la militancia. Votó en torno al 80% de unos 188.000 militantes, y Pedro Sánchez ganó con la mitad de los votos, frente a cerca del 40% de Susana Díaz.¹¹ Aquí decidía el voto del afiliado.

En el modelo del PSOE el afiliado elige al líder directamente. En el del PP elige a quien lo elegirá. Entre las dos votaciones cabe una negociación que el afiliado no ve. En ninguno de los dos vota la lista al Congreso.

En varios partidos el afiliado elige al líder y no elige a los diputados: se ha democratizado la cúspide y no la representación.

Quién nombra a quién

A través de sus grupos en las Cortes, los partidos eligen además a buena parte de quienes deben vigilarlos. El Congreso y el Senado eligen a:

• ocho de los doce magistrados del Tribunal Constitucional;
• los veinte vocales del Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces;
• los doce consejeros del Tribunal de Cuentas;
• el Defensor del Pueblo;
• el consejo de administración de Radiotelevisión Española (RTVE).

Para los cuatro primeros cargos hace falta una mayoría de tres quintos (para el Defensor del Pueblo, si no se logra, bastan los tres quintos del Congreso y la mayoría absoluta del Senado con nuevas propuestas). El consejo de RTVE, de quince miembros (once los elige el Congreso y cuatro el Senado), sigue otra regla: dos tercios, o mayoría absoluta cuarenta y ocho horas después si no se alcanzan.¹² Esa mayoría reforzada busca dos cosas. Una es dar a esos cargos legitimidad democrática indirecta, la que viene de los representantes elegidos. La otra es obligar al consenso. En la práctica, eso quiere decir que se pongan de acuerdo los dos partidos con más escaños, PP y PSOE.

Con esos nombramientos, un partido gana influencia sobre quien puede pararlo. El Tribunal Constitucional decide si valen sus leyes. El Consejo General del Poder Judicial propone el nombramiento de los magistrados del Supremo, el tribunal que juzga a diputados, senadores y ministros. Y el Tribunal de Cuentas es el que revisa las cuentas del propio partido. Por eso los dos grandes negocian esos nombres como un lote. La regla pensada para el consenso acaba en un reparto de cuotas, como cuenta el capítulo 2.8, sobre los contrapesos. Hay un contrapunto: a los consejeros de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que vigila los mercados, los nombra el Gobierno. El Congreso solo puede vetarlos en comisión por mayoría absoluta.

Cuándo se puede ilegalizar un partido

El control más drástico sobre un partido no está en las Cortes, sino en los tribunales. La ley de partidos de 2002 permite disolver a los partidos que vulneren de forma grave y reiterada los principios democráticos. Lo decide una sala especial del Tribunal Supremo. Se aplicó en 2003 a Batasuna y a las dos formaciones que la precedieron, del entorno de la organización terrorista ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Y en 2008, a Acción Nacionalista Vasca (ANV) y al Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV), por su vínculo con la misma organización.¹³

El criterio que se ha impuesto es que un partido se ilegaliza por su conducta, en particular por su vínculo con la violencia, y no por sus ideas. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) avaló con él la disolución de Batasuna.¹⁴ Con el mismo criterio ha condenado varias veces a Turquía por disolver partidos que no llamaban a la violencia.¹⁵

El modelo de partidos español se diseñó en los años setenta con dos objetivos. El primero era crear partidos fuertes en un país que no los tenía.

En 1977 los partidos venían de casi cuarenta años de prohibición, sin una tradición organizativa continua. Unos salían de la clandestinidad y otros se improvisaron alrededor de un líder.

Se decidió sostenerlos con fondos públicos, porque la financiación privada los habría dejado en manos de unos pocos donantes grandes. La decisión es anterior a la Constitución. El decreto-ley que reguló las elecciones de junio de 1977 ya pagó sus gastos con dinero público. Lo repartió según los escaños obtenidos y los votos de las candidaturas que los obtuvieron. La ley de partidos de 1978 añadió una subvención anual por escaño y por voto con cargo a los Presupuestos.¹⁶

El segundo objetivo era la estabilidad. Se venía de la experiencia republicana, con partidos fragmentados y gobiernos efímeros. Las reglas buscaron organizaciones unidas y previsibles: listas cerradas, disciplina de voto, financiación por resultados.

De los dos objetivos, el que se mide con más facilidad es la cohesión: en el curso 2025-2026 solo el 0,07% de los votos de los diputados (sin el Grupo Mixto) se apartó del de su grupo.¹⁷ El precio, casi cincuenta años después, son unos partidos que controlan las candidaturas, el voto de sus parlamentarios y buena parte de los nombramientos de los órganos de control. No cierran la puerta a los nuevos: Podemos y Ciudadanos entraron en el Congreso en 2015, y Vox en 2019. Pero quien entra encuentra un sistema donde manda la dirección.

Un millón cuatrocientas mil firmas

En 2013 llegó al Congreso una iniciativa legislativa popular (ILP). Era una propuesta de ley avalada por más de 1,4 millones de firmas, casi el triple de las que exige la ley.¹ Pedía la dación en pago (entregar la casa al banco y dar con ello saldada toda la deuda) y que se pararan los desahucios. El Congreso aceptó tramitarla, lo que se llama tomarla en consideración, sin ningún voto en contra y con las galerías llenas.

Después siguió el camino de cualquier ley. Los diputados la enmendaron hasta cambiarla por completo. Lo que se aprobó recogía una parte: suspendió los desahucios de las familias más vulnerables y permitió la dación en pago a quien cumpliera unas condiciones. La dación para todos y con efecto retroactivo quedó fuera. Para los promotores, aquello ya no era su iniciativa.

Leído deprisa, el episodio parece probar que la participación ciudadana no sirve. Lo que enseña es el diseño de la ILP: obliga al Parlamento a debatir un asunto, no a aprobar lo que piden las firmas. La de 2013 consiguió el debate. El texto final, como prevé la ley, lo decidieron los diputados.

Lo que se espera de un cauce y lo que la ley le deja dar no coinciden. Esa distancia se repite en casi todas las formas de participar entre elecciones.

La iniciativa legislativa popular

Una ILP exige 500.000 firmas de electores, recogidas en un plazo de nueve meses prorrogable, y verificadas oficialmente.² Con ellas, la propuesta llega al Congreso, que vota si la toma en consideración. Si la toma, sigue el camino de cualquier otra proposición de ley, con sus enmiendas. De unas 170 presentadas hasta 2023, cuatro acabaron en ley.³ La de 2024 sobre la regularización de extranjeros no fue ley: el Gobierno aprobó después la regularización por real decreto (capítulo 9.3, sobre fronteras).

La Unión Europea tiene un cauce parecido, la iniciativa ciudadana europea. Pide un millón de firmas de ciudadanos de al menos una cuarta parte de los Estados miembros, siete de veintisiete. Con ellas, la Comisión tiene que contestar con sus conclusiones y sus razones para actuar o no, pero no tiene que proponer una ley.⁴

La ley de la ILP deja fuera muchas materias:

• los impuestos;
• lo internacional;
• los indultos;
• los presupuestos y la planificación económica general;
• todo lo que debe regularse por ley orgánica, la que exige la mayoría absoluta del Congreso, que incluye los derechos fundamentales, el régimen electoral y los estatutos de autonomía.

Con firmas no se puede proponer un impuesto, un indulto, un tratado ni nada que exija ley orgánica.

El referéndum, que casi no existe

La Constitución no prevé que los ciudadanos decidan en referéndum los asuntos políticos ordinarios. Prevé un referéndum consultivo sobre decisiones de especial trascendencia. No es vinculante: su resultado no obliga al Gobierno. Lo convoca el Rey, a propuesta del presidente del Gobierno y con autorización previa del Congreso. El consultivo se ha usado dos veces en democracia: en 1986, sobre la permanencia en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), y en 2005, sobre el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa.⁵

Sí deciden los referéndums de ciertas reformas de la Constitución y de algunos estatutos de autonomía. Pero ninguno lo pone en marcha el ciudadano: llegan cuando los representantes ya han aprobado o pactado la reforma.⁶ Y autorizar un referéndum, del tipo que sea, es competencia exclusiva del Estado. Una comunidad autónoma o un ayuntamiento no pueden hacerlo por su cuenta.

Queda una vía que sí se ha usado. La ley de bases del régimen local, en su artículo 71, permite al alcalde someter a consulta un asunto de competencia municipal. Necesita el acuerdo del pleno, la asamblea de los concejales, y la autorización del Consejo de Ministros. Entre 1985, cuando la ley abrió esta vía, y 2023, los ayuntamientos pidieron esa autorización unas doscientas veces. El Gobierno la concedió setenta y siete: algo más de un tercio.⁷

La cifra de autorizaciones dice dos cosas. Las consultas locales existen y no son raras, pero la llave la tiene el Gobierno de turno.

El derecho de petición

El derecho de petición es uno de los más antiguos de estos cauces. Consiste en dirigirse por escrito, solo o en grupo, a cualquier poder público sobre un asunto de su competencia. El artículo 29 de la Constitución lo reconoce a los españoles, y su ley orgánica lo extiende a cualquier persona. La misma ley fija lo que la Administración debe hacer con ese escrito: acusar recibo, contestar y notificar la contestación en un plazo máximo de tres meses.⁸

La autoridad solo tiene que atender lo que se pide si ella misma cree fundada la petición. Si no contesta, se puede recurrir ante los tribunales que juzgan a la Administración (la jurisdicción contencioso-administrativa). Quien gana obtiene una contestación. Por eso la petición es el escalón más bajo de todos los cauces (figura 17): obliga a responder, no a hacer.

Sirve para lo que no tiene otro cauce: proponer una medida, pedir una actuación de interés general o dejar prueba de la fecha en que se pidió. Lo que ya tiene un procedimiento propio, como un expediente abierto, se reclama por ese procedimiento: si llega como petición, la Administración la inadmite e indica cuál es.

Manifestarse

Para manifestarse no hace falta permiso. Basta con una comunicación previa a la autoridad, entre diez y treinta días antes. Si hay una causa extraordinaria y grave, bastan veinticuatro horas. Esa autoridad es la Delegación o Subdelegación del Gobierno, la oficina que representa al Gobierno central en cada comunidad o provincia. En Cataluña y el País Vasco es el departamento autonómico del que depende su policía.

La autoridad no puede prohibir una manifestación por lo que defiende. Solo puede prohibirla, o proponer cambios, si tiene razones fundadas para temer que se altere el orden público con peligro para personas o bienes. Y esa decisión se puede recurrir ante los tribunales por un procedimiento urgente. Es un régimen que protege la protesta: obliga a tolerarla, aunque no a atender lo que pide. Los choques han venido de otra norma, la ley de seguridad ciudadana, con su lista de infracciones administrativas (capítulo 5.4, sobre policía y seguridad).

Parar el país

La huelga va un paso más allá de la manifestación: además de protestar, se deja de trabajar. El derecho de huelga es un derecho fundamental del nivel más protegido (capítulo 1.2, sobre derechos y libertades). Debe regularlo una ley orgánica, y quien lo vea vulnerado puede pedir amparo al Tribunal Constitucional.

El derecho de huelga sigue regulado, casi cincuenta años después, por un decreto-ley de 1977, anterior a la Constitución. La ley orgánica que debía desarrollarlo nunca se aprobó.

Ese decreto-ley es una norma con rango de ley que dictó el Gobierno. Se sigue aplicando porque el Tribunal Constitucional lo depuró en vez de anularlo. En una sentencia de 1981 declaró inconstitucionales algunos de sus preceptos y dijo cómo leer el resto para que encajara en la Constitución.⁹ El intento de sustituirlo que más lejos llegó fue un proyecto de ley orgánica de huelga presentado en 1992. Pasó el Congreso, llegó al Senado y caducó al disolverse las Cortes en 1993.¹⁰

Qué protege. Quien hace huelga no cobra esos días y queda en alta especial en la Seguridad Social, sin cotizar, y no puede ser sancionado por hacer huelga, salvo que durante ella cometa una falta laboral. Mientras dura, la empresa no puede sustituirlo con trabajadores que no estuvieran ya en ella. La huelga se comunica con cinco días de antelación, o con diez en los servicios públicos.¹¹

Servicios mínimos. Cuando la huelga afecta a servicios esenciales, la autoridad gubernativa fija unos servicios mínimos: el trabajo que tiene que seguir haciéndose. Aquí el conflicto viene de serie, porque quien los fija es a menudo la misma administración que emplea a los huelguistas. Como garantía, la decisión debe motivarse y se puede recurrir. Los tribunales la han anulado en varios casos. Pero, salvo que concedan una medida cautelar, la sentencia llega cuando la huelga ya ha pasado. En septiembre de 2013, los docentes de Baleares fueron a la huelga indefinida. El Gobierno balear, que era su empleador, fijó unos mínimos del 30% en primaria y del 25% en secundaria. El Tribunal Superior de Justicia de las islas los anuló por falta de motivación en julio de 2014, diez meses después.¹²

Negociar: sindicatos, patronal y diálogo social

El artículo 7 de la Constitución da a los sindicatos y a las organizaciones empresariales una función que no tiene ninguna otra asociación. Esa función es defender los intereses económicos y sociales que les son propios.

El peso de cada sindicato no depende de sus afiliados. Se mide por los votos que saca en las elecciones sindicales de los centros de trabajo. Esos votos deciden qué sindicatos son «más representativos», una condición que da acceso a negociar los convenios colectivos por encima de la empresa.¹³ También da un sitio en los organismos públicos y acceso a ciertas subvenciones.

