España: Manual del ciudadano

El mapa que no está en la Constitución

El mapa de las comunidades autónomas se aprende en el colegio: diecisiete piezas de colores, más dos ciudades. Sus nombres parecen tan viejos como el mapa de las provincias o el de los ríos.

Ese mapa no está en la Constitución. El texto de 1978 no dice cuántas comunidades habrá, ni cuáles, ni sobre qué materias podrá decidir cada una. No aparece la palabra «Cantabria», ni «La Rioja», ni «Madrid» como comunidad. Ninguna aparece con su nombre en el Título VIII, el de la organización territorial. Fuera de él asoman, sobre todo en disposiciones adicionales y transitorias, Navarra, el régimen vasco, Canarias, Ceuta y Melilla.¹ Lo que hay son reglas: quién puede pedir la autonomía, por qué vías, con qué límites.

El mapa se dibujó después, entre 1979 y 1983. Lo decidieron las diputaciones, que eligieron si se agrupaban o no, y el pacto de 1981 entre los dos grandes partidos. Los resultados fueron muy dispares. Hay comunidades de una sola provincia y otra de nueve. Dos comunidades, Cantabria y La Rioja, fueron provincias castellanas hasta que decidieron no serlo. Y hay dos ciudades en la costa africana que no pertenecen a ninguna comunidad.

El desorden del mapa es la marca de origen de todo el sistema: se hizo sobre la marcha. El sistema debía resolver un problema político que en 1978 no tenía solución acordada: el autogobierno de Cataluña y el País Vasco. Se dejó que el tiempo lo cerrara. Casi cincuenta años después, el tiempo lo ha asentado sin cerrarlo.

Las dos vías, y el café para todos

El Título VIII abrió dos caminos hacia la autonomía, y los dos acababan en un estatuto. Es la norma básica de cada comunidad y la aprueban las Cortes como ley orgánica. Fija su territorio, sus instituciones y sus competencias, que son las materias sobre las que puede decidir. Uno de los caminos era rápido y daba acceso directo al techo competencial máximo. Es el mayor número de competencias que un estatuto podía asumir. El otro era lento, con un techo menor durante cinco años y ampliación después.

La vía rápida estaba reservada a los territorios que habían aprobado en plebiscito un estatuto durante la Segunda República. Eran Cataluña, el País Vasco y Galicia, aunque el estatuto gallego, de 1936, no llegó a aplicarse por la guerra.² Cualquier otro podía tomarla si superaba un trámite exigente, con referéndum. Andalucía no había llegado a votar un estatuto en la República. Lo intentó en 1980 contra el Gobierno de Unión de Centro Democrático (UCD).

El artículo 151 regulaba ese trámite. Exigía que el sí reuniera la mayoría absoluta del censo en cada provincia. Así, quedarse en casa contaba como un no. El Gobierno y su partido pidieron la abstención, con el lema «Andaluz, este no es tu referéndum».³ El 28 de febrero de 1980 el sí pasó de la mitad del censo en siete de las ocho provincias. En Almería se quedó en torno al 42%. Las Cortes rescataron el proceso con dos leyes orgánicas.⁴ Así Andalucía llegó al techo máximo por la vía rápida.

Desde entonces ya no se sostenía la distinción entre territorios con vocación de autogobierno y el resto. Si una comunidad sin estatuto republicano podía llegar al techo máximo, cualquiera podía.

En 1981 y en 1992, los dos grandes partidos pactaron una generalización del modelo.⁵ El resultado se conoce por un nombre que se quedó como descripción: café para todos. Diecisiete comunidades acabaron con techos de competencias parecidos, aunque no iguales en todo. Y llegaron a ellos a distinta velocidad. Los nacionalismos catalán y vasco sintieron que esa igualación diluía su singularidad. Además, el café para todos extendió la autonomía a territorios que en 1978 no la habían pedido.

