España: Manual del ciudadano

Un martes cualquiera

A las siete y media de la mañana suena el despertador de una mujer que vive con su hijo en una ciudad mediana. La luz que ha gastado su casa por la noche tiene un precio que fija un mercado mayorista. Las reglas de ese mercado se escriben en Bruselas. El agua de su ducha llega por una red del ayuntamiento, aunque la explote una empresa. Sale de un embalse que, si el río cruza varias comunidades, gestiona un organismo del Estado. Su café lleva el impuesto sobre el valor añadido (IVA). Una directiva europea pone los tipos mínimos, los porcentajes más bajos que se pueden cobrar, y sus excepciones. Una ley española fija el que se cobra, y la Agencia Tributaria lo recauda.

A las ocho y cuarto, su hijo entra en un colegio público de primaria. El edificio lo mantiene el ayuntamiento, y a la profesora la paga la comunidad autónoma. Las enseñanzas mínimas, lo que se enseña en toda España, las fijó el Estado.¹ Si en secundaria hace un intercambio con un instituto de otro país, la Unión Europea podrá cubrir buena parte con el programa Erasmus+, si el centro participa en un proyecto.²

A las ocho y media, en el atasco de la autovía de entrada a la ciudad, una cámara mide la velocidad de su coche. Si la ciudad está en Cataluña, la multa la pone la Generalitat, con el Servei Català de Trànsit. Si está en Castilla y León, la pone la Dirección General de Tráfico, que es estatal. Unos metros más allá, ya en la calle, la multa sería del ayuntamiento.³ Y si esa calle es una zona de bajas emisiones, la restricción la aprobó el pleno municipal. Lo hizo para cumplir la ley española de cambio climático, que obliga a crearlas a los municipios de más de 50.000 habitantes.⁴

A media mañana, una ambulancia recoge al padre de la mujer. El servicio de emergencias es autonómico, como el hospital. El médico cobra de la comunidad. La tarjeta sanitaria sirve en toda España porque hay una norma estatal que lo garantiza. En Lisboa o en Berlín, a su padre lo atenderían con otra tarjeta, la Tarjeta Sanitaria Europea, que expide la Seguridad Social. Lo atenderían porque un reglamento europeo obliga a cada sistema público a atender a los asegurados de los demás en lo que necesiten durante su estancia.⁵

El precio del medicamento que le recetan, si lo financia la sanidad pública, lo fija una comisión del Ministerio de Sanidad.⁶ Lo pagan en parte la comunidad y en parte el paciente. Lo que paga el paciente depende de su renta, según una regla estatal.

A las ocho de la tarde, ella abre su nómina. Una parte del sueldo se ha ido en impuestos a la Agencia Tributaria y otra en cotizaciones a la Seguridad Social. Uno de esos impuestos es el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). La mitad de lo que se recauda por él es para la comunidad autónoma, que además fija la escala autonómica de tipos y sus deducciones. En el País Vasco y en Navarra, el IRPF entero es foral, es decir, lo regulan y cobran sus instituciones propias.⁷ Al día siguiente llegará el recibo del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). Lo fija el ayuntamiento sobre el valor catastral, el valor que el Estado da a la casa. En el País Vasco y en Navarra ese valor lo calculan sus instituciones forales. El cobro, el ayuntamiento puede delegarlo en la diputación o en la comunidad.⁸

Es un martes. En un solo día han intervenido la Unión Europea, el Estado, la comunidad autónoma y el ayuntamiento, cuatro de los cinco niveles de gobierno que tiene el país. Cada uno tiene su presupuesto y responde ante sus propios votantes, en elecciones distintas. En la Unión Europea se vota el Parlamento, no la Comisión. Buena parte de la confusión del debate público viene de pedirle a uno de ellos lo que decide otro.