Esos convenios son los acuerdos que fijan salarios y condiciones de trabajo. Se aplican a todos los trabajadores del sector, estén afiliados o no, cuando se negocian por el cauce del Estatuto de los Trabajadores.¹⁴ Por eso la afiliación puede ser baja y la cobertura, alta. En España la afiliación ronda el 12-13% de los asalariados (12,5% en 2023). Los convenios cubren a más del 90% de los que tienen derecho a uno (91,8% en 2023). Francia comparte ese patrón: allí los extiende el Ministerio de Trabajo.¹⁵ La cobertura francesa rozaba el 100% en 2018, también con una afiliación baja.

Sobre esos convenios y esa representación se monta el diálogo social. En él negocian Gobierno, sindicatos mayoritarios y patronal sobre normas laborales, salario mínimo, pensiones o formación. En el ámbito estatal, los sindicatos son Comisiones Obreras (CCOO) y la Unión General de Trabajadores (UGT).¹⁶ La patronal la forman la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (Cepyme). Muchas normas laborales nacen en esa mesa y llegan al Parlamento ya pactadas. En su terreno, esas cuatro organizaciones son colegisladoras de hecho.

El diálogo social produce normas duraderas y con el apoyo de los afectados. A cambio, da a esas organizaciones una capacidad de bloqueo que ninguna ley les reconoce. Un Gobierno que busca una reforma pactada necesita su firma. Puede legislar sin ella, y lo hizo con la reforma laboral de 2012, aprobada por decreto-ley sin acuerdo sindical.

Y la representatividad de quien firma sale de las elecciones sindicales. En ellas no votan los parados, los autónomos ni los asalariados de los centros sin representantes. Entre estos están todos los de menos de seis trabajadores.

De qué viven los sindicatos

Las elecciones sindicales dan a los sindicatos su sitio en la mesa y deciden varias de sus fuentes de dinero. En CCOO, en 2022, las cuotas fueron el 65% de los ingresos, las subvenciones por representatividad el 9% y los programas públicos a los que concursa el 8%. Las vías son cinco. Las cuotas no dependen de las elecciones; las demás, sí:

• Las cuotas de los afiliados son el grueso de lo que no es subvención, al menos en CCOO, de cuyas cuentas salen las cifras de esta lista.¹⁷
• Las subvenciones públicas por representatividad, estatales y autonómicas, se reparten según el resultado de las elecciones sindicales. En CCOO fueron en 2022 el 9% de los ingresos totales, según la memoria económica que presentó a su congreso de 2025. Otro 8% vino de programas públicos a los que concursa.
• La compensación por la participación institucional paga su presencia en consejos, mesas y organismos públicos.
• El patrimonio sindical acumulado son los inmuebles de la antigua Organización Sindical franquista, el sindicato único del régimen.¹⁸ Siguen siendo del Estado y se ceden en uso desde 1986 a sindicatos y patronales según su representatividad.
• El crédito horario de los representantes se paga en tiempo y no en dinero.

El crédito horario sostiene la representación del día a día. El comité de empresa es el órgano que eligen los trabajadores de un centro. Cada uno de sus miembros tiene horas pagadas al mes para ejercer el cargo. Muchos convenios permiten acumularlas en una sola persona, el liberado, cuyo sueldo paga la empresa.¹⁹ Así, la representación en el centro de trabajo la paga la nómina del empleador. Un sindicato puede tener mucha presencia con pocos afiliados. Lo que negocian el comité y el convenio alcanza igual a quien no está afiliado.

Presionar: los grupos de interés

En toda democracia hay grupos organizados que intentan influir en las decisiones públicas: empresas, colegios profesionales, asociaciones de pacientes, ecologistas, la banca, el sector agrario. Son los grupos de interés, o lobbies. Que existan es inevitable y en parte bueno, porque dan información que la Administración no tiene.

El problema es la opacidad de esa influencia. España no tiene un registro obligatorio de grupos de interés de ámbito estatal, aunque lo tuvo durante tres semanas. El Gobierno lo creó por decreto-ley en agosto de 2026, porque el proyecto de ley no llegaba a tiempo para cumplir un compromiso del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el programa con que España recibe fondos europeos.²⁰ Todo decreto-ley necesita después el voto del Congreso. Y este lo derogó en septiembre, en la votación de convalidación (capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo).²¹

Mientras duró, quien quisiera influir ante la Administración del Estado tenía que inscribirse.²² Y cada proyecto de norma debía documentar su huella normativa: qué grupos tomaron parte, a quién contactaron, qué propusieron y qué cambios del texto salieron de cada uno.²³ Quedan los registros de algunas comunidades autónomas y de organismos concretos.

La otra vía de presión va de dentro afuera: el paso de cargos públicos a empresas del sector que regularon, las puertas giratorias. Un miembro del Gobierno o un alto cargo puede querer trabajar en el sector privado en los dos años siguientes a su cese. Si es así, tiene que declararlo antes ante la Oficina de Conflictos de Intereses. La Oficina se lo prohíbe si la empresa se vio afectada por decisiones en las que participó. Ese plazo de dos años es el mismo que tienen los comisarios europeos (tres, el presidente de la Comisión). El de los ministros alemanes es más corto y el de los franceses, más largo.²⁴

Según el órgano anticorrupción del Consejo de Europa, la Oficina no tiene independencia real ni presupuesto propio.²⁵ La Oficina denegó menos del 3% de las solicitudes de ex altos cargos para pasar al sector privado, según los recuentos de 2017 y 2019 que publicó la Fundación Hay Derecho.²⁶ Es una fundación sin ánimo de lucro dedicada a la regeneración institucional. La cifra no recoge a quien no pide la autorización porque espera un no.

Un proyecto de ley orgánica de 2026 iba a integrar la Oficina de Conflictos de Intereses en una Agencia Independiente de Integridad Pública.²⁷ Su presidencia se iba a elegir por convocatoria pública y con una mayoría reforzada del Congreso. Caducó con la disolución de las Cortes el 6 de octubre de 2026.

Los autores de la Constitución desconfiaban abiertamente de la democracia directa, en la que los ciudadanos deciden ellos mismos en votación. Esa desconfianza venía del franquismo. La dictadura celebró dos referéndums, en 1947 y en 1966, sin garantías, sin campaña libre y con resultados abrumadores. Para los constituyentes, el plebiscito era la herramienta con la que una dictadura se legitimaba, no una forma de participar.

Italia, que también había votado plebiscitos bajo una dictadura, sacó en 1948 la conclusión contraria.²⁸ Su Constitución creó un referéndum para derogar leyes, válido si vota más de la mitad del censo (figura 18). El primer borrador de la Constitución española, el anteproyecto publicado en enero de 1978, también incluía ese referéndum.²⁹ Una enmienda lo quitó durante la tramitación.

Así, el referéndum quedó como excepción consultiva y la iniciativa popular nació con umbral alto y materias excluidas. Detrás hay un principio. Los ciudadanos gobiernan a través de sus representantes, y los cauces directos sirven para influir en ellos, no para sustituirlos.

Es una opción defendible, y tiene un coste. En España se vota a listas cerradas, que el elector no puede retocar. El diputado depende de su partido y el referéndum apenas existe. El ciudadano que quiere influir entre elecciones tiene menos instrumentos que en la mayoría de las democracias comparables.³⁰ Cuando esos cauces no bastan, la presión puede desplazarse a la calle, a los tribunales o a las redes.

Dos listas, la misma encuesta

En la primavera de 2026 los titulares repitieron durante semanas la misma idea. La vivienda era el principal problema de España para más de cuatro de cada diez españoles. La cifra venía del barómetro mensual del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y estaba bien copiada, pero el titular la leía como un primer puesto cuando es una mención entre tres. Como primera mención, el dato es el 25,1%. El mismo cuestionario trae además una segunda lista de problemas.

La primera pregunta se refiere a España: cuál es el principal problema que existe hoy en el país, y cuáles son el segundo y el tercero. La segunda se refiere a quien contesta: cuál es el problema que a usted, personalmente, le afecta más, y también cuáles son el segundo y el tercero. Las dos listas reparten los mismos asuntos en distinto orden. En el barómetro de abril de 2026, la vivienda era el problema de España para el 41%. Era el problema personal para uno de cada cuatro.

La crisis económica iba segunda en la lista del país y primera, con diferencia, en la personal. La sanidad no entraba entre los cuatro primeros problemas de España y era el tercero de la gente. Y la inmigración hacía el camino contrario: cuarta en la lista del país, fuera de los cuatro primeros en la personal.¹

En las dos preguntas, cada persona nombra hasta tres problemas, de forma espontánea, sin una lista entre la que elegir. El porcentaje que se publica es la proporción de gente que ha mencionado ese asunto entre sus tres. Por eso los porcentajes del barómetro suman mucho más de cien: hasta trescientos si todo el mundo nombrara tres. Y «el 41% señala la vivienda» no significa que el 41% la ponga por delante de todo lo demás. Significa que cuatro de cada diez la tienen en la cabeza cuando se les pregunta.

Leer ese porcentaje como un orden no es solo un error de los periódicos. Un gobierno que lee la lista como un orden de urgencias y una oposición que la lee como un veredicto están leyendo mal el mismo documento. Y detrás de las dos lecturas queda una pregunta que recoge el capítulo siguiente, sobre los medios: quién le cuenta al país aquello sobre lo que opina.

La pregunta, y por qué su formato manda

El barómetro es una encuesta de unas cuatro mil entrevistas repartidas por todo el territorio, que se hace todos los meses menos agosto. Hasta marzo de 2020 se hacía cara a cara, en los domicilios. Hoy se hace por teléfono: se marcan al azar números fijos y móviles, y entre quienes contestan se completan cuotas de sexo y edad.² Su parte fija tiene tres piezas. Son la valoración de la situación política y económica, la pregunta por los problemas y, en la mayoría de los meses, la intención de voto. La pregunta por los problemas es abierta: el entrevistado dice lo que se le ocurre, con sus palabras. Después, quien codifica las respuestas encaja cada una en una lista de categorías, las casillas. El método tiene dos consecuencias.

La primera es que una respuesta espontánea mide notoriedad, es decir, cuánto está un asunto en la cabeza de la gente, y no cuánto le pesa. Para nombrar un problema hay que tenerlo a mano en la memoria. Y un asunto está a mano cuando se habla de él en el telediario, en el trabajo o en el grupo de la familia. Por eso un problema puede empeorar durante años sin subir en la lista. Y puede subir diez puntos en tres meses sin que nada haya cambiado en la realidad que mide.

La segunda es que la codificación importa. «El Gobierno y los partidos», «los problemas políticos» y «la corrupción» son tres casillas distintas que a veces describen el mismo enfado. Juntarlas o no cambia su puesto en la lista.

En el barómetro de septiembre de 2026, «el Gobierno y los partidos» era por separado el cuarto problema y «los problemas políticos» el quinto. Juntas las nombró entre el 19% y el 33% de los entrevistados: quien citó las dos cuenta una sola vez, y el porcentaje depende de cuántos citaron las dos.³ Para que juntas pasaran a la crisis económica (21,6%) bastaría con que quienes citaron las dos fueran menos de uno de cada nueve entrevistados. El CIS publica los microdatos, las respuestas de cada entrevistado, y con ellos cualquiera puede rehacer el recuento agrupando de otra manera.

Juntar o separar casillas cambia el orden de la lista con las mismas respuestas.

El barómetro hace también preguntas cerradas, que ofrecen una lista y piden elegir. Con la misma gente y el mismo día, las dos formas dan resultados distintos. La lista cerrada recuerda asuntos que el entrevistado no habría mencionado y aplana las diferencias. Cada formato tiene su sesgo conocido.

Quién pregunta

El Centro de Investigaciones Sociológicas es un organismo autónomo del Estado, con personalidad jurídica propia. Su ley le encarga el estudio científico de la sociedad española. Y le impone tres deberes. Debe actuar con objetividad y neutralidad, dar acceso igual a sus datos y respetar el secreto estadístico, que le prohíbe revelar quién ha contestado qué. Su presidente lo nombra y lo cesa el Consejo de Ministros a propuesta del ministro de la Presidencia.⁴

Que el Gobierno nombre al presidente es una de las raíces de la sospecha que rodea al CIS. Pero la misma ley le impone transparencia. Debe enviar a las Cortes un avance de los resultados de sus encuestas de intención de voto en los quince días siguientes a que acaben el trabajo de campo, la codificación y la grabación. El trabajo de campo es cuando se hacen las entrevistas. Y debe dar acceso público a su banco de datos: cualquiera puede bajarse el fichero, rehacer las tablas y comprobar si los porcentajes cuadran.

El CIS publica dos cosas distintas. Una son los datos: lo que la gente ha contestado, con su ficha técnica, que dice cómo se hizo la encuesta. Con los datos va su margen de error, que es lo que el resultado puede moverse solo por el azar de a quién se ha preguntado.

La otra es la estimación de voto, que es un modelo. El modelo corrige las respuestas por tres razones. Quien dice que votará no siempre vota. Algunos votantes tardan en reconocer a qué partido votan. Y la muestra no reproduce exactamente el censo. Las casas de encuestas hacen, en general, esa corrección.

Por eso el avance de cada barómetro trae tres cifras de voto. La intención directa es lo que contesta la gente, sobre el total de entrevistados. El voto más simpatía le suma el partido por el que dicen sentir más simpatía quienes no saben o no dicen a quién votarán. La estimación es lo que sale del modelo, sobre el voto válido. En septiembre de 2026, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) tenía un 23% de intención directa y un 31% de estimación. El Partido Popular (PP) tenía un 18% y algo más de un 25%. La distancia viene de dos cosas. Una es el cambio de base: la intención directa cuenta a todos los entrevistados y la estimación solo el voto válido. La otra es el modelo, que decide qué hacer con quienes aún no saben a quién votar, uno de cada siete entrevistados. El cuestionario pregunta también qué votó cada uno en las elecciones anteriores, el recuerdo de voto, que permite comparar la muestra con el resultado real.⁵

El CIS se distingue en dos cosas. Publica la estimación bajo la responsabilidad de un organismo público. Su método ha cambiado varias veces, con resultados que en algunas convocatorias se alejaron bastante del real. En el oficio, ese modelo se llama «cocina». La discusión sobre la cocina del CIS es una discusión sobre el modelo, no sobre las respuestas.