Tener una competencia en el estatuto no bastaba para usarla. Hacía falta el traspaso: un real decreto que pasa a la comunidad el personal, los edificios y el dinero del servicio. Se negocia en una comisión mixta con el Estado. Por eso la misma competencia llegó a cada comunidad en años distintos, como la sanidad en la figura 40. El dinero se fija por el coste efectivo: lo que el Estado gastaba en ese servicio, en ese territorio, el año del traspaso. Un traspaso es, así, una negociación de plantillas y presupuestos. Y la lista no está cerrada: en 2025 Galicia recibió la gestión del litoral, valorada en algo más de 1,2 millones de euros.⁶

Qué es una competencia y de cuántos tipos hay

Tener una competencia es poder hacer la ley de una materia, aplicarla o las dos cosas. Cada comunidad tiene la lista de las suyas en su estatuto. No puede ampliarla por su cuenta, porque reformar un estatuto exige una ley orgánica de las Cortes (artículo 147.3). Hay tres tipos. Según el tipo, manda en cada asunto una administración u otra.

La exclusiva es la más simple: una sola administración legisla y ejecuta. El Estado la tiene sobre la defensa, la moneda, las relaciones internacionales o las leyes penales. Su lista está en el artículo 149.1, con treinta y dos apartados. Las comunidades la tienen sobre el urbanismo, el turismo o la agricultura de su territorio, según diga cada estatuto. Suele producir menos pleitos, salvo cuando una ley del Estado, hecha para una materia suya, alcanza de paso un campo autonómico.

La compartida es la de los grandes servicios. El Estado dicta las bases, la comunidad las desarrolla con su propia ley y además presta el servicio. Así funcionan la sanidad, la educación, el medio ambiente o el régimen de los funcionarios. Aquí se cumple la regla de que quien fija las bases no presta el servicio. Y aquí está la fuente principal de conflicto, porque ningún artículo define qué es «básico». Lo fija el Estado cada vez que legisla y lo revisa el Tribunal Constitucional cuando una comunidad protesta.

La ejecutiva invierte el reparto. El Estado escribe la ley entera y la comunidad solo la aplica. Así ocurre con la legislación laboral, la de productos farmacéuticos o la de propiedad intelectual. La comunidad tiene los inspectores y las oficinas; el Estado, todas las reglas.

Dos títulos del Estado cruzan casi todas las materias. Uno es regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en sus derechos (artículo 149.1.1.ª). El otro son las bases y la coordinación de la planificación general de la economía (149.1.13.ª). Con ellos el Estado puede entrar en materias que los estatutos dan a las comunidades. Por eso qué es básico se decide caso a caso. Esos títulos tienen límite. En 2017 el Tribunal Constitucional anuló el núcleo de la ley de garantía de la unidad de mercado, el que hacía valer en toda España lo autorizado en una comunidad.⁷ El dinero, en cambio, no abre por sí solo ninguna puerta. Para el Tribunal Constitucional, el poder de gasto del Estado «es siempre un poder instrumental» que se ejerce dentro del reparto de competencias, no al margen.⁸

Otras reglas completan el reparto. El artículo 149.3 da al Estado lo que los estatutos no den a las comunidades. Si chocan las dos normas, prevalece la del Estado, salvo en lo exclusivo de ellas. Y declara la norma estatal supletoria de la autonómica.⁹ El Estado puede además transferir o delegar facultades propias con una ley orgánica (artículo 150.2).

La transferencia por ley orgánica fue uno de los medios del café para todos. En 1982 sirvió para dar a Canarias y a la Comunidad Valenciana, que habían entrado por la vía lenta, competencias de la rápida. En 1992 sirvió para ampliar las de las diez comunidades restantes de la vía lenta.¹⁰ Por eso Canarias y la Comunidad Valenciana aparecen entre las primeras en recibir la sanidad en la figura 40.

El peso de cada administración se ve en el gasto público. En 1978 las comunidades no existían. En 2024 ejecutaron casi un tercio del gasto público, más que la Administración central (el Estado y sus organismos).¹¹ Esta se quedó en algo más de una quinta parte. Algo más de otro tercio lo pagan los fondos de la Seguridad Social, en pensiones y desempleo. Esos fondos siguen siendo estatales. Quien atribuye a la descentralización todo lo que no gasta la Administración central se equivoca: cuenta como autonómicas las pensiones. La administración que legisla las bases de casi todo mueve menos dinero que la que presta los servicios.

Las dos ciudades que no son comunidades

Al mapa de diecisiete le faltan dos piezas, que no son comunidades autónomas ni municipios corrientes. Ceuta y Melilla son ciudades autónomas, una figura que la Constitución no nombra. Salió del artículo 144.b), que permite a las Cortes acordar un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. Dos leyes orgánicas de marzo de 1995 hicieron el resto.