Los cinco niveles

La mujer del martes, como la mayoría de los españoles, vive a la vez bajo cinco poderes públicos. Donde no hay diputación, como en las comunidades de una sola provincia, son cuatro. Todos pueden dictarle normas, y todos menos la Unión Europea cobrarle dinero directamente. Cada uno tiene sus competencias, que son las materias de las que puede ocuparse. La figura 1 reparte entre ellos veintiuna materias. Del más lejano al más cercano, son estos:

La Unión Europea. Decide sobre todo en economía: el mercado, la moneda, el comercio exterior y buena parte de la regulación agraria y financiera. No tiene hospitales, escuelas ni policía propios. Por eso casi todo lo que decide lo ejecutan por ella las administraciones de cada país.

Si una norma europea choca con una ley española, prevalece la europea. Los reglamentos europeos se aplican directamente, sin que las Cortes tengan que aprobarlos. Las directivas, en cambio, tienen que pasar a una norma española, una ley o un real decreto, y a eso se le llama trasponerlas.⁹

El Estado. Legisla en lo que la Constitución le reserva, como la defensa, la hacienda general o la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social.¹⁰ Fija también lo que es común en toda España, de las enseñanzas mínimas del colegio al precio del medicamento.

Lo que no ha transferido, el Estado lo gestiona por sí mismo. Es el caso de la Agencia Tributaria, las cuencas de los ríos que cruzan varias comunidades, las Fuerzas Armadas, las policías estatales y los grandes puertos y aeropuertos. Con los fondos de la Seguridad Social gestiona también las pensiones y el desempleo.

Las comunidades autónomas. Hay diecisiete, más dos ciudades autónomas. Gestionan lo que un ciudadano toca con las manos, empezando por la sanidad, la educación y los servicios sociales. Algunas llevan también la policía, las prisiones o el tráfico: por eso la multa de una autovía catalana la pone la Generalitat. Pero la seguridad pública, la legislación penitenciaria y la de tráfico siguen siendo estatales, y en esas tres materias las comunidades ejecutan leyes del Estado.

Las diecisiete tienen parlamento propio y legislan sobre la sanidad o la educación, aunque dentro de una ley básica que es estatal. Ceuta y Melilla tienen asamblea, pero sin poder para aprobar leyes propias, solo reglamentos.¹¹ El dinero de las comunidades sale sobre todo de impuestos que recauda el Estado y les cede en parte. En el País Vasco y Navarra, de régimen foral, no es así: regulan y recaudan ellas su propio sistema tributario.¹² Pagan al Estado un cupo (País Vasco) o una aportación (Navarra) por los servicios que este sigue prestando allí (capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica). En las demás reciben la mitad del IRPF (una propuesta de septiembre de 2026 lo subiría al 55%, pero no es ley; capítulo 3.2), en el que fijan la escala autonómica de tipos y sus deducciones. Otros impuestos, como el de sucesiones o el de transmisiones patrimoniales, los cobran ellas mismas.

Las diputaciones, cabildos y consejos insulares. Forman el nivel intermedio, apenas visible desde una ciudad. Existen para que los municipios pequeños puedan prestar servicios que solos no podrían pagar: recogida de residuos, carreteras secundarias, asistencia jurídica y técnica, extinción de incendios.

También es el nivel más discutido. Salvo en las islas, el ciudadano no lo elige directamente. En el País Vasco elige las Juntas Generales, de las que sale la diputación foral; en el resto sus miembros salen de los concejales ya elegidos.¹³ Las comunidades de una sola provincia de la península —Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra— no tienen diputación. La comunidad asumió sus funciones, según el artículo 40 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Los ayuntamientos. Forman el nivel más cercano, y el martes estaban en el agua de la ducha y en el recibo del IBI. Hay más de ocho mil municipios, y lo suyo es la calle. Llevan las licencias, el urbanismo de detalle, las basuras, la policía local y una parte de los impuestos que más se notan, como ese IBI. Que un servicio sea municipal no quiere decir que lo preste el ayuntamiento con su personal. Puede encargarlo a una sociedad municipal o, por contrato, a una empresa privada.¹⁴ Pero sigue siendo el titular del servicio.