Fuera del CIS hay varias empresas privadas que publican encuestas en los medios. Una encuesta cuesta dinero, y la paga quien la publica o quien la encarga. Pero el nombre del cliente a menudo no aparece al lado del gráfico. Las encuestas electorales tienen además una regla propia. Desde la convocatoria hasta el día de la votación, la ley electoral obliga a que cada sondeo publicado lleve su ficha técnica completa. Y en los cinco días anteriores a la votación prohíbe publicarlos.⁶

Lo que se ha medido de la estimación de voto

Que el modelo de estimación del CIS sea discutible no dice todavía si falla más que los de otras casas, ni hacia dónde. Eso se comprueba contra el resultado oficial. Lo primero que enseña no admite discusión: esa estimación se equivocó de ganador en las dos elecciones de ámbito nacional de 2023 y 2024. En las generales de 2023, su última estimación, publicada seis días antes de votar, ponía primero al PSOE, por delante del PP, y ganó el PP.⁷ En las europeas de 2024 volvió a poner primero al PSOE, que quedó segundo. Cuánto falla en comparación con las casas privadas no se puede decir aquí: no hay un recuento publicado y citable de su error.

El resultado oficial permite medir también la dirección del error, partido por partido.

En su gran encuesta preelectoral de 2023, con casi treinta mil entrevistas, el CIS apenas se desvió con el PSOE, medio punto. Lo que infló fue a Sumar, con cuatro puntos de más.⁸ Si se suman los partidos por bloques, el de PSOE y Sumar salía con unos tres puntos y medio de más. El de PP y Vox salía con casi los mismos de menos. En 2023 el error infló a la izquierda y rebajó a la derecha, y el exceso de la izquierda cayó entero en Sumar. En las europeas de 2024, el CIS volvió a sobrestimar a Sumar.

Un error que cae siempre del mismo lado se llama sesgo. El del CIS cayó del mismo lado en 2023 y en 2024. Es compatible con un sesgo, aunque dos casos no lo prueban. Y su origen no se sabe, porque hay dos sitios posibles y el CIS no publica los dos por separado. Uno es la muestra: a quién se entrevista y con qué disposición a contestar. El otro es la cocina, el modelo que convierte las respuestas en una estimación de voto.

La serie desde 2000: lo que se mueve y lo que no

La lista de problemas no pasa por ese modelo, y su valor está en la serie. La misma pregunta por los problemas se hace casi todos los meses desde el otoño de 2000; antes, solo en algunos barómetros. Es una de las series más largas de que dispone el país. Leída entera, cuenta una historia con dos velocidades. Una advertencia: desde 2020 la entrevista es telefónica y las casillas son otras, así que los niveles de antes y de después no son del todo comparables; el orden de la lista, más.

La velocidad lenta es la del paro. Desde 2000 hasta la pandemia de 2020, el desempleo fue el primer problema de España casi todos los meses. Lo fue durante veinte años, con gobiernos y ciclos distintos. Sus menciones subieron con la tasa real, pero se adelantaron a ella y se mantuvieron cuando bajaba. En 2007, con un paro del 8%, el terrorismo y la vivienda le quitaron el primer puesto en la mayoría de los barómetros; con el 27% de 2013, lo tuvo todos los meses. Se lo quitaron por temporadas el terrorismo, que en julio de 2001 llegó al 73,5% de las menciones, y la inmigración en el otoño de 2006. Desde finales de 2020 lo adelanta casi siempre la crisis económica.⁹

Esa constancia es el hallazgo más sólido de la serie. Es también el aviso más claro contra leerla como una medida de cómo van las cosas. Durante veinte años el paro encabezó casi siempre la lista, tanto cuando bajaba como cuando subía (figura 20).

Las menciones del paro se adelantaron a la cifra de parados. Más de siete de cada diez entrevistados lo nombraban ya a finales de 2008, y el 84,1% en mayo de 2011, casi dos años antes del máximo de parados.¹⁰ Encaja con el mecanismo de la notoriedad: el paro tenía cifra nueva cada mes, la del paro registrado, y no salía de la conversación.

La velocidad rápida es la de los demás asuntos. La corrupción pasó de ser una casilla marginal a segundo problema del país en marzo de 2013, con el 44,5% de las menciones. Fue el año en que estallaron a la vez varios casos de financiación de partidos. La categoría «los políticos, los partidos y la política» llegó a rozar la mitad de las menciones en diciembre de 2019, la última vez que el CIS la midió como una sola casilla: desde enero de 2020 la reparte en varias.¹¹

La inmigración aparece y desaparece con la agenda política y con las llegadas por mar que cuenta el capítulo 9.3, sobre fronteras. Llegó a ser el primer problema en el otoño de 2024, con un 30,4% en septiembre.¹²

La vivienda es el caso más claro. Antes de 2024 fue el primer problema una sola vez, con un máximo del 37,3% en septiembre de 2007. Después se hundió: entre 2013 y 2021 casi nunca pasó del 3%, mientras los alquileres empezaban a subir. Desde 2023 ha escalado hasta encabezar la lista todos los meses de 2026.¹³ En mayo de 2026 llegó al 48,8%, el máximo de la serie.¹⁴

Las subidas de la corrupción, la inmigración y la vivienda encajan con un mecanismo. Lo describió hace medio siglo la investigación sobre la agenda pública, la lista de asuntos de los que habla un país. La prensa no dice a la gente qué pensar, pero es muy eficaz diciéndole sobre qué pensar.¹⁵ El precio de la vivienda llevaba unos diez años subiendo cuando la vivienda volvió a la lista. La subida hacía real el problema, pero no explica por qué la gente empezó a nombrarlo justo entonces, y este capítulo no puede separar esa causa de la de la agenda.

El barómetro de septiembre de 2026 avisa contra la versión simple de esa idea. Era el primero que se hacía después de la crisis migratoria de Ceuta de finales de julio. La inmigración bajó, del 23,4% al 19,7%, y pasó de segundo problema a tercero.¹⁶ La vivienda también bajó y siguió primera, y subieron la crisis económica y la casilla del Gobierno y los partidos.

Un acontecimiento grande y muy cubierto no hizo subir la casilla que parecía corresponderle, y el barómetro no dice por qué. La lista mide la semana de la entrevista, y entre la crisis y el trabajo de campo pasó un mes sin barómetro. Puede que en septiembre la conversación ya fuera otra. Puede también que la crisis se nombrara como un fallo de gestión, en la casilla del Gobierno, y no como inmigración.

Lo que el caso sí enseña es que los asuntos compiten por el sitio. Cada entrevistado nombra como mucho tres, así que lo que sube tiende a desplazar a lo que había. Leer una caída como una mejora del problema es el mismo error que leer una subida como un empeoramiento.

Lo que se declara y lo que se vota

Que un asunto encabece la lista no significa que decida el voto. Un votante puede poner la vivienda como primer problema del país y votar por razones de identidad territorial, de confianza personal o de castigo al gobierno de turno.

El voto depende en buena parte de a qué partido se le atribuye la solución, y menos de cuál sea el problema. La investigación clásica lo llamó propiedad del tema. Cada partido tiene asuntos en los que se le cree de partida y otros en los que no.¹⁷ Por eso una campaña se gana en parte consiguiendo que se hable de los propios.

La lista tampoco dice a qué administración le toca cada problema. Los problemas se nombran en singular, «la sanidad» o «la vivienda». Pero el poder de actuar sobre ellos está repartido entre varios de los cinco niveles de gobierno que cuenta el capítulo 0.1, sobre quién depende de quién. Quien contesta que la sanidad es el primer problema de España no está diciendo qué administración debería arreglarla. Quien lee la respuesta como un mandato para el Gobierno central está añadiendo una información que la encuesta no contiene.

Y hay un tercer matiz, medido desde hace décadas sobre todo en Estados Unidos y el Reino Unido: la opinión pública funciona en muchos asuntos como un termostato. Cuando una política se mueve mucho en una dirección, lo que la gente dice querer se mueve en la contraria.¹⁸ Si el gasto en un ámbito aumenta, tiende a bajar la proporción de gente que pide más gasto en ese ámbito.

El termostato se ha medido con preguntas cerradas sobre el gasto, no con la pregunta abierta por los problemas. Es otra razón, distinta de las dos anteriores, para no leer una lista de demandas como una lista de instrucciones: lo que la gente pide responde a lo que el gobierno acaba de hacer.

La confianza, que se mide aparte

El barómetro preguntó también, hasta abril de 2015, por la confianza en las instituciones, con una nota de 0 a 10. Las instituciones solían quedar en tres niveles:

• Arriba, con notas medias aprobadas, las Fuerzas Armadas y las policías.
• En la mitad, con notas de 3,4 a 4,3, la justicia y, en la última medición, la Corona.¹⁹
• Abajo, con notas de 2,2 a 2,8, los partidos políticos, el Parlamento y el Gobierno de turno.

La nota media del Gobierno mezcla a quienes lo votaron y a quienes no, que lo valoran de forma muy distinta.

La comparación con Europa añade otro contraste: los españoles confían más en las instituciones europeas que en las propias. En el Eurobarómetro, la encuesta de la Comisión Europea en los países de la Unión, declaran bastante más confianza en la Unión que en su gobierno o en su parlamento.²⁰ El patrón es general: la media de la Unión es del 51% de confianza en la Unión y del 37% en el gobierno nacional. Italia, Grecia y Portugal lo comparten. En el sur de Europa tiene además un antecedente histórico contado en el capítulo 3.4, sobre la Unión Europea: la integración europea se asoció durante cuarenta años a la modernización y al control externo de los gobiernos propios.

Lo que el barómetro no mide

Cuatro cosas quedan fuera de la lista de problemas:

• La intensidad. Quien menciona la vivienda porque no puede emanciparse y quien la menciona porque lo ha leído esa mañana cuentan igual.
• Las prioridades de gasto. La encuesta no pregunta a qué renunciaría cada uno para arreglar el problema que nombra.
• La opinión informada. Según los estudios de Zaller, sobre Estados Unidos, la mayoría de la gente no tiene una posición formada sobre la mayoría de los asuntos. Lo que una encuesta recoge es una respuesta construida en el momento con las ideas que el entrevistado tiene más a mano.²¹ Por eso las mismas personas contestan distinto según cómo se les pregunte.
• Lo que no tiene nombre. Un problema sin etiqueta reconocible —la soledad, el cuidado de un mayor dependiente, la lentitud administrativa que describe el capítulo 2.7, sobre la Administración— casi nunca aparece. Existe, pero no está en el vocabulario con el que se contesta una encuesta.

El CIS nació antes que la democracia. Su antecesor, el Instituto de la Opinión Pública, se creó en 1963, dentro del Ministerio de Información y Turismo, en un país sin elecciones libres. Un régimen que no podía saber lo que pensaba la gente contando votos encargó que se lo dijeran las encuestas.

Ese origen dejó un rasgo que sigue ahí: la dependencia del Gobierno. El Instituto se convirtió en Centro en 1977. Su ley de 1995 le exige objetividad y neutralidad, pero deja el nombramiento y el cese de su presidente al Consejo de Ministros.

La pregunta por los problemas ha cambiado poco en lo esencial: es abierta y admite hasta tres respuestas, porque cualquier retoque rompería la comparación con décadas de datos. Aun así, en 2020 el CIS rehízo sus casillas y pasó la entrevista al teléfono. Una serie larga vale porque no se toca. El precio es que las categorías envejecen y que los asuntos nuevos tardan en tener casilla propia.

La sospecha sobre el CIS se alimenta de dos cosas: un presidente que nombra el Gobierno y una estimación de voto propia. Cada vez que la estimación falla, parece confirmar que el nombramiento pesa. En un sistema donde los órganos de control se reparten por cuotas entre partidos, como cuenta el capítulo 2.8, sobre los contrapesos, la explicación política suele parecer más verosímil que la técnica.

La partida que nadie suma

El Estado, las diecisiete comunidades, las diputaciones y los grandes ayuntamientos pagan cada año a los medios para que publiquen sus campañas. Son campañas de vacunación, de seguridad vial, de consumo de agua o de convocatorias de ayudas. Es la partida de publicidad institucional.

Hay cifra del gasto, pero solo de una parte. La Administración General del Estado previó para 2026 271 millones de euros. Algo más de la mitad estaba destinada a campañas institucionales y el resto a las comerciales de empresas públicas como Loterías, Renfe, Aena o Correos.¹ Lo que gastan las comunidades, las diputaciones y los ayuntamientos no figura en ningún agregado público: la ley estatal solo obliga a publicar el plan del Estado.

Tampoco se sabe bien cómo se reparte. Sin un agregado público, comprobarlo exige ir administración por administración. No se ve por qué un medio recibe una cantidad y otro de audiencia parecida recibe otra. Un reglamento europeo, el de libertad de los medios, obliga a publicar el reparto desde agosto de 2025.

No hace falta suponer corrupción para ver el problema: basta con mirar el incentivo. Un medio que gana poco depende en parte de un dinero que reparte la administración, y no hay un registro que permita comprobar con qué criterio. Y a esa misma administración tiene que criticarla cuando toca. Un estudio sobre Argentina midió el sesgo a favor de quien paga. En los cuatro grandes diarios del país, entre 1998 y 2007, cuanta más publicidad oficial recibía uno, menos portadas dedicaba a los escándalos de corrupción del Gobierno.² Este libro no cita un estudio equivalente para España: lo de Argentina es una pista, no una prueba de lo que ocurre aquí.