Lo que las separa de una comunidad es que no tienen potestad legislativa. Sus asambleas aprueban reglamentos y ordenanzas, como un ayuntamiento grande. De cada competencia les queda la parte de aplicar. Donde un parlamento autonómico hace la ley, en Ceuta y en Melilla la hace el Estado y la ciudad la ejecuta. El Tribunal Constitucional les niega la condición de comunidad autónoma. Las trata como un régimen especial de autonomía local.¹²

Tienen además dos rasgos propios. El primero es que eligen diputado y senadores como circunscripciones propias, con un número fijo de cargos. Comparten así la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas, que eligen más cargos por habitante que las grandes. Su voto pesa más que el de un madrileño o un barcelonés, aunque menos que el de un soriano. Soria, con una población parecida a la de Ceuta, elige dos diputados y cuatro senadores, y Ceuta, uno y dos.¹³ El segundo es que están fuera del territorio aduanero de la Unión Europea. Tienen un sistema fiscal distinto, que cuenta el capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica.

Lo que no es igual

El café para todos igualó el techo de competencias, pero no el dinero ni la historia. El País Vasco y Navarra tienen régimen foral, amparado por la disposición adicional primera de la Constitución. Navarra no tiene un estatuto de los artículos 143 o 151, sino una ley orgánica de 1982 de «reintegración y amejoramiento» de su régimen foral.¹⁴ Sus haciendas, que son sus propias administraciones tributarias, recaudan los grandes impuestos de su territorio. Luego pagan al Estado una cantidad por lo que este sigue haciendo allí: el cupo vasco o la aportación navarra. Las otras quince reciben la mayor parte de su dinero de impuestos que recauda el Estado. Este los reparte después con reglas comunes. El capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica, cuenta cómo se calcula el cupo.

Otras tres diferencias vienen de la historia de cada territorio:

• Lengua. Seis comunidades tienen una lengua cooficial además del castellano: Cataluña, la Comunidad Valenciana, Baleares, Galicia, el País Vasco y Navarra, esta solo en su zona vascófona.
• Policía. Tres tienen policía autonómica integral: los Mossos d'Esquadra, la Ertzaintza y la Policía Foral. Estos cuerpos asumen la seguridad ciudadana que en las demás cubren la Policía Nacional y la Guardia Civil; en Navarra, la comparten con ellas, como cuenta el capítulo 5.4, sobre policía y seguridad.
• Derecho civil. Seis conservan un derecho civil propio en materias como las herencias o el régimen económico del matrimonio, porque la Constitución les permite mantenerlo y desarrollarlo (artículo 149.1.8.ª): Cataluña, Aragón, Navarra, el País Vasco, Galicia y Baleares. Lo trata el capítulo 8.4, sobre familia, cuerpo y muerte.

Queda una asimetría más, la que Cataluña quiso escribir en su estatuto. En 2006 lo reformó para ampliar su autogobierno y llamarse nación en el preámbulo. Lo aprobaron el Parlamento catalán, las Cortes y un referéndum. En 2010 el Tribunal Constitucional anuló, total o parcialmente, catorce artículos, sometió a interpretación otros veintisiete preceptos y negó eficacia jurídica interpretativa a la palabra «nación» del preámbulo.¹⁵ Después de esa sentencia vino la etapa que terminó en la declaración de independencia de 2017. El capítulo 3.5, sobre nación, nacionalidades y lenguas, cuenta esa etapa y sus causas.

Cómo se resuelve un conflicto

Cuando el Estado cree que una comunidad ha invadido sus competencias, o al revés, la vía es un recurso ante el Tribunal Constitucional. No hay negociación obligatoria ni árbitro político. Lo que hay es una comisión bilateral, con miembros del Gobierno del Estado y del de la comunidad. Esa comisión puede evitar el pleito. Si la comisión acuerda negociar sobre una norma discutida, el plazo para recurrirla pasa de tres a nueve meses.¹⁶ El acuerdo de negociar se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

El recurso no es igual para las dos partes. Cuando el Gobierno impugna una ley o una disposición de una comunidad, puede invocar el artículo 161.2 de la Constitución. Entonces la norma impugnada queda suspendida. El tribunal tiene como máximo cinco meses para mantener o levantar la suspensión.¹⁷ Así quedaron en suspenso la consulta catalana de 2014 y la ley del referéndum de 2017. Cuando es una comunidad la que recurre una ley del Estado, la ley sigue en vigor mientras se decide.

