España: Manual del ciudadano

Casi todas por debajo de la media

España tiene diecisiete comunidades autónomas, y quince de ellas se reparten un mismo dinero. Si se leen los discursos de sus presidentes, se descubre algo que no puede ser cierto para todas: casi todas esas comunidades dicen estar por debajo de la media. Cada una demuestra, con cifras propias, que recibe menos de lo que le corresponde.

Ninguna tiene por qué mentir: cada una puede elegir el criterio que la deja peor. Unas lo miden por habitante y otras, por lo dispersos que viven sus vecinos. Hay quien elige el envejecimiento y quien elige lo que aporta al reparto. El sistema reparte con todos esos criterios a la vez. Así, cada comunidad puede señalar el que menos le favorece y presentarlo como el único que importa.

Las otras dos comunidades, el País Vasco y Navarra, ni siquiera entran en esa cuenta: se financian aparte y están muy por encima.

Con quince medias distintas no hay acuerdo posible sobre quién está peor. Es parte de la razón de que el sistema de financiación lleve desde 2009 sin reformarse. Hay otra queja que sí puede ser cierta para todas a la vez: que las comunidades, en conjunto, reciban poco frente a lo que se queda el Estado. La reforma propuesta en 2026 atiende esa queja. Sube la parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y del impuesto sobre el valor añadido (IVA) que va a las comunidades.

Dos regímenes, no uno

Las comunidades autónomas pagan la mayor parte de la sanidad, la educación y los servicios sociales. No todas se financian igual: hay quince comunidades de régimen común y dos de régimen foral.

Las forales —el País Vasco, con su concierto, y Navarra, con su convenio— recaudan casi todos los impuestos en su territorio con haciendas propias. En el País Vasco no son una, sino tres: las diputaciones forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, cada una con sus propias normas tributarias.¹ Con ese dinero pagan sus servicios y entregan al Estado una cantidad por los que este sigue prestando allí, como la defensa o la política exterior. En el País Vasco esa cantidad se llama cupo; en Navarra, aportación.

Las de régimen común solo gestionan, por delegación del Estado, los impuestos menores. Los grandes los recauda la Agencia Tributaria del Estado.² Reciben una parte de los grandes impuestos del Estado que pagan sus vecinos. Además, reciben dinero de unos fondos de nivelación, que acercan los recursos de las ricas y los de las pobres.

El régimen común, por partes

El dinero de una comunidad de régimen común se forma en tres capas.

Lo que cada comunidad recibe de sus propios contribuyentes. Es la mitad del IRPF que se paga en su territorio y la mitad del IVA. Es también algo más de la mitad de los impuestos especiales, los que gravan el alcohol, el tabaco y los carburantes. Recibe además entera la recaudación de algunos impuestos menores: patrimonio, sucesiones, transmisiones patrimoniales (el de la compra de vivienda usada), juego, matriculación de vehículos, electricidad (un impuesto especial que se cede entero) y depósito de residuos en vertederos. Son los tributos cedidos: impuestos que el Estado regula por ley y cuyo cobro, entero o en parte, pasa a la comunidad.

Sobre varios de ellos la comunidad tiene además capacidad normativa. Puede subir o bajar tramos del IRPF, rebajar sucesiones o fijar deducciones. Por eso la misma herencia tributa de forma muy distinta según la comunidad. No la tiene sobre el IVA ni sobre los impuestos especiales del alcohol, el tabaco y la electricidad. En los carburantes solo puede fijar un tipo autonómico, dentro de una banda.

Lo que se redistribuye. Tres cuartas partes de esos recursos tributarios se ponen en común y vuelven repartidas con otro criterio. No se cuenta lo que la comunidad recauda de verdad, sino lo que recaudaría con la norma común: la recaudación normativa. Si una comunidad baja sucesiones o su tramo del IRPF, lo que pone en común no baja: la rebaja la paga ella. Si los sube, se queda con todo lo de más.³ Esa parte va a un fondo común, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, al que el Estado añade dinero. El fondo se reparte según la población ajustada. Es un recuento de habitantes que da más peso a los grupos que más servicios usan, como los mayores y los niños en edad escolar. También suma algo por superficie, dispersión e insularidad.

Lo que recibe una comunidad, dividido por su población ajustada, son sus recursos por habitante ajustado, la medida con la que se comparan las comunidades entre sí. El Fondo de Garantía asegura que todas tengan recursos parecidos por habitante ajustado para sanidad, escuela y servicios sociales. Es el corazón del sistema.