Quién es el dueño

En España no hay decenas de propietarios de medios. Hay un puñado de grupos. El tipo de dueño dice de qué ingresos vive cada medio y ante quién tiene que ser prudente:

• Grupos que cotizan en bolsa, con deuda bancaria y fondos de inversión entre sus accionistas, como Prisa, editora de El País. Viven de la publicidad y de sus lectores, pero dependen además de refinanciar su deuda y de unos accionistas que pueden cambiar.
• Grupos familiares de larga tradición, como el Grupo Godó, editor de La Vanguardia. También viven de la publicidad y de sus lectores, pero con menos presión del mercado a corto plazo y una línea editorial heredada. Quieren sobre todo conservar el periódico y el lugar que da a la familia en su ciudad o su región.
• Filiales de grupos extranjeros, como Mediaset España, el negocio español del grupo italiano MediaForEurope (MFE), que absorbió la sociedad en 2023.³ Viven de la publicidad, y las decisiones de fondo se toman en una matriz que mira la rentabilidad del conjunto.
• Medios nativos digitales, nacidos en internet y más pequeños, como El Confidencial (2001) o elDiario.es (2012). Unos viven sobre todo de sus suscriptores y otros de la publicidad que se paga por clic.
• La Iglesia católica, accionista mayoritaria de la Cadena de Ondas Populares Españolas (COPE) y de la televisión TRECE a través de Ábside Media, la sociedad de la Conferencia Episcopal.⁴ Sus medios viven de la publicidad y responden a una institución con posiciones propias en el debate público.
• Los medios públicos, que son un caso aparte: viven del presupuesto, el del Estado en Radiotelevisión Española (RTVE) y el de cada comunidad que tiene la suya en las autonómicas, y a los gestores de RTVE los eligen las Cortes.

En televisión, Atresmedia y Mediaset se llevaron en 2025 la mitad del tiempo que se pasó en España ante el televisor. También se llevaron casi siete de cada diez euros de la publicidad en televisión.⁵ RTVE, con una sexta parte del tiempo ante el televisor, no emite publicidad comercial convencional.⁶ Un anunciante que quiera llegar a la mitad de los espectadores tiene dos interlocutores principales.

Las televisiones privadas tienen además algo que no se compra en el mercado. Es la licencia para emitir por ondas, que el poder público da por concurso. Las de ámbito estatal las otorga el Consejo de Ministros, y las autonómicas y locales, la autoridad que fija cada comunidad. Las radios que emiten por ondas también necesitan licencia. Duran quince años y se renuevan solas si el titular cumple sus condiciones. Las estatales las vigila la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).⁷

La pregunta útil es de qué depende un medio para sobrevivir, y no de qué partido parece.

Cómo entra el dinero

Cada fuente de ingresos empuja al medio en una dirección (figura 21):

• Lo que paga el lector, en quiosco o en suscripción digital, obliga a retenerlo con lo que lee después de entrar, y no con un titular. Eso premia la calidad, y también darle la razón al que paga. Es además una fuente que pocos lectores sostienen: en 2026 pagaba por noticias en internet el 9% de los españoles, frente al 17% de media en los veinte países donde se sigue ese dato.⁸
• La publicidad comercial es la mayor para los medios privados, y ha cambiado de manos. Una parte creciente ya no la negocia un comercial del medio con un anunciante. Se compra en subastas automáticas que deciden en milisegundos qué anuncio ve cada lector en cada hueco: es la publicidad programática. El anunciante elige un perfil de público, no un periódico. El medio deja de vender su prestigio y pasa a vender atención medida, y quien paga premia el tráfico.
• La publicidad que se sigue negociando la compran anunciantes concretos, y es la que sostiene a las televisiones privadas. El medio que depende de unos pocos grandes anunciantes tiene con ellos la misma prudencia que con el banco que le presta.
• La publicidad institucional hace al medio prudente con la administración que la reparte y a la que tiene que vigilar.
• La deuda bancaria pesa sobre los grupos cotizados: el medio que depende de refinanciar lo que debe es prudente con la banca que se lo refinancia.
• El dinero público directo sostiene a la radiotelevisión estatal y a las trece autonómicas, y las hace depender de las mayorías que lo aprueban.

RTVE y los medios públicos

RTVE no emite publicidad comercial convencional desde 2010. Se financia con aportaciones del Estado, de las televisiones privadas y de las plataformas de vídeo, y con una parte de la tasa que se cobra por reservar las frecuencias de emisión (el espectro radioeléctrico). La idea de quitarle la publicidad era que no tuviera que perseguir audiencia para vender anuncios. Además de la estatal, existen trece radiotelevisiones autonómicas públicas, con presupuestos y grados de independencia muy dispares.

El consejo de administración de RTVE lo eligen las Cortes por dos tercios. Es una mayoría pensada para forzar el acuerdo entre los grandes partidos. El sistema de elección ha cambiado varias veces. Ha habido concurso público, reparto parlamentario directo y nombramientos provisionales que se alargaban. Cada cambio ha venido acompañado de la acusación de que el gobierno de turno buscaba controlar RTVE. El último cambio, de octubre de 2024, hace permanente la segunda votación por mayoría absoluta cuando no se alcanzan los dos tercios, que desde 2018 se aplicaba de forma transitoria.⁹

Ningún modelo elimina el dilema del medio público: si lo nombra el Parlamento, responde a los partidos; si no lo nombra nadie elegido, no responde ante los ciudadanos. Los modelos europeos se diferencian en cuánto lo amortiguan, y el reglamento europeo de medios exige dos amortiguadores: nombramientos con reglas fijadas de antemano y una financiación estable.

Cómo se cuenta quién mira

La audiencia es la moneda con la que se vende la publicidad, y quien la cuenta no es un organismo público. Cada tipo de medio lo mide una entidad privada distinta. Ninguna norma obliga a esas mediciones.

La televisión se mide con audímetros, aparatos conectados al televisor que registran qué se ve. Al empezar la temporada 2024-2025 había casi seis mil. Siguen a unas catorce mil personas en hogares seleccionados para representar al conjunto del país.¹⁰ Sobre ese grupo, el panel, se calcula la audiencia de todos los canales. Lo gestiona una empresa privada propiedad de un fondo de inversión.¹¹ El dato con el que abren los informativos al día siguiente —«tal programa lideró»— es una estimación hecha sobre ese panel. No es un recuento de espectadores.

La prensa y la radio se miden preguntando. El Estudio General de Medios de la Asociación para la Investigación de Medios de Comunicación (AIMC) es una encuesta. Se hace en varias oleadas al año. No cuenta ejemplares ni oyentes: estima cuántos declaran haber leído o escuchado algo. Es la referencia de la radio, así que cuando dos cadenas discuten quién lidera, discuten sobre una encuesta.

La difusión de un periódico, los ejemplares que vende y reparte, la certifica un tercero. La Oficina de Justificación de la Difusión la audita en los periódicos que se someten a ella. No consta que someterse sea obligatorio: un medio que no lo hace no tiene su tirada certificada por un tercero.

Lo digital lo mide la empresa que el propio sector recomienda. La elige por concurso, para varios años, una comisión de la AIMC, los anunciantes y la asociación de la publicidad digital. El relevo está en el aire. En septiembre de 2026, la AIMC informó de que la ganadora del último concurso no podía medirlo en las condiciones previstas.¹² Mientras se decide, el sector sigue recomendando a la empresa que mide desde 2022.¹³

De la televisión se publican dos cifras que no son lo mismo. Un titular típico dice que un programa tuvo «1,8 millones de espectadores y un 16% de cuota». La primera cifra es la audiencia media: cuántas personas vieron el programa, por término medio, en cada minuto de su emisión. La segunda es el share, o cuota de pantalla. Mide qué parte de quienes tenían la televisión encendida en ese momento estaban viendo ese programa. El porcentaje sobre toda la población, que es una tercera medida, se llama rating.

Por esa diferencia se repite cada temporada una paradoja: un programa puede subir su cuota y perder espectadores a la vez. Y una cadena puede presumir de liderazgo mientras su público encoge. El total sobre el que se calcula la cuota son quienes tienen el televisor encendido. Basta con que estos bajen más deprisa que quienes ven el programa. Si el programa del titular tuvo un año antes 2,0 millones y un 15% de cuota, ha perdido doscientos mil espectadores y ha ganado un punto. Quienes veían la televisión a esa hora bajaron de 13,3 a 11,3 millones.

Y la televisión tradicional se ve cada vez menos. En 2025 se le dedicaron 162 minutos por persona y día, el mínimo de la serie, frente a los 246 minutos de 2012.¹⁴ La edad media del espectador es de 58 años, la mayor de la serie. Así, el 20% de cuota con el que un programa «arrasa» se calcula sobre un tiempo de visionado cada vez menor y un público de más edad. La cuota y la audiencia son ciertas a la vez, y quien redacta el titular elige la que le conviene.

Qué obligación de decir la verdad existe

Dueños, ingresos y audiencias empujan al medio desde fuera. Lo que la ley le exige sobre lo que cuenta empieza en un adjetivo. La Constitución protege el derecho a comunicar información veraz. Según la interpretación consolidada del Tribunal Constitucional, veraz quiere decir diligentemente contrastado, que es otra cosa que verdadero.¹⁵ Una información que resulta ser falsa puede estar protegida si el periodista actuó con la diligencia exigible. Es decir, si contrastó fuentes, dio oportunidad de réplica, no actuó con menosprecio de la verdad. Y a la inversa, una información cierta puede ser ilícita si vulnera la intimidad sin un interés público que lo justifique.

A quien le perjudica una información inexacta le queda el derecho de rectificación, un procedimiento rápido, sin abogado ni procurador, y de publicación gratuita. El medio está obligado a publicar la versión del afectado, con una relevancia parecida, sin entrar a discutir quién tiene razón. El afectado tiene un plazo muy corto para pedir la rectificación: siete días naturales desde la publicación. El medio dispone de tres días para publicarla desde que la recibe. Si no la publica, el afectado puede pedir al juez que la ordene.¹⁶

Un proyecto de ley orgánica que llegó al Congreso en enero de 2026 alargaba de siete a diez días el plazo para pedir la rectificación.¹⁷ En los medios digitales lo llevaba a veinte. También la extendía a los usuarios de redes con más seguidores. Caducó con la disolución de las Cortes el 6 de octubre de 2026, y el plazo sigue siendo de siete días.

Pero no existe en España ninguna autoridad que declare qué noticias son falsas. Quienes defienden esa ausencia temen que un organismo con ese poder resulte más peligroso que el problema que pretende resolver.

Lo que cuesta publicar: honor, injuria y fuentes

Que no haya un organismo que declare noticias falsas no hace que publicar salga gratis. Quien se siente perjudicado tiene dos vías. La vía civil es la ley orgánica de protección del honor, la intimidad y la propia imagen. Con ella se pide una indemnización, y el juez sopesa el derecho lesionado frente a la libertad de información.

La vía penal son la calumnia y la injuria. Calumnia es acusar a alguien de un delito con conocimiento de su falsedad o temerario desprecio hacia la verdad. Injuria es lesionar la dignidad de otro. Solo es delito cuando la sociedad la tiene por grave. Si consiste en atribuir hechos, además, tiene que haberse hecho con ese mismo desprecio por la verdad. Esa exigencia es la diligencia que pide la información veraz, vista desde el otro lado: quien contrastó no calumnia aunque se equivoque.¹⁸

Por regla general, injurias y calumnias solo se persiguen si el ofendido presenta querella. Eso le obliga a entrar en el proceso como acusación, con abogado y procurador, y a sostenerlo él. Pero cuando la ofensa se dirige contra un funcionario público, una autoridad o un agente sobre hechos de su cargo, el delito se persigue de oficio.¹⁹ Basta con que la ofensa llegue al fiscal o al juez, y para eso sirve una simple denuncia. Según la doctrina europea, el cargo público tiene que soportar más crítica que un particular.²⁰ Pero es también quien más fácil tiene llevar a un periodista a la vía penal.

Queda la pieza que protege al periodista: el secreto profesional, que le permite no revelar sus fuentes. La Constitución lo reconoce en el mismo artículo que la libertad de información. Y remite su regulación a una ley que no se ha aprobado nunca. La otra garantía que nombra esa misma frase de la Constitución sí se desarrolló por ley orgánica en 1997. Es la cláusula de conciencia, que permite al periodista dejar el medio con indemnización si este cambia de línea.

Como no hay ley sobre el secreto profesional, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos fueron perfilando caso a caso el secreto de las fuentes. Desde agosto de 2025 lo protege además una norma escrita que no necesita ley española. Es el artículo 4 del Reglamento Europeo de Libertad de los Medios. Ese artículo prohíbe obligar a un periodista a revelar sus fuentes, y detenerlo, registrarlo o vigilarlo, también con programas espía, para descubrirlas. Solo caben excepciones previstas por la ley, justificadas por una razón imperiosa de interés general y autorizadas antes por un juez o por una autoridad independiente (en casos urgentes, justo después).²¹

El proyecto de ley orgánica del secreto profesional que se tramitó en el Congreso desde 2022 caducó sin aprobarse al disolverse las Cortes en 2023.²² El anteproyecto que el Gobierno aprobó en primera vuelta en julio de 2025 no ha llegado a las Cortes.²³ Un anteproyecto es un borrador previo a los informes obligatorios. El secreto profesional es una norma que la Constitución manda hacer y que nadie deroga porque nadie la ha escrito. El encargo es del legislador, y lo tiene pendiente desde 1978.

