España: Manual del ciudadano

El mismo robo en dos países

Un hombre fuerza la puerta de un piso vacío de una ciudad de tamaño medio y se lleva un ordenador y unas joyas. Lo detienen dos semanas después. No tiene antecedentes.

En España el hecho es un robo con fuerza en casa habitada, y el Código lo castiga con dos a cinco años de prisión. «Casa habitada» incluye el piso cuyos dueños estaban fuera esa tarde: la ley dice expresamente que vale aunque se encuentren ausentes de forma accidental.²

En Alemania, el mismo hecho sobre una vivienda de uso permanente va de uno a diez años, y la ley prohíbe rebajar la pena por considerar el caso menos grave.³ El mínimo español es más alto. El máximo alemán es el doble.

Hasta aquí, los dos sistemas acaban parecido. Los dos hombres cierran el caso sin juicio con pruebas y reciben una pena corta, pero por vías distintas. En España, por conformidad: el acusado acepta la pena que piden las acusaciones, y solo en el juicio rápido esa aceptación rebaja un tercio la pena. En Alemania, por un acuerdo con el tribunal, la Verständigung: el tribunal propone un marco de pena, la confesión suele formar parte del acuerdo y el fallo de culpabilidad no se negocia.⁴ En los dos países una pena corta puede suspenderse en un primer delito: no se cumple si el condenado no vuelve a delinquir. En el ejemplo, ninguno de los dos pisa la cárcel.

La diferencia aparece cuando reinciden y esta vez sí cumplen. Los dos pueden terminar la condena en libertad condicional: salir de prisión y cumplir el resto fuera, bajo control. Con una condena de dos años, la regla general deja salir al alemán a los dieciséis meses y al español a los dieciocho.⁵ La ley los separa dos meses.

Y, sin embargo, España tiene más presos por habitante que Alemania: ciento veintisiete por cada cien mil a finales de 2025 frente a unos setenta de Alemania en enero de ese año.⁶ La diferencia tiene que venir de lo que el ejemplo deja fuera: condenas más largas, o un tercer grado y una condicional que llegan mucho después del mínimo legal.

Qué protege el Código y cómo gradúa

El Código Penal de 1995 ordena los delitos por el bien que protegen y los gradúa en tres categorías:

• Los leves se castigan con multa o trabajos y hasta 2015 se llamaban faltas.
• Los menos graves llegan a cinco años de prisión.
• Los graves pasan de cinco años de prisión (por lo general, hasta veinte por un delito, y hasta veinticinco en el asesinato; sumando varios, el tope de cumplimiento efectivo llega a cuarenta), más la prisión permanente revisable, que existe desde 2015 y solo puede suspenderse, como mínimo, tras veinticinco años cumplidos (treinta si concurre con otras penas que suman veinticinco años o más, o con otra prisión permanente revisable).⁷

Cincuenta y una leyes han modificado el Código desde 1995, la última en abril de 2026, casi siempre para endurecer y casi nunca con una evaluación previa que se haya podido encontrar.⁸

Muchas reformas han creado tipos, que es como se llama a cada conducta que el Código describe como delito, o han subido penas. También ha habido rebajas.

La reforma de 2010 bajó de nueve a seis años el máximo del tráfico de las drogas que causan grave daño a la salud. También permitió rebajar un grado la pena, pasarla al tramo inmediatamente inferior, en los casos de escasa entidad. En 2022, la ley de libertad sexual bajó algunos mínimos, lo que trajo las rebajas de condena que cuenta el capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo. Ese mismo año otra ley orgánica derogó la sedición y rebajó la malversación.⁹

La última reforma del Código, la de 2026, también endurece, y su núcleo es un problema concreto. El hurto de menos de cuatrocientos euros era un delito leve castigado con multa. Ahora se castiga con prisión de seis a dieciocho meses cuando el autor acumula tres condenas anteriores por delitos de la misma naturaleza, al menos una por delito leve. La estafa leve recibe un trato parecido, con prisión de seis meses a tres años. Una regla de 2022 ya permitía esa prisión en el hurto, pero solo si lo robado en total sumaba más de cuatrocientos euros.