Lo que corrige lo anterior. Encima del Fondo de Garantía hay dos capas más. La primera es el Fondo de Suficiencia Global. Se calculó en 2009 para que ninguna comunidad recibiera menos que con el modelo anterior, y por eso arrastra el reparto heredado de antes.

La segunda son los dos Fondos de Convergencia, que pone el Estado. Uno sube a las comunidades cuya financiación por habitante ajustado queda por debajo de la media o de su capacidad fiscal. La capacidad fiscal es lo que rinden sus propios impuestos por habitante. El otro va a las de menor renta, poco pobladas o con la población estancada.⁴

Con estas dos capas, el orden que dejaba el Fondo de Garantía cambia. Una comunidad que recauda más que otra puede acabar con menos que ella por habitante ajustado. Es la pérdida de ordinalidad, el segundo gran conflicto del sistema, tras el de quién está peor financiada. La figura 42 sigue el dinero paso a paso.

El sistema tiene una lógica clara en su núcleo y encima varias capas de parches, la primera para que nadie perdiera. El resultado es que el orden final de financiación por habitante ajustado no responde a un único criterio reconocible.

Las cifras definitivas de financiación de cada año llegan con dos años de retraso. Durante el año, el Estado adelanta a cada comunidad unas entregas a cuenta, calculadas con la recaudación que prevé al preparar sus presupuestos. Cuando se conocen las cifras reales, se hace la liquidación, el cálculo definitivo de lo que tocaba a cada una. Entonces se paga o se descuenta la diferencia.⁵ La última liquidación cerrada es la de 2024, que se conoció en 2026.

Esas entregas dependen del presupuesto del Estado. Si se prorroga, siguen calculándose con las previsiones del último aprobado, y solo un decreto-ley las pone al día. El Estado funciona desde 2024 con las cuentas de 2023, y las comunidades han dependido de ese decreto cada año. En 2026 el Congreso derogó en febrero el primero que lo traía, y la actualización llegó en junio, con otro.⁶

En el orden final por habitante ajustado, la cola apenas se mueve. Las cuatro últimas de la liquidación de 2024 son Murcia, la Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha, las mismas que en la de 2023. Más arriba sí hay movimiento: con la media en 100, en un solo año Baleares perdió 3,7 puntos y Madrid y Aragón ganaron más de uno.⁷

Adónde va: quién paga el hospital y el colegio

El sistema reparte dinero, no servicios. La sanidad y la escuela de cada comunidad las paga la propia comunidad con lo que recibe del reparto. Ese dinero llega sin etiqueta: cada gobierno autonómico decide en qué lo gasta. El Fondo de Garantía tiene un nombre que engaña: garantiza recursos por habitante ajustado, no que se gasten en sanidad.⁸

La fórmula de la población ajustada sí lleva dentro la sanidad y la escuela, en sus pesos. De cada cien puntos:

• treinta son población sin más;
• treinta y ocho, población protegida por la sanidad, ponderada por edad en siete tramos, porque un mayor de sesenta y cinco años cuesta varias veces lo que un adulto joven;
• veinte y medio, población de cero a dieciséis años, que es la escuela;
• ocho y medio, mayores de sesenta y cinco, que son los servicios sociales;
• y los tres puntos que quedan, superficie, dispersión e insularidad.⁹

Sanidad y escuela suman así el 58,5% de la necesidad calculada. En el gasto real pesan más: en torno a tres cuartas partes de lo que las comunidades gastan en las competencias que el sistema financia.¹⁰ La distancia es menor de lo que parece, porque lo que entra por población sin más también acaba en hospitales y colegios. Aun así, para la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) la fórmula pesa la sanidad y la escuela por debajo de lo que cuestan, y es una de sus críticas técnicas a la propuesta de reforma de 2026.