En campaña, otras reglas

En periodo electoral, la ley electoral fija a los medios estas reglas:

• Los partidos no pueden contratar publicidad electoral en los medios públicos ni en las televisiones privadas.
• A cambio, tienen espacios gratuitos en las radios y televisiones públicas, repartidos según los votos de las elecciones anteriores: de diez minutos para quien no logró representación a cuarenta y cinco para quien alcanzó el 20% de los votos.
• Los medios públicos deben respetar el pluralismo, la igualdad, la proporcionalidad y la neutralidad informativa, y sus decisiones se pueden recurrir ante la junta electoral.
• Las emisoras privadas deben respetar el pluralismo y la igualdad, y las televisiones privadas, además, la proporcionalidad y la neutralidad en los debates, las entrevistas y la información de campaña.²⁴

Lo que parece noticia y cómo se fabrica

En una pantalla se parecen mucho cuatro cosas distintas:

• La información está sometida al deber de diligencia.
• La opinión tiene una libertad más amplia, porque una opinión se discute en vez de contrastarse.
• El contenido patrocinado lo redacta o encarga un anunciante, y se paga su publicación.
• El contenido de marca lo redacta el propio medio o un tercero para un anunciante.

A estas cuatro se ha sumado algo que la ley no define: los pseudomedios. Son sitios con aspecto de periódico y sin una redacción que se pueda comprobar. A menudo están financiados sin que se sepa por quién. Buscan movilizar y no informar. Para regularlos hay que definirlos. El problema es hacerlo sin dar a un gobierno la capacidad de decidir quién es periodista.

Buena parte de las noticias las pone en marcha alguien que quiere que se cuenten. Su recorrido suele tener cinco pasos:

• Una fuente interesada —un gabinete de prensa, un partido, una empresa, un despacho, un sindicato— decide que algo se sepa y elige a quién dárselo.
• Las agencias lo distribuyen como teletipo, una nota breve que llega a todas las redacciones a la vez. EFE, que según su propietaria es la primera agencia de noticias en español, es del Estado: pertenece entera a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), el grupo de empresas públicas que cuenta el capítulo 2.9, sobre el Estado empresario.²⁵
• Los medios lo publican casi simultáneamente, con la misma información de partida y distinta interpretación.
• Las tertulias y las redes lo amplifican, y ahí la información deja de ser el objeto y pasa a ser el pretexto de una discusión sobre otra cosa.
• El ciclo de la noticia se agota en horas o días, con independencia de si el asunto estaba resuelto.

Nada de esto es ilegítimo. Pero explica por qué todos los medios hablan del mismo asunto el mismo día. Y por qué un tema importante desaparece sin que se haya cerrado.

El primer paso de esa cadena puede darse sin nombre. Cuando una fuente cuenta algo a un periodista a condición de no ser identificada, habla bajo reserva (on background). Lo que no se puede publicar de ninguna manera es off the record. Así nacen las «fuentes de la investigación» o las «fuentes cercanas» de tantos titulares. Quien puso la noticia en marcha queda fuera de la vista del lector, como señala la anotación «Fuentes cercanas» de la figura 22.

Las plataformas, que deciden sin pagar

Buscadores y redes sociales no pagan a los medios por llevarles lectores, y sin embargo deciden cuánta gente los lee. Solo una minoría llega a las noticias entrando directamente en un medio. En 2026, solo el 26% accede directamente a webs y aplicaciones de medios; el resto llega por redes, buscadores, agregadores o notificaciones. Las redes son la vía de acceso del 42%.²⁶

El acceso por las plataformas no tiene contrato ni aviso. El algoritmo son las reglas con que la plataforma decide qué enseña. Un cambio de algoritmo mueve las visitas de un sitio de un día para otro. Y el medio pequeño no tiene con quién discutir el cambio.

España intentó hacerles pagar, y el intento enseña el límite. En 2014, una reforma de la ley de propiedad intelectual creó una compensación para los editores de prensa cuando un agregador mostrara sus titulares. Y la hizo irrenunciable: el editor no podía perdonarla aunque quisiera. Google cerró su servicio de noticias en España el 16 de diciembre de aquel año.²⁷

En 2021, la norma que incorporó al derecho español una directiva europea de 2019 la sustituyó por un derecho que cada editor negocia y puede ceder. El servicio volvió en 2022. Un derecho irrenunciable protege al débil mientras el fuerte necesita el producto. Pero deja sin nada a todos cuando el fuerte puede marcharse.

Las plataformas deciden qué se ve. Antes lo decidía un director de periódico; ahora, un sistema automático diseñado para que la gente siga mirando. Y lo que retiene la atención es lo que provoca reacción.²⁸ La indignación se comparte más que el matiz. No hace falta atribuir intención política a las plataformas para predecir el resultado: un sistema que busca la máxima interacción tiende a amplificar lo que provoca reacción, sea verdad o no. Los estudios miden con más claridad lo que comparten los usuarios que lo que decide el algoritmo.

El reglamento europeo de servicios digitales impone desde febrero de 2024 obligaciones de transparencia sobre esos sistemas y sobre la publicidad. La publicidad política tiene su propio reglamento, plenamente aplicable desde octubre de 2025.²⁹

En Twitter, entre 2006 y 2017, las noticias falsas se difundieron más y más deprisa que las ciertas: las ciertas tardaban unas seis veces más que las falsas en llegar a 1.500 personas. Y las falsas tenían un 70% más de probabilidad de reenviarse.³⁰

La prensa española se ordenó con la democracia. Unos diarios nacieron en la Transición o en la década siguiente, como El País en 1976 o El Mundo en 1989. Otros, anteriores a la Guerra Civil, como ABC o La Vanguardia, se recolocaron en una democracia tardía y muy disputada. Cada uno se hizo su sitio tomando partido.

Por eso cada diario tiene una identidad ideológica reconocible y un lector que lo elige por afinidad. Se debe a esa comunidad. La comparación clásica de Hallin y Mancini entre sistemas de medios llama a este modelo pluralismo polarizado: diarios muy cercanos a los partidos.³¹ Lo encuentra en el sur de Europa, donde la democracia llegó tarde. En el norte, donde la prensa de masas y el periodismo profesional se asentaron antes, esa afinidad entre diario y partido se ha ido perdiendo.

La crisis de 2008 precipitó la quiebra del modelo de negocio de la prensa. Entre 2008 y 2015 se perdieron 12.200 empleos en el sector y cerraron 375 medios, y desapareció periodismo local y de investigación, caro de producir y difícil de rentabilizar.³² Los medios que sobrevivieron lo hicieron apretando costes y buscando ingresos donde los hubiera.

Para los medios que perdieron publicidad, otras dos fuentes de ingresos pesan más. Una es la publicidad institucional, que algunos medios locales no pueden permitirse perder. La otra es la programática, que paga por impresión servida y, en parte, por clic. Premia el tráfico: el titular llamativo, el conflicto y la velocidad sobre la verificación.

La pérdida de periodismo se ve mejor en lo local, donde no hay otro medio que lo supla. Uno de los recuentos más completos es el de Castilla-La Mancha, hecho por la universidad de la región. Nueve de cada diez de sus municipios no tienen ningún medio propio. Entre 2015 y 2023 cerraron setenta y cuatro medios y abrieron cuarenta y cuatro. Dos años después, el mismo equipo midió qué ocupa su lugar. En las zonas despobladas, la información local circula sobre todo por WhatsApp y Facebook y en bares y comercios. Es información, pero circula sin un medio profesional que la contraste ni que vigile con ella al ayuntamiento.³³

La consecuencia es un oficio con menos gente, con menos tiempo, en empresas más frágiles y más dependientes. Un diagnóstico que se limite a la mala fe individual deja todo eso fuera.

Los últimos días de diciembre

Hay un momento del año en el que se decide una parte desproporcionada de lo que le va a pasar a un país. En España suele caer en los últimos días de diciembre. El Gobierno aprueba un real decreto-ley y el Boletín Oficial del Estado (BOE), el diario donde se publican las normas del Estado, lo publica: un texto de decenas de páginas (el de 2024 tenía 140) con un título largo que empieza por «Real Decreto-ley».¹

Dentro caben la subida de las pensiones, una prórroga fiscal, un cambio en el alquiler y otro en el régimen de los autónomos. Caben además tres reformas técnicas.

Al día siguiente, en los medios, se dirá que «el Gobierno ha aprobado una ley». No es una ley. Se dirá que «entra en vigor en enero». Puede que algunas cosas sí y otras no. Se dirá que «ya es definitivo». No lo es: en treinta días hábiles el Congreso tiene que convalidarlo, darle el sí en una sola votación. Si vota en contra, queda derogado entero, aunque lo ya aplicado no se devuelve. Eso ocurrió con el Real Decreto-ley 9/2024, de diciembre de 2024, y con el 16/2025, de diciembre de 2025; el 17/2025, de la misma fecha, sí se convalidó (capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo).

Y se dirá que afecta a todos los españoles. Depende. Algunas de esas materias son competencia autonómica, es decir, las regulan las comunidades. Lo que se ha publicado es solo un marco.

Casi todas las palabras de estas noticias son aproximadas. Y sin las palabras exactas no se puede saber quién ha decidido algo, si se puede revertir, quién puede anularlo y cuándo empieza a doler.

La jerarquía: quién manda sobre quién

Las normas españolas no están todas al mismo nivel. Se ordenan en una pirámide, y el escalón que ocupa cada una se llama su rango. Una norma inferior que contradiga a una superior es nula, y nula quiere decir que no vale, no que se aplique con matices. Quien lo declara es un tribunal, y hasta que lo hace la norma se sigue aplicando.²

Arriba está la Constitución. Solo se cambia por las vías de reforma que ella misma fija (artículos 167 y 168). Pide tres quintos de cada cámara (si no hay acuerdo, el Congreso puede aprobarla por dos tercios con el sí de la mayoría absoluta del Senado) o, para lo más protegido, dos tercios de cada cámara antes y después de unas elecciones, y referéndum. En el primer caso también hay referéndum si lo pide una décima parte de los diputados o de los senadores.

Debajo está el rango de ley. Ahí caben las leyes que aprueban las Cortes (el Congreso y el Senado), orgánicas u ordinarias. Y caben también dos normas que dicta el Gobierno sin pasar por el debate parlamentario ordinario: el real decreto-ley y el real decreto legislativo.

Las leyes orgánicas desarrollan los derechos fundamentales y aprueban los estatutos de autonomía y el régimen electoral. También regulan las demás materias que la Constitución les reserva (artículo 81). Necesitan la mayoría absoluta del Congreso, 176 de sus 350 diputados.

Ley, decreto-ley y decreto legislativo tienen el mismo rango. Un decreto-ley no está por debajo de una ley: puede modificarla y derogarla (quitarle la vigencia). Solo el Tribunal Constitucional puede anular un decreto-ley. Las tres normas se distinguen en quién las dicta y con qué control.³

El real decreto-ley lo dicta el Gobierno por su cuenta. Solo cabe en caso de «extraordinaria y urgente necesidad» (artículo 86 de la Constitución). Suele entrar en vigor en cuanto se publica o al día siguiente. En treinta días, que el Reglamento del Congreso cuenta como hábiles, el Congreso (o su Diputación Permanente, si las Cortes están disueltas) tiene que convalidarlo o derogarlo. Cómo se tramita y cuánto se usa lo cuenta el capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo.

El decreto-ley tiene además materias vedadas. No puede entrar en lo reservado a ley orgánica. Y el artículo 86.1 le prohíbe «afectar» a otras cuatro:

• el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado;
• los derechos, deberes y libertades del título I;
• el régimen de las comunidades autónomas;
• el derecho electoral general.

El Tribunal Constitucional no lee «afectar» al pie de la letra. El decreto-ley puede tocar esas materias, pero no regular su régimen general ni ir contra sus elementos esenciales.⁴ Si lo hace, el tribunal lo anula. También lo anula cuando falta la urgencia: en 2007 anuló por esa razón un decreto-ley entero, el de 2002 que reformaba la protección por desempleo.⁵

El real decreto legislativo lo dicta el Gobierno por encargo expreso de las Cortes. Casi siempre sirve para refundir en un solo texto leyes dispersas, como el Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 2/2015), o para formular un texto articulado a partir de unas bases que fijan las Cortes (artículo 82). Si se sale del encargo, lo que sobra lo pueden anular también los tribunales de lo contencioso-administrativo, los que juzgan a la Administración.

El real decreto a secas es solo una forma, que toman también actos como un nombramiento o la disolución de las Cortes.⁶ Cuando desarrolla una ley, es un reglamento, el escalón de debajo en la figura 23. El reglamento no puede contradecir la ley, y para anularlo bastan esos mismos tribunales. No hace falta pasar por el Tribunal Constitucional.

Por debajo del real decreto está la orden de un ministro. Abajo del todo están las ordenanzas municipales, que dicta cada ayuntamiento dentro del marco que les dejan la legislación estatal y la autonómica. Las instrucciones y circulares con que un órgano dirige a sus subordinados ya no son normas. Quien se aparta de una responde ante sus superiores, pero el acto que dicta no es inválido solo por eso.⁷ La circular de un regulador, como las de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), sí es una norma: una vez publicada en el BOE vincula a los afectados.

El derecho de la Unión Europea queda fuera de la pirámide, porque se rige por otra regla: la primacía. Donde una norma europea choca con una ley española, se aplica la europea. La ley española no se anula y sigue en el BOE, pero se deja de aplicar en lo que choca. Cualquier juez puede hacerlo sin esperar al Tribunal Constitucional. Si duda de cómo se interpreta la norma europea, pregunta al Tribunal de Justicia de la Unión, en Luxemburgo.⁸

Los tratados publicados en el BOE tampoco están en la pirámide. Una ley no puede derogarlos (artículo 96 de la Constitución), y si chocan, cada juez aplica el tratado.⁹ Solo la Constitución está por encima.

La otra regla: competencia, no jerarquía

Una ley autonómica no está por debajo de una ley estatal. No hay jerarquía entre ellas.

Las leyes estatales y las autonómicas se ordenan por otro principio, el de competencia: cada una vale en las materias que le corresponden. Cuando chocan, la pregunta es cuál de las dos ha invadido el terreno de la otra, y no cuál manda más. Eso lo decide el Tribunal Constitucional.