El mapa municipal

Los municipios españoles son 8.132 en 2026, y la mayoría son muy pequeños. Más de seis de cada diez tienen mil habitantes o menos, y en ellos vive el 2,9% de la población (1 de enero de 2025). En el otro extremo, cuatro de cada diez españoles viven en municipios de más de cien mil habitantes.¹⁵

Para tantos municipios pequeños hay tres salidas: que la diputación les ayude a prestar los servicios, que se asocien en mancomunidades para prestarlos juntos o que se fusionen.¹⁶ Desde 2013, una ley estatal premia a los municipios que se fusionan. Desde esa ley se ha hecho una sola fusión.¹⁷ La razón es de incentivos. Los costes los pagan los vecinos de los pueblos que se funden, y el ahorro se reparte entre todos los contribuyentes, que no lo notan (capítulo 3.3, sobre municipios y provincias).

En casi todos, hasta en los más pequeños, la legalidad y las cuentas las vigilan funcionarios con habilitación nacional, a los que selecciona el Estado. En los pequeños es uno solo, el secretario-interventor, al que varios pueblos pueden sostener en común.¹⁸ Solo los de menos de 500 habitantes y menos de 200.000 euros de presupuesto pueden quedar eximidos del puesto, y entonces esas funciones las ejercen los servicios de asistencia de la diputación o un habilitado que atiende varios municipios.

La caja de la Seguridad Social

A la lista de los cinco gobiernos le falta una caja que no es un gobierno: los fondos de la Seguridad Social. Dependen del Estado, pero las cuentas públicas los separan porque tienen ingresos propios, las cotizaciones que pagan empresas y trabajadores. Esos fondos pagan las pensiones del sistema, las bajas por enfermedad o accidente (la incapacidad temporal) y las prestaciones por desempleo. A diferencia de los cinco niveles, no tienen votantes ni dictan leyes.

En 2024 salió de esos fondos un tercio del gasto público, algo más que de las comunidades autónomas (figura 2).¹⁹ La Seguridad Social ejecuta un tercio del gasto y no decide su cuantía: la fija una ley estatal. Esa ley dice también cuánto suben las pensiones contributivas cada año: lo que haya subido de media el índice de precios de consumo (IPC) en los doce meses anteriores a diciembre.²⁰ Las comunidades deciden buena parte de lo que gastan, y el Estado legisla sobre casi todo.

La regla que ordena todo el mapa

Un principio ordena el resto del mapa, y la figura 1 lo aplica materia por materia:

La administración que presta un servicio rara vez lo regula y lo paga sola.

Cuatro ejemplos:

• La sanidad se rige por una ley estatal, la prestan diecisiete servicios autonómicos y se financia con un sistema de reparto que negocian el Estado y las comunidades.
• La dependencia la regula una ley estatal, la valora y la presta la comunidad autónoma, y la pagan entre el Estado, la comunidad y el propio usuario.
• El urbanismo lo decide el ayuntamiento dentro de una ley autonómica que a su vez respeta una ley estatal del suelo.
• La política agraria la diseña la Unión Europea, la paga con dinero al que España contribuye, y la reparten las comunidades autónomas.

Esa separación de funciones tiene una consecuencia política de primer orden: hace muy difícil saber a quién culpar. Y cuando el votante no sabe a quién culpar, cada administración tiene incentivos para quedarse con el mérito y pasar la culpa a otra. Buena parte de esa dificultad viene del diseño institucional, y los políticos la aprovechan.

El tamaño real del Estado

Para medir cuánto pesa cada nivel hay que aclarar antes una palabra. «Estado» se usa en España para dos cosas distintas, y confundirlas arruina discusiones enteras. En sentido estricto, el Estado es la Administración General del Estado y sus organismos, que ejecutan poco más de una quinta parte del gasto público (figura 2). En sentido amplio, la palabra abarca todo el sector público. Además de la Administración central, incluye la Seguridad Social, las comunidades autónomas, las entidades locales, las universidades y cientos de organismos que dependen de todos ellos.

La diferencia se nota en los presupuestos. Los Presupuestos Generales del Estado, los que el Gobierno debe presentar cada año a las Cortes, son solo los de la Administración central y la Seguridad Social. Entre las dos ejecutan unos 56 de cada 100 euros de gasto público (figura 2). Fuera quedan las comunidades, que prestan casi toda la sanidad y la educación, y también los ayuntamientos.