Queda saber de dónde sale el dinero que se reparte. En la liquidación de 2024, el sistema llevó a las comunidades de menor renta unos 24.600 millones más de lo que daban sus propios impuestos. Algo más de la mitad los puso el Estado. El resto salió de tres comunidades, Madrid, Cataluña y Baleares: tres de cada cuatro euros de ese resto, de Madrid.¹¹

El hospital de Badajoz o de Las Palmas se paga con impuestos de sus vecinos y de todos los españoles, a través del Estado. Y una parte sale de los que se recaudan en Madrid. El hospital de Madrid se paga con impuestos madrileños, y queda un excedente que va al fondo común. En la liquidación de 2023, Extremadura recibía en transferencias del sistema una cantidad que superaba el 78% de lo que recaudaban sus tributos cedidos.¹²

En Canarias la proporción pasaba del 99%, pero esa cifra hay que leerla con cautela. Las islas están fuera del territorio del IVA, y en su lugar se paga el impuesto general indirecto canario (IGIC), que no es un tributo cedido. El cálculo lo incluye con un valor estimado de 2016 puesto al día, no con lo que recauda de verdad. Ceuta y Melilla tampoco pagan IVA, sino un impuesto propio sobre la producción, los servicios y la importación.¹³ Cualquier comparación de recaudación por habitante que incluya esos tres territorios compara impuestos distintos.

Lo que el Estado paga directamente en sanidad y educación es poco y concreto. En sanidad, paga la de Ceuta y Melilla y la de las mutualidades que atienden a los funcionarios del Estado (el capítulo 7.2, sobre sanidad, las describe). Paga también la compra central de algunas vacunas y fármacos. En educación, paga los colegios de las dos ciudades autónomas y las becas generales. Las becas son la partida grande del Ministerio de Educación: unos 2.560 millones para el curso 2026-2027.

Del gasto público en educación, los ministerios ejecutaron en 2023 el 8%. Del sanitario, más del 90% lo gastan las comunidades.¹⁴

La ordinalidad: quién queda por encima de quién

Las comunidades que más recaudan por habitante aportan al fondo común más de lo que reciben. Es la esencia de la nivelación, y eso no está en discusión. Lo que se discute es si, después de nivelar, una comunidad rica puede acabar por debajo de otra más pobre en recursos por habitante. En el sistema español ocurre: es la pérdida de ordinalidad. El sistema alemán, por ejemplo, nivela sin invertir el orden.¹⁵ Mantener el orden es la reivindicación central de Cataluña desde hace dos décadas, y la comparte el Gobierno de Baleares.¹⁶

Desde 2024, esa reivindicación va dentro de otra más amplia, la «financiación singular». El nombre lo puso el acuerdo de investidura del presidente catalán.¹⁷ Pedía una agencia tributaria catalana que recaudara todos los impuestos y una aportación de solidaridad limitada por la ordinalidad. La idea era acercarse al modelo foral sin dejar de nivelar.

Lo que el Gobierno ha pactado después con la Generalitat es menos: que la hacienda catalana vaya asumiendo la gestión del IRPF. Gestionarlo es recaudarlo y comprobar las declaraciones, sin decidir adónde va lo recaudado. Y la reforma general que Hacienda llevó a las comunidades en 2026 no fija fechas para esa gestión del IRPF.¹⁸

Por qué no se reforma, y la propuesta de 2026

Salvo que el Estado añada recursos, el sistema es de suma cero: lo que gana una comunidad lo pierde otra, y toda reforma produce perdedores identificables. Solo hay una salida que no los produce: que el Estado ponga más dinero. Por eso las reformas se aplazan hasta que los ingresos del Estado crecen y dejan margen. Y por eso el sistema de 2009 sigue vigente.¹⁹

El intento más serio de sustituirlo llegó en 2026, y confirma la regla. La propuesta del Ministerio de Hacienda pasó primero por el Consejo de Política Fiscal y Financiera. En ese órgano el ministerio se sienta con los consejeros de Hacienda de las comunidades. El Estado tiene allí tantos votos como todas ellas juntas. Una propuesta necesita dos tercios en la primera votación y, si no los logra, la mayoría absoluta en la segunda. En esa segunda votación, al Gobierno le basta, así, el apoyo de una sola comunidad.²⁰ El 4 de septiembre de 2026 tuvo el de dos, Cataluña y Canarias. Las demás de régimen común que acudieron votaron en contra. Madrid, la que más aporta al reparto, no acudió.