En muchas materias, como la sanidad, la educación o el medio ambiente, el reparto va por capas. El Estado fija las bases, que valen en todo el país, y cada comunidad las desarrolla con su propia ley. Así una ley estatal condiciona a una autonómica sin estar por encima de ella. Si la autonómica se sale de las bases, invade una competencia ajena, y el Tribunal Constitucional puede anularla. Cuando se dice que el Estado ha publicado «solo un marco», se habla de esto. El capítulo 3.1, sobre el Estado autonómico, explica el reparto entero.

Hay una excepción acotada. Cuando las dos normas son válidas y chocan sin que el reparto de competencias lo resuelva, la Constitución dice que «las normas del Estado prevalecerán» en lo que no sea competencia exclusiva de la comunidad (artículo 149.3). Es la regla de prevalencia. El derecho estatal es además supletorio del autonómico, pero solo cubre huecos donde la comunidad ya tiene competencia: no sirve para que el Estado legisle donde no la tiene.¹⁰

El límite a los alquileres que aprobó el Parlamento de Cataluña en 2020 cayó por invadir una competencia del Estado, no por prevalencia. En 2022 el Tribunal Constitucional lo anuló porque regulaba la renta que podían pactar propietario e inquilino, que es materia de contratos. Y las bases de las obligaciones contractuales son competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.8.ª).¹¹ Ese tribunal decide qué ley invadió a la otra. Por eso buena parte del conflicto territorial español se decide en él y no en las Cortes.

Quién puede llevar una ley al Tribunal Constitucional

El recurso de inconstitucionalidad contra una ley solo lo pueden presentar, en los tres meses siguientes a su publicación:

• el presidente del Gobierno;
• el Defensor del Pueblo;
• cincuenta diputados o cincuenta senadores;
• los gobiernos y, en su caso, los parlamentos de las comunidades autónomas.

Un ciudadano no puede recurrir una ley. Le queda la cuestión de inconstitucionalidad. Si el juez de su pleito duda de la ley que tiene que aplicar, se la plantea al tribunal antes de sentenciar. La parte puede pedírselo, pero decide el juez.¹² En 2025 llegaron al tribunal 33 recursos y 20 cuestiones.¹³

Aprobada, publicada, en vigor, aplicable: cuatro cosas distintas

Saber qué norma manda no basta. Hace falta saber también desde cuándo obliga. Una norma pasa por cuatro estados:

• Aprobada: el órgano que tenía que votarla la ha votado. Todavía no obliga a nadie.
• Publicada: ha salido en el boletín. Es un requisito constitucional: lo que no se publica no puede exigirse.¹⁴
• En vigor: ya obliga. Si la norma no dice desde cuándo, el Código Civil da veinte días desde la publicación, la llamada vacatio legis. Casi todas lo dicen, normalmente en la última de las disposiciones que cierran su texto.
• Aplicable de verdad: produce efectos.

Una norma puede estar en vigor y no producir ningún efecto. Basta con que le falte una de tres cosas: el reglamento que la desarrolla, la partida presupuestaria que la paga o el órgano que la aplica. Es la manera silenciosa de derogar una ley sin derogarla, y no deja rastro en el BOE.

La Ley de Dependencia de 2006 conoció las dos maneras de frenar una ley, la que se publica y la que no. Un decreto-ley de 2012, publicado en el BOE, aplazó hasta julio de 2015 la entrada de los dependientes moderados. La falta de dinero, en cambio, no dejó rastro en ningún boletín. De 2012 a 2025 el Estado no pasó del 29% del gasto público en dependencia (el 26,9% en 2025), lejos de la mitad que servía de referencia al aprobar la ley y que la reforma de 2026 escribe en el articulado. Lo cuenta el capítulo 7.4, sobre dependencia.

Cómo está escrita una norma

Las normas del Estado siguen un esquema muy parecido, el de la figura 24. Para las del Gobierno lo fijan las directrices de técnica normativa que aprobó el Consejo de Ministros en 2005.¹⁵ Obligan los artículos (el articulado) y las disposiciones del final. El preámbulo va delante y cuenta por qué se aprueba la norma, pero no obliga a nada. El Tribunal Constitucional dijo en 1981 que no tiene valor normativo, aunque sirve para interpretar el resto.¹⁶

Lo que más suele pasar inadvertido de una norma está al final: la entrada en vigor y las modificaciones de otras normas. Hay cambios legales de peso que viajan escondidos en las disposiciones finales de leyes sobre otra cosa.¹⁷ El procedimiento para cerrar webs de descargas ilegales entró en 2011 por la disposición final cuadragésima tercera de la Ley de Economía Sostenible. Esa disposición modificó la ley de comercio electrónico y la de propiedad intelectual.¹⁸ Aquel cambio llegó a los titulares porque fue polémico. Los que no lo son pasan sin titular. Para encontrarlos, la ficha de cada norma en el BOE tiene un apartado de análisis que enumera las normas que modifica.

Dónde está la norma vigente y cómo se interpreta

El BOE publica de lunes a sábado, pero publica la norma tal como se aprobó, no tal como está hoy. Una ley de 1995 modificada catorce veces aparece en su versión original. Para leer lo que rige hoy hay que buscar el texto consolidado, que el propio BOE mantiene: la norma con todos sus cambios incorporados.¹⁹

Queda la jurisprudencia: cómo interpretan los tribunales las leyes, que es como de verdad se aplican. Cuando el Tribunal Supremo fija una interpretación de forma reiterada, esa lectura pasa a formar parte, en la práctica, de lo que la ley significa.²⁰ Desde 2016, en lo contencioso-administrativo, una sola sentencia de casación del Supremo basta para fijar cómo se interpreta una norma.²¹ Por eso una misma ley puede «cambiar» sin que nadie la toque.

El diseño básico —jerarquía de normas, publicación obligatoria, control judicial— viene de las constituciones de la Europa continental y no tiene nada de específicamente español. Lo que sí es específico es que el reparto de las competencias entre el Estado y las comunidades quedó abierto.

Alemania, Italia y Austria también ordenan por competencia las leyes del centro y las de las regiones, pero sus constituciones fijaron el reparto de entrada.²² La Constitución española no pudo. En 1978 no se sabía cuántas comunidades autónomas iba a haber ni qué asumiría cada una, y no había acuerdo para cerrar el reparto. Dio dos listas de materias (artículos 148 y 149) y dejó que cada estatuto eligiera las suyas. Los choques los iría resolviendo caso a caso un árbitro, el Tribunal Constitucional. Esa solución desbloqueó la Transición. Su coste es permanente: el tribunal acaba arbitrando decisiones políticas, y eso politiza al árbitro.

Mil ciento cuarenta y seis días

La XV Legislatura duró 1.146 días. Empezó con la sesión constitutiva del Congreso, el 17 de agosto de 2023. Terminó el 6 de octubre de 2026, cuando entró en vigor el decreto que disolvió las Cortes (el Congreso y el Senado). Es el Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre, publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) el día 6.¹ Son tres años, un mes y diecinueve días.

Una legislatura es el periodo de unas mismas Cortes, desde su sesión constitutiva hasta el decreto que las disuelve. El mandato, en cambio, se cuenta desde las elecciones. La Constitución dice que el Congreso de los Diputados «es elegido por cuatro años». El de 2023 vencía el 23 de julio de 2027, y faltaban 290 días para agotarlo.

El Gobierno sigue con todos sus poderes hasta las elecciones. Los plenos han dejado de reunirse. En cada cámara actúa una Diputación Permanente, un órgano reducido que vela por ella cuando no está reunida y hace sus veces si está disuelta. Las fechas ya están fijadas. Las elecciones son el domingo 29 de noviembre de 2026, y la campaña, del 13 al 27 de noviembre. Las Cortes nuevas se reúnen el 23 de diciembre, a las diez de la mañana.

La figura 25 dibuja el recorrido de una legislatura, de las papeletas a las papeletas siguientes, con las fechas de la XV y de la XVI.

La XV Legislatura, disuelta en octubre de 2026, pone los ejemplos de las primeras fases. El calendario de 2026 pone los de las últimas.

Las Cortes se constituyen

Tras las elecciones, la Constitución manda convocar al Congreso electo dentro de los veinticinco días siguientes (artículo 68.6). El decreto de disolución fija el día. En 2023 fue el día 25, el último posible: el 17 de agosto. En 2026 será el 23 de diciembre, el día 24. El Senado se constituye ese mismo día.

La sesión empieza con una mesa provisional. La preside el diputado de más edad presente, con los dos más jóvenes de secretarios (artículo 2 del Reglamento del Congreso). Después se vota la Mesa del Congreso, el órgano de gobierno de la cámara. La presidencia necesita la mayoría absoluta, más de la mitad de los 350 diputados: 176 votos. Si nadie la logra, hay una segunda vuelta entre los dos más votados (artículo 37). En 2023 la presidencia salió elegida con 178 votos.²

Cada diputado jura o promete acatar la Constitución, y la presidencia declara constituido el Congreso (artículo 4). La condición plena de diputado exige además la credencial y la declaración de actividades (artículo 20.1).

Dentro de los cinco días hábiles siguientes a esa sesión (artículos 24.1 y 90.1), los diputados se organizan en grupos parlamentarios. Por ellos pasa casi todo el trabajo de la cámara. Se forman con quince diputados, o con cinco si su formación política superó un mínimo de votos. Ese mínimo cambia a partir de la XVI, con la reforma del Reglamento del 23 de julio de 2026. Quien no forma grupo va al Grupo Mixto.³ El capítulo 2.3, sobre las Cortes, cuenta qué hacen la Mesa y los grupos.

Las comisiones permanentes legislativas, una por materia, deben constituirse en los diez días hábiles siguientes a la sesión constitutiva (artículos 46.3 y 90.1).

La investidura

Mientras las Cortes se organizan, el Rey consulta a los representantes de los grupos con representación parlamentaria. Después propone un candidato a presidente del Gobierno a través de la presidencia del Congreso (artículo 99.1 de la Constitución). La propuesta necesita refrendo: la presidencia del Congreso la firma junto al Rey y responde de ella (artículo 64.1).

La investidura es la votación en la que el Congreso da su confianza al candidato. Este expone su programa sin límite de tiempo y los grupos le responden. En la primera votación necesita la mayoría absoluta, 176 votos. Si no la logra, cuarenta y ocho horas después se vota de nuevo y basta con más síes que noes (artículo 99.3). Si tampoco así sale investido, el Rey propone a otro candidato, o al mismo, con el mismo procedimiento (artículo 99.4). El capítulo 2.5, sobre el Gobierno, cuenta los precedentes de 2016 y 2019.

Hay además un plazo máximo, el del artículo 99.5. Si pasan dos meses desde la primera votación sin investidura, el Rey disuelve las Cortes y convoca elecciones, con el refrendo de la presidencia del Congreso. Es la disolución automática. Esas elecciones se celebran el día 47 desde la convocatoria, que es la publicación del decreto, y no el 54. La campaña dura ocho días en vez de quince. Lo estableció una ley de 2016. Añadió a la ley electoral (la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General) su disposición adicional séptima. La disolución automática de mayo de 2016 fue anterior a esa ley, de modo que el calendario corto solo se ha aplicado una vez, en 2019.⁴

La XV muestra el camino largo. El candidato de la lista más votada perdió las dos votaciones, el 27 y el 29 de septiembre de 2023, con 172 síes en cada una. El Rey propuso entonces al candidato del Partido Socialista Obrero Español. Ganó el 16 de noviembre, a los 116 días de las elecciones, por 179 votos contra 171, con mayoría absoluta.⁵ Los dos meses del artículo 99.5 se contaban desde el 27 de septiembre y vencían el 27 de noviembre. La votación que invistió al presidente cayó once días antes.

Tras la votación, el Rey nombra al investido, con el refrendo de la presidencia del Congreso. Este toma posesión con una promesa o un juramento ante el Rey. Después el presidente propone a los ministros y el Rey los nombra (artículo 100). En 2023 el decreto de nombramiento se firmó el 16 de noviembre. El presidente prometió el cargo el 17, a los 117 días de las elecciones, y los veintidós ministros lo hicieron el 21, a los 121.⁶

Hasta que toma posesión el nuevo Gobierno, el anterior sigue en funciones (artículo 101.2). Un Gobierno en funciones se limita al despacho ordinario de los asuntos públicos. No puede, por ejemplo, aprobar el proyecto de presupuestos ni presentar proyectos de ley (artículos 21.3 y 21.5 de la Ley 50/1997, del Gobierno).

La XV fue de las lentas: solo en 2016, con 127 días, se tardó más. Entre 1979 y 2023, de las elecciones a la toma de posesión del presidente pasó una mediana de 37 días. La mitad de las veces se tardó menos, y el mínimo fue de 31, en 2011. Dos legislaturas, la XI (elegida en diciembre de 2015) y la XIII (abril de 2019), terminaron sin investidura.⁷

Los primeros pasos del Gobierno

Con el presidente nombrado, lo primero es decidir qué ministerios hay. El presidente lo hace por real decreto (artículo 2.2.j de la Ley 50/1997). En 2023 lo hizo el 20 de noviembre, tres días después de tomar posesión, con veintidós ministerios.⁸

El presupuesto no espera. El Gobierno debe presentar el proyecto de presupuestos antes del 1 de octubre (artículo 134.3 de la Constitución). Uno en funciones no puede aprobarlo (artículo 21.5.a de la Ley 50/1997). Quien toma posesión a mediados de noviembre, como en 2023, encuentra vencido el plazo del 1 de octubre. Empieza el año con las cuentas del año anterior, prorrogadas. La XV no tramitó después ningún proyecto de presupuestos.⁹

Un año normal: sesiones, plenos y presupuestos

Pasado el arranque, la legislatura sigue un ritmo anual. Las cámaras trabajan en dos periodos de sesiones, de septiembre a diciembre y de febrero a junio (artículo 73.1 de la Constitución). Fuera de ellos solo hay sesiones extraordinarias. Las piden el Gobierno, la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de la cámara. Tratan solo los asuntos del orden del día fijado al convocarlas (artículo 73.2).