Entre 2018 y 2025 las comisiones de las distintas comunidades cerraron más de trescientos acuerdos, según el Ministerio de Política Territorial.¹⁸ Cada acuerdo es un recurso que no llegó al tribunal. Tampoco usan esa vía por igual el Estado y las comunidades. Según un análisis de 2016 con datos de 2013, el Estado llevaba a la comisión casi cuatro de cada cinco normas que podía recurrir, y las comunidades, algo más de la mitad.¹⁹

Cuando no hay acuerdo, decide un tribunal. Sus miembros los eligen las Cortes, el Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial, con un reparto de cupos entre los partidos. El capítulo 2.8, sobre los contrapesos, explica cómo. Por eso piezas centrales de la política territorial se han decidido por sentencia. Van de la ley de armonización del proceso autonómico en 1983 al Estatuto catalán en 2010. Las sentencias llegan con años de retraso, y muchos fallos se leen en clave partidista.

Cómo se coordinan, o no

El Estado y las comunidades comparten materias y no tienen un órgano general donde decidir sobre ellas. Lo más parecido son las conferencias sectoriales: un ministro con los consejeros del ramo de las diecisiete comunidades y de Ceuta y Melilla. Cada una tiene su propio reglamento. Votan, con un voto por administración. Sus acuerdos obligan a todas salvo a las que votan en contra, y a todas cuando el Estado ejerce una competencia de coordinación.²⁰

Por ellas pasa además dinero del Estado. Algunas materias que ejecutan las comunidades se pagan con el presupuesto del Estado. En esos casos, la conferencia sectorial fija al comienzo del año los criterios y el reparto de esos fondos entre ellas.²¹ La de sanidad, el Consejo Interterritorial, acuerda la cartera común de servicios, que luego aprueba el Gobierno.²² Otras no pasan del intercambio de información. Y las leyes de cada administración solo llegan a la conferencia para ser informadas.

La Conferencia de Presidentes junta al presidente del Gobierno con los de las comunidades. Se creó en 2004 y se reúne cuando el Gobierno la convoca. Lo hizo veintiocho veces entre 2004 y 2025. Su reglamento de 2022, en cambio, pide al menos dos reuniones al año. Solo adopta acuerdos por consenso de todos los presentes, así que basta un presidente en contra para bloquearlos.²³

Y el Senado, que debería cerrar el sistema territorial, no lo hace. El Senado se diseñó en 1978, antes de que se constituyera ninguna comunidad autónoma. Elige por provincias porque las provincias eran lo que había. Para las comunidades que estaban por nacer reservó una cuota de senadores designados por sus parlamentos, uno por comunidad y otro por cada millón de habitantes.²⁴ En 2026 son 58, frente a 208 de elección directa, que serán 209 desde las elecciones del 29 de noviembre de 2026 por la reforma que da a Formentera un senador propio. Los designados tienen las mismas funciones que los electos.

Convertir el Senado en una cámara territorial real exige reformar la Constitución. Para eso hacen falta tres quintos de cada cámara. En la práctica solo se reúnen con un acuerdo entre los dos grandes partidos, como cuenta el capítulo 1.1, sobre la Constitución. El resultado es un Estado muy descentralizado sin un órgano donde el Estado y las comunidades decidan juntos.

El artículo 155

El artículo 155 de la Constitución es el último recurso del Estado frente a una comunidad. Se ha aplicado una sola vez desde 1978. Permite al Gobierno adoptar las medidas necesarias para obligar a una comunidad a cumplir sus obligaciones constitucionales. Para ello necesita la autorización del Senado por mayoría absoluta. Ocurrió en octubre de 2017, tras la declaración de independencia del Parlamento catalán.²⁵ Consistió en cesar al gobierno autonómico, disolver el parlamento y convocar elecciones.

Se aplicó hasta junio de 2018. El artículo sustituye por un tiempo a quien dirige la autonomía. El Senado aprueba las medidas que le propone el Gobierno. Los servicios siguieron funcionando con los mismos funcionarios. El Tribunal Constitucional avaló casi toda la aplicación, incluida la disolución del parlamento. Solo anuló un párrafo: el que privaba de validez a lo que se publicara en el diario oficial catalán sin permiso del Gobierno.