El conjunto del sector público español gasta en torno al 45% del producto interior bruto (PIB), el valor de todo lo que produce la economía española en un año. En 2025, de cada 100 euros que produjo la economía española, unos 45 pasaron por alguna administración antes de volver a la economía. Ese dinero vuelve en forma de pensión, salario público, factura hospitalaria, obra, transferencia o intereses de deuda.

Las personas

La Encuesta de Población Activa (EPA) cuenta a quienes trabajan para el sector público español, empresas públicas incluidas. En el segundo trimestre de 2026 eran 3,65 millones de personas: uno de cada seis ocupados del país.²¹ Según el Registro Central de Personal (enero de 2026), casi la mitad de los empleados públicos son docentes, personal sanitario y policías: unos 744.000, 563.000 y 190.000, sin contar a los policías locales.²²

Ese registro cuenta menos empleados públicos que la EPA, 3,07 millones en enero de 2026, porque su universo es más estrecho. Según él, el reparto por administraciones se parece al de las competencias: seis de cada diez trabajan para una comunidad autónoma (1,93 millones), dos de cada diez para ayuntamientos y diputaciones (0,59 millones) y algo menos de dos para el Estado (0,55 millones), donde más de la mitad son militares, guardias civiles y policías nacionales.²³

En 1975, en vísperas de la muerte de Franco, casi nada de este reparto del poder existía. España era un Estado centralizado y uno de los países de Europa occidental con menos gasto público. Gastaba en torno a la cuarta parte del PIB, muy por debajo de Francia o Alemania.²⁴ No había comunidades autónomas, la sanidad pública no era universal y el sistema de pensiones cubría a una parte de la población.

En cincuenta años, el sector público español vivió tres transformaciones a la vez:

Se hizo grande. El gasto público pasó de en torno a una cuarta parte del PIB a alrededor del 45%. España levantó en cincuenta años una sanidad, una educación y unas pensiones públicas casi universales.

Se descentralizó. La Constitución de 1978, en lugar de un Estado federal, diseñó un procedimiento abierto para que los territorios que quisieran fueran asumiendo competencias. El resultado actual sitúa a España entre los países donde más gasto público pasa por gobiernos regionales y locales, por encima de varios con constitución federal (véase la comparación europea).²⁵ Detrás hay una suma de decisiones sucesivas, muchas razonables en su momento. El resultado de conjunto no lo decidió nadie de una vez.

Se europeizó. España entró en la Comunidad Europea en 1986 y en el euro en 1999. Con esas dos entradas pasaron a Europa competencias que ninguna reforma interna había tocado. Se fueron la moneda, los tipos de interés, la política comercial, la disciplina presupuestaria y una parte enorme de la regulación económica.

Mientras una parte del poder se repartía hacia abajo, otra se marchaba hacia arriba, y la Administración central quedó en medio. Cedió a las comunidades la gestión de la sanidad, la educación y los servicios sociales. Cedió a la Unión la moneda y conservó la ley básica de casi todo. Una consecuencia es que cuesta coordinar y no está claro quién responde de qué: las dos cesiones se hicieron sin rediseñar lo que quedaba en medio.

Falta además la pieza que en otros países cierra el sistema: una cámara territorial que funcione, donde estén representadas las comunidades. El Senado se concibió como «Cámara de representación territorial», pero se compone y se comporta como una segunda cámara política.²⁶

Por eso las comunidades no tienen una sede única donde negociar entre sí y con el Estado de forma ordinaria y visible. Lo hacen en otros sitios. El Consejo de Política Fiscal y Financiera reúne al ministro de Hacienda y al encargado de las relaciones con las comunidades, con el consejero de Hacienda de cada comunidad, para negociar el dinero.²⁷ La ley los llama todavía «de Economía y Hacienda» y «de Administraciones Públicas». En las conferencias sectoriales, cada ministro se reúne con los consejeros autonómicos de su ramo. Quedan las comisiones bilaterales y el Tribunal Constitucional, que resuelve los conflictos de competencias.