En cada periodo, la Mesa del Congreso fija el calendario de plenos, tras oír a la Junta de Portavoces (artículo 31.1.6.º del Reglamento del Congreso). La Junta reúne a los portavoces de los grupos. Por regla general, los plenos se celebran entre el martes y el viernes (artículo 62.1).

Entre lo que vota el pleno están las leyes, que cuenta el capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo, y los decretos-leyes. Son normas con rango de ley que dicta el Gobierno por su cuenta. Rigen, por lo general, desde que se publican, y el Congreso las convalida o las deroga después.

El año tiene además un ciclo de presupuestos en tres pasos, que ordenan la Constitución, el Reglamento del Congreso y una ley orgánica:

• En el primer semestre, el Gobierno fija los objetivos de déficit y de deuda y el límite de gasto del Estado, el llamado techo de gasto, y el Congreso y el Senado votan los objetivos (artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria).¹⁰ El techo de 2027 se aprobó el 7 de julio de 2026, ya fuera de ese semestre. Si el Congreso rechaza los objetivos, el Gobierno tiene un mes para presentar otros. Si los rechaza el Senado, desde 2024 basta con que el Congreso los ratifique por mayoría simple: la Ley Orgánica 2/2024 quitó a la otra cámara la capacidad de bloquearlos.¹¹
• Antes del 1 de octubre, el Gobierno presenta en el Congreso el proyecto de presupuestos. El pleno lo debate en su conjunto, la comisión de Presupuestos lo enmienda y el pleno lo vota en un debate final (artículos 133 y 134 del Reglamento del Congreso).
• Si el 1 de enero no hay ley, se prorrogan los presupuestos del año anterior (artículo 134.4 de la Constitución).

En la XV el ciclo se interrumpió. Desde 2024 el Estado funciona con las cuentas de 2023 prorrogadas. El capítulo 4.2, sobre el gasto público, cuenta cómo se debaten los presupuestos y qué efectos tiene la prórroga. El 4.3, sobre deuda, déficit y reglas fiscales, cuenta las reglas que hay detrás del techo de gasto.

Lo que puede torcer una legislatura

Una legislatura tranquila tiene mayoría y presupuestos. Cuando falta alguna de las dos, puede salirse de su curso por cuatro vías. El capítulo 2.6, sobre censura, confianza y disolución, las cuenta con sus fuentes:

• Una moción de censura. Es la votación con la que el Congreso sustituye al presidente. La presentan 35 diputados con un candidato y prospera con 176 votos (artículo 113 de la Constitución). Si prospera, el candidato queda investido en el mismo acto (artículo 114.2). Ha prosperado una vez, el 1 de junio de 2018, en la XII Legislatura, que tuvo por eso dos presidentes del Gobierno sin interrumpirse.
• Una cuestión de confianza. La plantea el propio presidente para comprobar que sigue contando con el Congreso, y se gana con más síes que noes (artículo 112). Se ha planteado dos veces, en 1980 y 1990, y las dos se ganaron.
• Una dimisión del presidente. La de enero de 1981 acabó en una investidura y no en elecciones.
• Un presupuesto que se pierde. El 13 de febrero de 2019 el Congreso devolvió el proyecto de presupuestos al Gobierno, y el 15 de febrero el presidente anunció elecciones.¹²

La XV no vivió ninguna de las cuatro vías y acabó igualmente con un decreto del presidente.

Cómo termina

El máximo lo pone la Constitución. El mandato de los diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución (artículo 68.4). Si no hay adelanto, la ley electoral prevé un calendario propio. El decreto se firma veinticinco días antes de que acabe el mandato, y las elecciones se celebran el día 54 desde la convocatoria (artículo 42.2). La XV agotaba su mandato el 23 de julio de 2027. Su decreto se habría firmado el 28 de junio de 2027 y las elecciones habrían sido el domingo 22 de agosto.¹³

De las dieciséis legislaturas desde 1977 (la Constituyente de 1977-1979 y las quince numeradas), solo la X, la de 2011 a 2015, siguió ese calendario. Su decreto se firmó el 26 de octubre de 2015, veinticinco días antes del vencimiento del mandato, y las elecciones fueron el 20 de diciembre. Las dieciséis acabaron de tres maneras:

• El presidente decide. Así acabaron trece legislaturas: el presidente decidió el momento, con cuatro límites que enumera el capítulo 2.6, sobre censura, confianza y disolución. En diez de las trece, el adelanto fue de menos de un año. La Constituyente, elegida antes de la Constitución, no estaba sujeta al máximo de cuatro años: el presidente eligió el momento dentro de los treinta días siguientes a la promulgación de la Constitución, que le concedió la disposición transitoria octava.¹⁴
• Falla la investidura. Dos legislaturas, la XI y la XIII, acabaron por la disolución automática del artículo 99.5, tras 111 y 126 días de vida.
• Se agota el mandato. Solo ocurrió con la X, aunque su decreto, firmado en la fecha que habría tocado sin adelanto, invocó formalmente el artículo 115 de la Constitución y el 42.1 de la ley electoral, los de la disolución anticipada.

La figura 26 pone las dieciséis legislaturas en una escala común.¹⁵

El decreto de disolución

Cuando decide el presidente, el procedimiento es este. Lo delibera antes en el Consejo de Ministros, la reunión del presidente con sus ministros. Después propone al Rey, bajo su exclusiva responsabilidad, disolver las Cortes. El Rey lo decreta (artículo 115.1 de la Constitución). El mismo decreto convoca las elecciones, porque fija su fecha. Se publica en el BOE al día siguiente de firmarse y entra en vigor ese día (artículo 42.1 de la ley electoral). El de 2026 se firmó el 5 de octubre y rige desde el 6.

Desde el decreto hasta que se reúnan las Cortes nuevas, cada cámara queda en manos de su Diputación Permanente. Esta solo asume algunos de sus poderes. Tiene al menos veintiún miembros, en proporción a los grupos, y la preside el presidente de la cámara (artículo 78 de la Constitución). Asume dos cosas: convalidar o derogar los decretos-leyes que dicte el Gobierno y atender los estados de alarma, excepción y sitio (artículos 86 y 116). No aprueba leyes. Desde el 6 de octubre de 2026 ejercen sus funciones la Diputación Permanente del Congreso y la Mesa.¹⁶

Ese poder de dictar decretos-leyes con las Cortes disueltas se usa. El mismo 6 de octubre el Gobierno aprobó de nuevo los dos decretos-leyes de vivienda que el Congreso había derogado el día 2. Lo cuenta el capítulo 6.4, sobre vivienda. Ahora decide sobre ellos la Diputación Permanente, cuya composición reproduce la de la cámara disuelta.¹⁷

Con las Cortes caducan los asuntos que tenían en trámite: decaen sin votarse y habría que presentarlos de nuevo. Se salvan los que corresponde conocer a la Diputación Permanente (artículo 207 del Reglamento del Congreso y disposición adicional primera del Reglamento del Senado).¹⁸ Las iniciativas legislativas populares, las que firman los ciudadanos, siguen vivas en la legislatura siguiente. También pueden pasar las proposiciones de ley de los parlamentos autonómicos que aún no se hayan tomado en consideración, si así lo acuerda la Mesa de la Diputación Permanente (capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo).

El Gobierno, en cambio, no queda en funciones al disolverse las Cortes. Cesa «tras la celebración de elecciones generales» y sigue en funciones, con sus límites, hasta que tome posesión el siguiente (artículo 101 de la Constitución). La disolución automática del artículo 99.5 es distinta. El Gobierno ya estaba en funciones desde las elecciones anteriores y sigue con sus límites.¹⁹

Si el presidente disuelve las Cortes, el Gobierno no queda en funciones: sigue con todos sus poderes y sin ningún pleno que pueda censurarlo hasta las elecciones, 54 días después de la convocatoria.

Rigen, en cambio, unos límites propios de la campaña, desde la convocatoria hasta la votación. Los poderes públicos no pueden inaugurar obras ni organizar actos que presuman de logros (artículos 50.2 y 50.3 de la ley electoral).²⁰

Del decreto a la votación: el calendario

Desde la convocatoria, la ley electoral cuenta los días. Las elecciones caen el día 54 (artículo 42.1). Contando desde el 6 de octubre, es el domingo 29 de noviembre. Entre medias, la ley fija estos hitos:

• Los partidos presentan sus candidaturas entre los días 15 y 20 (artículo 45), del 21 al 26 de octubre.
• Las juntas electorales, los órganos que vigilan el proceso, proclaman a los candidatos el día 27, el 2 de noviembre (artículo 47.3).
• La campaña electoral, el periodo en el que los partidos piden el voto con actos y propaganda, empieza el día 38 y dura quince días (artículo 51). En 2026, del viernes 13 al viernes 27 de noviembre (artículo 4 del Real Decreto 806/2026).
• El sábado 28 es la jornada de reflexión. La ley electoral no la nombra: dice que la campaña termina a las cero horas del día anterior a la votación (artículo 51.3) y que después no puede haber propaganda ni actos de campaña (artículo 53).
• Se vota el domingo 29 de noviembre, de las nueve de la mañana a las ocho de la tarde (artículo 84.1).

La noche electoral y la proclamación

A las ocho de la tarde se cierran las mesas y empieza el recuento. El escrutinio provisional de esa noche lo publica el Ministerio del Interior y no tiene valor jurídico.

El resultado oficial sale del escrutinio general. Lo hace cada junta electoral provincial, que empieza el quinto día después de la votación y no puede acabar más tarde del octavo (artículos 103.1 y 107.2). En 2026 empieza el viernes 4 de diciembre y acaba, como tarde, el lunes 7. En él entra el voto de los residentes en el extranjero. Después llegan las reclamaciones y la proclamación de electos, que convierte el resultado en diputados y senadores (artículo 108). Contra la proclamación cabe el recurso contencioso-electoral, la vía judicial para impugnarla. Se presenta en tres días ante la junta electoral que proclamó, y en las generales lo resuelve el Tribunal Supremo (artículo 112).²¹ El capítulo 1.4, sobre el voto, cuenta cada paso.

Y vuelta a empezar

Con las elecciones del 29 de noviembre de 2026 vuelve a empezar el ciclo. Veinticuatro días después, el 23 de diciembre, se reúnen las Cortes de la XVI Legislatura. Su mandato vencería el 29 de noviembre de 2030. Desde las elecciones, el Gobierno anterior queda en funciones hasta que tome posesión un presidente nuevo.

El primer 1 de enero de la XVI llegará sin ley de presupuestos. El Gobierno no presentó el proyecto antes del 1 de octubre de 2026, y con las Cortes disueltas no se puede tramitar. Seguirán prorrogadas las cuentas de 2023, por cuarto año.

La Constitución de 1978 puso un máximo de cuatro años y no una fecha. Dejó la decisión de cuándo acabar en manos del presidente del Gobierno, con cuatro límites y un único requisito de trámite: deliberarlo en el Consejo de Ministros (artículo 115.1). Lo combinó con una censura constructiva, que obliga a la oposición a proponer un sustituto antes de echar a un presidente. El capítulo 2.6, sobre censura, confianza y disolución, cuenta su origen alemán. Juntas forman un reparto. La oposición no puede tumbar al Gobierno sin tener otro, y el Gobierno puede acudir a las urnas cuando pierde el control del Congreso.

El resultado es un calendario con dueño. Once de las dieciséis legislaturas acabaron en el último año del mandato, y en diez fue el presidente quien eligió la fecha.

La entrada, en cambio, está fijada al día. La Constitución exige que las Cortes se reúnan en los veinticinco días siguientes a las elecciones. La ley electoral reparte el resto de los plazos (lo cuenta el capítulo 1.4, sobre el voto). Hasta octubre de 2016 la disolución automática no tenía plazos propios. La ley que le añadió el calendario corto de 47 días la trata en su preámbulo como «una situación especial». Y justifica la campaña más corta porque, al convocarse esas elecciones «de forma automática», los candidatos no necesitan el mismo tiempo.²² Las dos veces que se aplicó la disolución automática, las nuevas Cortes acabaron invistiendo a un presidente. Eso no prueba que sea la mejor salida, pero muestra que obligó a decidir.

Un martes por la tarde

El hemiciclo del Congreso, un martes por la tarde, está casi vacío. Un diputado lee un discurso ante veinte o treinta escaños ocupados. Los demás están en otra parte. La imagen se fotografía, circula y parece probar que no trabajan.

La imagen es real y la conclusión es falsa. El pleno, la sesión en la que se reúne la cámara entera, ocupa una parte de la semana. El resto del trabajo se hace en otras salas. En las comisiones (grupos más pequeños de diputados) se discute el articulado de las leyes, se interroga a altos cargos y se negocian enmiendas. Muchos de los ausentes están en una comisión, en una reunión de su partido o en un despacho negociando textos. El pleno es el escaparate. El trabajo ocurre fuera de él, y por eso pocos lo ven.

Pero la imagen dice también algo verdadero que la explicación de las comisiones tiende a tapar. El pleno está vacío porque el resultado de casi todas las votaciones se conoce de antemano. Los diputados se reúnen en grupos parlamentarios, en general uno por partido. Cada grupo vota en bloque lo que decidió su dirección. Así el debate casi nunca cambia un voto, y escuchar al orador se convierte en un acto de cortesía. Los diputados no están porque no hace falta que estén. Es la disciplina de voto (capítulo 1.5, sobre los partidos).

La pregunta útil es entonces otra: en un parlamento donde el voto está decidido antes del debate, qué queda de poder parlamentario y dónde está.