La propuesta sube la parte del IRPF que va a las comunidades del 50% al 55%, y la del IVA, del 50% al 56,5%. Pone sobre la mesa unos 21.000 millones más para 2027, algo menos de la décima parte de lo que el modelo repartiría ese año. Incluye también un fondo climático de unos 1.000 millones y la posibilidad de que las comunidades que lo soliciten reciban una parte del IVA que generan las pequeñas y medianas empresas (pymes) de su territorio. Promete además que ninguna comunidad reciba menos que con el sistema anterior.²¹

Hacienda la presenta también como la garantía de que todas alcancen el 75% de la media por habitante ajustado. Ese suelo no es nuevo. Sale de poner en común tres cuartas partes de lo que pueden recaudar todas y repartirlas por población ajustada. Es lo que ya hace el Fondo de Garantía.²² Y ninguna comunidad está cerca de ese suelo: en la liquidación de 2024, la peor financiada, ya con todos los fondos, estaba en torno a 92 sobre una media de 100. Para Fedea, el suelo queda 17 puntos por debajo de esa comunidad y no garantiza nada que no haya hoy.

Para regir, la reforma tiene que pasar por las Cortes como ley orgánica. Subir la cesión del IRPF y del IVA por encima del 50% obliga a cambiar los límites de la ley orgánica de financiación.²³ Eso exige la mayoría absoluta del Congreso, 176 de los 350 diputados (artículo 81 de la Constitución). En el Congreso disuelto el 6 de octubre de 2026, el bloque que sostenía al Gobierno no alcanzaba esa mayoría sin Junts. Ese partido anunció una enmienda a la totalidad, la que rechaza el texto entero, por no recoger un concierto para Cataluña. El Gobierno no llegó a enviar el proyecto a esas Cortes. Lo votará, si llega, el Congreso que salga de las elecciones del 29 de noviembre.²⁴

La ley puede no bastar. Si replica el mecanismo de 2009, cada comunidad tendrá que aceptar el sistema nuevo en su comisión mixta con el Estado, y la cesión de tributos se fijará después en una ley para cada una. En 2009 la que no lo aceptara en seis meses seguía con el sistema anterior, sin los fondos nuevos. Por eso la garantía de que ninguna pierda es imprescindible: la que pierde puede quedarse fuera.²⁵

El régimen foral y el cupo

El concierto vasco y el convenio navarro tienen raíz histórica, y la Constitución los ampara en su disposición adicional primera, la de los derechos históricos de los territorios forales. El concierto nació en 1878. Dos años antes, tras la última guerra carlista, se habían suprimido los fueros vascos, el régimen propio de aquellas provincias. El Estado pactó entonces con sus diputaciones que recaudaran ellas los impuestos a cambio de un cupo. El convenio navarro viene del pacto de 1841.

Lo que paga el País Vasco se calcula en cuatro pasos:

• El coste. Se toma lo que cuestan, en toda España, las competencias que el Estado no ha transferido al País Vasco: defensa, exterior, Corona y deuda del Estado.
• El índice. Ese coste se multiplica por el 6,24%, el peso que se atribuye a la economía vasca en la española.
• Los ajustes. Se resta la parte vasca de los impuestos que no se han traspasado a las haciendas vascas, que sigue cobrando allí el Estado, y otros ajustes.
• El cupo. Lo que queda es lo que el País Vasco paga al Estado.

La ley del cupo se aprueba cada quinquenio. El cupo de 2022, primer año del quinquenio y base para los siguientes, fue de unos 1.500 millones.²⁶ Navarra hace lo mismo con un índice del 1,6%.

Así, en el País Vasco y Navarra los médicos y los maestros los pagan sus propios contribuyentes. Sus haciendas recaudan mucho por habitante, pagan poco al Estado y no aportan al fondo común. Por eso disponen de entre un 35% y un 61% más por habitante ajustado que la media de las demás comunidades.²⁷

Dos cosas del cálculo del cupo concentran la crítica técnica.²⁸ Una es el índice: el 6,24% no se ha actualizado desde 1981, aunque pretende medir un peso económico que cambia.²⁹ La otra es la solidaridad con las demás comunidades. La única aportación que contiene el cupo es su parte del Fondo de Compensación Interterritorial, un fondo de inversiones para las comunidades de menor renta. Ninguna casilla recoge la parte vasca de lo que el Estado pone en el Fondo de Garantía y en los demás fondos del régimen común.³⁰

Quienes defienden el concierto responden que es un derecho histórico reconocido en la Constitución. Lo discutible, dicen, es el cálculo del cupo, que el Estado y el País Vasco revisan cada cinco años en negociación bilateral.