Cuánto cuesta, cuánto aporta

Del coste del Estado autonómico hay cálculos sin un método común. Del beneficio hay dos estudios con un diseño limpio, los dos sobre la sanidad.

El coste se discute como duplicidades. La palabra no nombra una sola cosa. En sentido estricto, hay duplicidad cuando dos administraciones prestan el mismo servicio al mismo usuario. En el debate se llama así también al reparto previsto de la competencia compartida, en la que el Estado fija las bases y la comunidad las desarrolla. Y se llama así a la fragmentación: diecisiete normas distintas sobre la misma materia. Cada una se mide de una manera. Si se suman, salen cifras que no se pueden comparar entre sí.

El intento más serio de contarlas fue la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas. En 2013 dedicó a las duplicidades más de la mitad de sus 217 medidas. Su cifra de ahorro, más de 37.000 millones en cuatro años, es la de toda la reforma administrativa. La calculó el mismo Gobierno que la impulsó. No consta que nadie de fuera la haya auditado.²⁶

La fragmentación tiene sus propios cálculos. La Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) es un centro privado de investigación económica sin ánimo de lucro. Una recopilación suya de 2026 recoge una estimación de 2022 del Instituto de Estudios Económicos, una asociación financiada sobre todo por las empresas que la integran. La estimación sitúa el coste de la fragmentación entre el 1,5% y el 2,5% del producto interior bruto (PIB). La misma recopilación lo expresa como unos 36.000 millones de euros, sin decir a qué punto del rango corresponde. Solo vale como orden de magnitud. Otros dos trabajos, con una base de más de doscientas mil normas, encuentran que más normas autonómicas se asocian con menos empresas y más pequeñas.²⁷

Del beneficio, lo medido con cuidado es el traspaso de la sanidad. Se hizo por etapas entre 1981 y 2002. Así se puede comparar a las comunidades que ya la tenían con las que la recibieron después. La mortalidad infantil y neonatal bajó de forma duradera solo en el País Vasco y Navarra. En las demás el efecto fue escaso, con algún empeoramiento en los primeros años.²⁸ Las dos son de régimen foral y disponen de más recursos por habitante que las demás. La satisfacción de los usuarios con la atención primaria y la hospitalaria no mejoró en general, y en algún aspecto empeoró un poco.²⁹

Mejoró, pues, un resultado de salud, pero solo donde había autonomía fiscal plena y más dinero. Y los usuarios no notaron un servicio mejor. Las dos cosas son ciertas y no se anulan.

El Estado autonómico nació de una imposibilidad. En 1978 había tres posiciones incompatibles. Unos querían un Estado unitario con descentralización administrativa. Otros pedían un Estado federal simétrico. Y otros querían autogobierno pleno solo para Cataluña y el País Vasco. Ninguna tenía mayoría. La Constitución aplazó la decisión con un procedimiento que dejaba abiertas las tres.

Lo que la Constitución aplazó se decidió después pieza a pieza. Cada estatuto se negoció por separado. Cada traspaso de servicios se acordó en una comisión mixta del Estado con esa comunidad. Los pactos de 1981 y 1992 igualaron el resultado sin cambiar el método. Un sistema construido así produce relaciones de dos en dos. Ningún paso se ocupó de lo que es común a todos.

Tres tareas quedaron para después y siguen abiertas:

• Adaptar la administración central a los traspasos.
• Crear un órgano donde el Estado y las comunidades decidan juntos.
• Cerrar un modelo de financiación estable, un reparto del dinero con reglas fijas.

La financiación dio un paso el 4 de septiembre de 2026. En el Consejo de Política Fiscal y Financiera se sienta el Ministerio de Hacienda con los consejeros de las comunidades. Ese día, el Consejo aprobó una propuesta de modelo nuevo. Para regir tiene que ser ley. Las Cortes se disolvieron el 6 de octubre, así que la votará, si llega, el Congreso que salga de las elecciones del 29 de noviembre.³⁰ El capítulo siguiente, sobre la financiación autonómica, cuenta qué cambia, con qué votos salió del Consejo y qué mayoría necesita.