El calendario y los lugares

Las Cortes Generales son dos cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. Cómo reparten su trabajo a lo largo de una legislatura lo cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura. Se reúnen en dos periodos de sesiones al año. Entre ellos, o con las cámaras disueltas, vela por sus poderes la Diputación Permanente. El Reglamento del Congreso fija los plenos, por regla general, entre el martes y el viernes (artículo 62.1). El resto de la semana es para las comisiones, el grupo y la circunscripción. La circunscripción es la provincia (o ciudad autónoma) por la que se eligió cada diputado.

La cámara se organiza en tres piezas. La Mesa del Congreso —presidente, cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios— es su órgano de gobierno y tiene un poder discreto y enorme. Califica las iniciativas, es decir, decide qué propuestas se admiten a trámite y con qué procedimiento, y fija el calendario. También amplía los plazos para presentar enmiendas, las propuestas de cambio a un texto. Una proposición de ley es la que no presenta el Gobierno: la presentan un grupo, quince diputados, el Senado, un parlamento autonómico o los ciudadanos. Si la Mesa amplía sus plazos semana tras semana, la deja congelada, aunque el pleno ya haya aceptado tramitarla. Controlar la Mesa es controlar el ritmo de la cámara.

La Junta de Portavoces reúne a los portavoces de los grupos. El voto de cada uno pesa según los escaños del suyo. Fija con la Presidencia el orden del día del pleno. Es la sala donde se decide de qué se habla y de qué no. Las comisiones, una por ministerio y las que se creen, reproducen la proporción del pleno. En ellas se tramitan el articulado de las leyes y la mayor parte del control.

Ninguna de las tres es el Gobierno. Este se sienta en el banco azul de la primera fila y responde desde él, pero no dirige la cámara. Lo que se ve por televisión es el pleno; lo que se ha decidido antes, en la Mesa y en la Junta, no sale en el plano.

Los grupos, que son lo que de verdad existe

Un diputado solo apenas tiene poderes propios. Casi todo lo hace a través de su grupo parlamentario. Para formarlo hacen falta quince diputados, o cinco si su formación política obtuvo un mínimo de votos (artículo 23 del Reglamento del Congreso). Hasta la XV Legislatura ese mínimo era el 15% de los votos de las circunscripciones donde se presentó o el 5% de los de toda España. Desde la XVI, por una reforma del 23 de julio de 2026, ese mínimo cambia: pasa a ser, junto a cinco escaños, una media del 10% de los votos válidos en las circunscripciones donde obtuvo representación o el 3% de los de toda España.¹ Quien no llega va al Grupo Mixto, donde reparte tiempo y medios con otros partidos. En la XV, de 2023 a 2026, hubo nueve grupos, el Mixto incluido.

El grupo decide quién interviene, en qué comisión se sienta cada uno, qué iniciativas se presentan y cómo se vota. Así se cierra un circuito. El votante elige una lista cerrada que hace el partido. Por eso el diputado depende del partido (capítulo 1.4, sobre el voto). Y el reglamento hace pasar casi toda su actividad por el grupo, que es el partido.

Al diputado, por su cuenta, le quedan cuatro cosas:

• Su voto, que la Constitución hace personal e indelegable (artículo 79.3) y que casi nunca se aparta del que fija el grupo. Desde 2011 puede emitirlo por vía telemática si la Mesa lo autoriza por una causa tasada, como una enfermedad o una maternidad (artículo 82.2 del Reglamento).²
• Las preguntas escritas al Gobierno, que puede registrar sin la firma de su grupo, y las peticiones de datos e informes a las administraciones, para las que basta con que el grupo lo sepa (artículo 7 del Reglamento).
• El trabajo en comisión y en ponencia, el grupo reducido de diputados que prepara el texto de cada ley, en los puestos que el grupo le asigna.
• La atención a su circunscripción, en los días sin pleno.

Para lo demás necesita a otros. Una proposición de ley, por ejemplo, necesita la firma de un grupo o de quince diputados (artículo 126 del Reglamento del Congreso). Por eso el Congreso se comporta como una cámara de una decena de grupos.

El escaño, en cambio, es del diputado. La Constitución prohíbe el mandato imperativo (artículo 67.2). En 1983 el Tribunal Constitucional juzgó un caso de concejales expulsados de su partido. Sentó que el elegido representa a todo el cuerpo electoral y que el partido no puede quitarle el cargo.³ Quien rompe con su grupo conserva el acta y puede pasarse en cualquier momento al Grupo Mixto. Lo que no puede es fundar un grupo nuevo, porque los grupos solo se forman al empezar la legislatura (artículos 24 y 27 del Reglamento). Pierde tiempo de palabra y puestos en comisión, y el partido decide si vuelve a llevarlo en la lista. Por eso casi nunca usa el poder que le da el escaño.

Legislar: menos de lo que parece

La mayoría de las normas con rango de ley (las que valen lo mismo que una ley) nace del Gobierno por dos vías. Una es el proyecto de ley, que el Consejo de Ministros aprueba y las Cortes enmiendan y votan. La otra es el decreto-ley, que el propio Gobierno dicta y que rige desde que se publica. El Congreso lo convalida o lo deroga después, entero y en una sola votación. Lo ha derogado más de una vez, como cuenta el capítulo siguiente, sobre el procedimiento legislativo.

Las proposiciones de ley de los grupos son minoría, y las de la oposición rara vez prosperan.⁴ El Parlamento, por tanto, legisla sobre lo que el Gobierno le propone. Su margen real está en las enmiendas. En comisión y en ponencia, un texto puede cambiar mucho. Es ahí donde los grupos pequeños que sostienen a un gobierno sin mayoría cobran su apoyo.

Controlar: mucho, y casi nada vinculante

Controlar al Gobierno (pedirle cuentas de lo que hace) ocupa buena parte del tiempo parlamentario. Cada instrumento lo obliga a una cosa distinta.

• Preguntas orales, en la sesión de control de los miércoles: dos minutos y medio por bando, en los que el Gobierno responde lo que quiere.
• Preguntas escritas: miles al año. El Gobierno está obligado a contestar, no a contestar bien.⁵
• Interpelaciones, preguntas sobre la política general de un ministerio que se debaten en el pleno. Dan lugar a una moción, una propuesta que vota la cámara y que, si se aprueba, tampoco obliga.
• Proposiciones no de ley: declaraciones de voluntad de la cámara. No obligan al Gobierno a nada.
• Comparecencias: el Gobierno tiene que comparecer si lo acuerdan la Mesa y la Junta de Portavoces. Pueden pedirlo dos grupos o la quinta parte de los diputados, pero el acuerdo es de la Mesa y de la Junta, donde manda la mayoría (artículo 203 del Reglamento). Lo que diga no está sujeto a sanción.
• Comisiones de investigación: la excepción parcial. Se crean por votación del pleno. Pueden obligar a comparecer a cualquier persona, y mentir ante ellas es delito.⁶ Sus conclusiones, en cambio, no son un veredicto: no tienen efecto judicial y se aprueban por la mayoría de la comisión, que reproduce la del pleno.

El Parlamento español puede obligar al Gobierno a escuchar, a comparecer y a contestar. No puede obligarlo a hacer, salvo mediante ley o mediante su derribo.

Los dos sitios donde sí hay poder

El poder parlamentario real se concentra en dos lugares. El primero es la investidura y la censura. El Congreso elige al presidente del Gobierno y puede derribarlo, con las reglas que cuenta el capítulo 2.6, sobre censura, confianza y disolución. En un parlamento sin mayorías eso significa que cada apoyo tiene precio. El segundo es el presupuesto, la ley que autoriza el gasto anual del Estado. Su derrota tiene consecuencias inmediatas.

Esas consecuencias no incluyen la caída del Gobierno. Si el Congreso tumba el proyecto de presupuestos, o no lo aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los del año anterior (artículo 134.4 de la Constitución), y el Gobierno sigue.⁷ Lo que pierde es el margen para su programa, porque lo nuevo que necesitaba dinero se queda sin partida. Y queda a la vista que ya no tiene mayoría. A veces el presidente prefiere disolver las Cortes. El rechazo de los presupuestos de 2019 acabó en elecciones.

Otras veces el Gobierno ni siquiera presenta el proyecto, aunque la Constitución lo obliga a hacerlo (artículo 134.3). La prórroga le permite seguir sin él. Las cuentas de 2023 siguen prorrogadas y, con las Cortes disueltas, lo seguirán el 1 de enero de 2027. El calendario anual del presupuesto lo cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura. Los efectos de la prórroga los cuenta el capítulo 4.2, sobre el gasto público.

Fuera de la investidura, la censura y el presupuesto rige una regla general. Un gobierno sin mayoría puede perder votaciones todas las semanas y seguir gobernando. En septiembre de 2025 el Congreso tumbó el proyecto de ley de reducción de la jornada laboral, y el Gobierno siguió sin más consecuencia que perder la ley.⁸

Lo que puede el Senado

El Senado no interviene en la investidura ni en la censura. Su poder está en las leyes. Toda ley aprobada por el Congreso pasa al Senado. Tiene dos meses —veinte días naturales si es urgente— para introducir enmiendas o para vetarla. Vetarla es rechazarla entera, y exige la mayoría absoluta: más de la mitad de los senadores.

El Congreso tiene la última palabra en los dos casos. Puede levantar el veto de inmediato por mayoría absoluta, o pasados dos meses por mayoría simple, que solo pide más síes que noes. Y acepta o rechaza las enmiendas (artículo 90 de la Constitución).⁹ En una ley orgánica el Congreso necesita siempre la mayoría absoluta, 176 votos, también para levantar el veto (artículos 81.2 de la Constitución y 132 del Reglamento). El Senado puede retrasar una ley, pero no impedirla. En el peor caso la retrasa unos cuatro meses. Las excepciones son la reforma de la Constitución, que no sale sin la mayoría del Senado (artículo 167), y las leyes de armonización de normas autonómicas, cuya necesidad aprecian las dos cámaras por mayoría absoluta (artículo 150.3).

La cámara alta tiene además una función territorial que la Constitución le reserva en exclusiva. Autoriza la aplicación del artículo 155, que permite al Gobierno obligar a una comunidad a cumplir la Constitución y las leyes.

En otras dos funciones territoriales solo abre el procedimiento. Son la autorización de los acuerdos de cooperación entre comunidades y el reparto del Fondo de Compensación Interterritorial. Ese fondo financia inversiones en los territorios menos desarrollados. Esas dos las deciden las Cortes Generales por mayoría de cada cámara, y si no hay acuerdo, el Congreso tiene la última palabra (artículo 74.2).¹⁰ Con el 155, las funciones del 74.2 y su voto sobre las leyes de armonización, es todo el poder territorial que la Constitución da a una cámara que se define como territorial.

Inviolabilidad, inmunidad y aforamiento

La ley da a los parlamentarios tres cosas distintas:

• La inviolabilidad. No responden por las opiniones que manifiesten en el ejercicio de sus funciones.
• La inmunidad. Mientras dura su mandato, no pueden ser detenidos salvo en flagrante delito, ni procesados sin autorización de la cámara, que se pide con un suplicatorio.
• El aforamiento. Si se les procesa, lo hace el Tribunal Supremo.

Las dos primeras protegen a la cámara frente al Gobierno y a los jueces. La tercera decide qué tribunal juzga. El aforado va directamente al de más rango, y a cambio pierde la apelación, porque por encima del Supremo no hay tribunal al que recurrir.¹¹

Los 350 diputados y los senadores, unos 266 (266 o 267 desde las elecciones de noviembre de 2026, con el senador propio de Formentera), están aforados ante el Tribunal Supremo (artículo 71.3 de la Constitución).¹² Solo en las Cortes hay, por tanto, más de seiscientos aforados. En Francia, en cambio, el presidente está protegido durante el mandato y los ministros responden de los actos del cargo ante un tribunal especial.

La cifra más alta, cerca de 250.000 aforados, no sirve para comparar. Sale de un recuento que el Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces, presentó en el Congreso en 2017. Junto a los cargos políticos, cuenta a 232.000 policías y guardias civiles y a los jueces y fiscales.¹³

El Parlamento español se diseñó en 1978 con un objetivo dominante: que hubiera gobiernos estables. Se venía de dos malos recuerdos. En la Restauración, el Parlamento era una ficción, con mayorías fabricadas desde el Gobierno. En la Segunda República, los gobiernos caían con frecuencia. Se quiso un Parlamento de verdad, pero incapaz de tumbar gobiernos a la ligera. Para eso se tomaron de la Alemania de posguerra instrumentos del llamado parlamentarismo racionalizado, como la censura constructiva y la investidura de una persona. El resultado es un ejecutivo fuerte, difícil de derribar, y una cámara cuya función principal es sostenerlo y controlarlo, no gobernar desde ella.

A ese diseño se sumaron dos refuerzos: la disciplina de grupo, que el reglamento canaliza, y una ley electoral que premia al partido más votado. Cuando un partido tiene mayoría absoluta, como en las legislaturas de 1982, 1986, 2000 y 2011, el Parlamento es un trámite. Desde 2015 los escaños se reparten entre más partidos. Esa fragmentación ha alterado el equilibrio sin cambiar las reglas. Sin mayoría, el Congreso usa el poder de bloqueo que las reglas ya le daban. El Gobierno lo sortea con el decreto-ley, un hábito anterior que la fragmentación reforzó.

El reglamento que fija este reparto es además difícil de reformar. Cualquier cambio necesita la mayoría absoluta del Congreso (artículo 72.1 de la Constitución). Y lo votan los grupos, que son los beneficiarios del sistema. El diputado que quisiera más autonomía frente a su grupo tendría que pedírsela a su grupo. Es la misma trampa que el capítulo 1.4, sobre el voto, señala para la ley electoral. Y solo se reforma lo que coincide con el interés de los grupos, como la rebaja del mínimo para formarlos en 2026.