El foral como llave política

Una pieza del concierto tiene más de política que de técnica. La metodología del cupo, después de pactarse, se aprueba cada cinco años por una ley de las Cortes Generales. Antes tiene que acordarla la Comisión Mixta del Concierto Económico, donde se sientan el Estado y las instituciones vascas.³¹ Un pacto bilateral acaba, por tanto, en una votación de un Congreso en el que el Ejecutivo vasco no se sienta.

Las dos últimas leyes del cupo llegaron tarde. La del quinquenio 2017-2021 se aprobó en diciembre de 2017. La del 2022-2026 se aprobó en abril de 2023, con el periodo ya empezado. Un acuerdo cerrado entre administraciones espera a que alguien reúna los votos.

Quien tiene escaños decisivos puede cobrarlos. En junio de 2018 se vio lo que pesan cinco. La moción de censura que derribó al Gobierno salió con ciento ochenta votos. Cinco eran del Partido Nacionalista Vasco (el capítulo 2.6, sobre cómo se derriba un gobierno, cuenta el episodio). El precio fue mantener el proyecto de presupuestos que ese partido había pactado poco antes con el Gobierno derribado. En noviembre de 2023 el precio fue el propio concierto. El acuerdo de investidura con el mismo partido incluía por escrito ampliarlo, concertar nuevos impuestos y fijar los objetivos de déficit vascos en el marco de la Comisión Mixta.³²

Lo mismo hace cualquier grupo con escaños decisivos. Lo singular aquí es lo que se negocia: la regla con la que se calcula cuánto paga un territorio, y esa regla se revisa cada cinco años.

La deuda y quién la sostiene

Cuando una comunidad gasta más de lo que ingresa, se endeuda. En 2012, en plena crisis, a muchas comunidades les costaba encontrar quien les prestara. El Estado creó entonces el Fondo de Liquidez Autonómico, integrado en 2015 en el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas. Con él, el Estado presta a tipos más bajos que los del mercado. A cambio pone condiciones de ajuste: un plan pactado con Hacienda para cumplir los objetivos de déficit.³³ Desde entonces, la mayoría de las comunidades se financia con esos préstamos.

El resultado es que la mayor parte de la deuda autonómica la tiene el Estado: en torno al 60%, según la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).³⁴ Es el organismo que vigila las cuentas públicas. Esa financiación estatal ha evitado quiebras y ha creado una dependencia que cambia la relación de poder: quien presta, condiciona.

De esa dependencia sale el debate más reciente, la condonación parcial de la deuda. Consiste en que el Estado perdone a las comunidades una parte de lo que le deben. Entró en el acuerdo de investidura de 2023 del presidente del Gobierno con Esquerra Republicana de Catalunya. En febrero de 2025 el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó la condonación para todas las comunidades de régimen común.

El proyecto de ley orgánica de condonación, por unos 83.000 millones, superó en julio de 2026 las enmiendas a la totalidad. El plazo para enmendar su articulado se cerró el 30 de septiembre. El texto estaba en la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso cuando las Cortes se disolvieron, el 6 de octubre, y caducó.³⁵ La condonación sigue sin ley, y habrá que llevar un proyecto nuevo a las Cortes que salgan de las elecciones.

La primera causa es el origen: el sistema de financiación nació igual que el mapa autonómico, descentralizado sin haber decidido antes el modelo. El sistema de financiación ha tenido cinco modelos: los de 1987, 1992, 1997, 2002 y 2009.³⁶ En cada cambio se aplicó la misma regla no escrita: que nadie pierda respecto al sistema anterior. Por esa regla se fueron añadiendo las capas de parches que alteran el orden que dejaría el criterio de la población ajustada.

La segunda causa es la bilateralidad: las comunidades con más peso político han negociado directamente con el Gobierno mejoras que luego se han generalizado a las demás.

La tercera es fiscal. Las comunidades deciden el gasto, pero tres cuartas partes de sus recursos tributarios se ponen en común. Eso les da motivos para pedir más al Estado y pocos para subir sus propios impuestos. La corresponsabilidad fiscal, que cada comunidad responda de lo que cobra, ha avanzado con cada reforma. La parte cedida del IRPF pasó del 15% de 1997 al 50% de 2009, con capacidad para fijar el tramo propio. Aun así, subir el tramo propio lo paga políticamente el gobierno autonómico, y pedir más al Estado reparte el coste entre todos los contribuyentes.