El problema era este: quien comete hurto tras hurto es detenido una y otra vez y sale del juzgado en horas, porque ningún hecho, por separado, alcanza gravedad suficiente. La reforma, aprobada en el Congreso con trescientos dos votos a favor, está en vigor desde abril de 2026.¹⁰ El despacho de abogados CMS, que la ha analizado, prevé que dificultará que esas penas se suspendan y que, con ello, más se cumplirán en prisión. Si funciona, o si llena las prisiones, habrá que comprobarlo: de casi ninguna reforma anterior se ha encontrado una evaluación.

La legítima defensa, y cuándo se condena a quien se defiende

El piso del robo de la apertura estaba vacío. Si el dueño hubiera estado dentro, la pregunta habría sido la que vuelve cada vez que un robo en una casa acaba mal: qué puede hacer con quien entra. La respuesta cabe en un artículo, el 20.4 del Código Penal, y es generosa en un punto y estricta en otro.

El artículo exime de responsabilidad a quien obra en defensa de la persona o los derechos, propios o ajenos, si se dan a la vez tres requisitos:

• Agresión ilegítima.
• Necesidad racional del medio empleado para impedirla o repelerla.
• Falta de provocación suficiente por parte del que se defiende.¹¹

El primer requisito lo resuelve la ley para la morada: el propio artículo dice que la entrada indebida es agresión ilegítima. Quien entra sin derecho en una casa ya agrede, a efectos penales, a quien vive en ella, aunque no lo haya tocado. El dueño tiene ese requisito ganado en cuanto el otro cruza la puerta. Para los demás bienes la ley es más exigente: pide que el ataque sea delito y los ponga en grave peligro de pérdida o deterioro inminentes.

El segundo requisito deja margen al tribunal. Necesidad racional del medio no pide devolver golpe por golpe. Pide que lo que hizo quien se defendía fuera racionalmente necesario para parar esa agresión. Se juzga desde donde estaba y con lo que sabía entonces, y no desde la sala del juicio dos años después. El Supremo tiene dicho que la agresión ilegítima es el requisito esencial, y que sin ella no hay nada que graduar.¹²

Cuando hay agresión ilegítima pero el medio se excede, la eximente no desaparece: queda incompleta, y entonces el Código obliga a rebajar la pena en uno o dos grados.¹³ Al bajar un grado, un delito castigado con dos a cinco años pasa a castigarse con uno a dos años menos un día. El término no tiene que ver con los grados penitenciarios, que son las fases en que se cumple la condena.

Por eso a veces quien dispara a un ladrón es condenado, y la prensa lo presenta como condenado por defenderse. Lo condenan por lo que hizo de más, y la pena baja porque antes hubo una agresión que repeler. Quien dispara a quien ya huye no repele nada: sin agresión ilegítima no cabe eximente, ni siquiera incompleta.

Alemania, con el mismo tronco jurídico, pregunta sobre todo si la reacción era necesaria, es decir, la menos dañina de las que servían. No exige proporción entre lo que se protegía y el daño causado, aunque sus tribunales recortan la defensa en casos tasados: ataques de niños, ataques leves, provocación o defensa de bienes con riesgo para la vida del atacante.¹⁴ Estados Unidos va más lejos. En buena parte de sus estados, la castle doctrine llega a presumir por ley que quien entra por la fuerza en una casa pone en peligro la vida de quien vive en ella. El residente no tiene que justificar su miedo.¹⁵

España se acerca a Estados Unidos en la agresión ilegítima. En la necesidad del medio, el adjetivo «racional» deja a los tribunales españoles comparar el daño causado con lo que se protegía, mientras que los alemanes recortan la defensa solo en grupos de casos tasados.

Cuántas veces se aprecia la legítima defensa, completa o incompleta, no se sabe. La estadística de condenados se desglosa por delito, pena y condenado, no por eximente apreciada.¹⁶ No hay, pues, serie de cuántas se estiman completas, cuántas incompletas y en qué acaban. El debate se hace con casos sueltos.

El recorrido: denuncia, instrucción, juicio, recurso

Tanto si se juzga al ladrón como a quien se defendió de él, el camino es el mismo. Un proceso penal empieza con una denuncia o con una querella. La querella es el escrito con el que quien lo presenta pide al juez que investigue y se hace parte acusadora en el proceso. Acusa el fiscal, y con él pueden acusar la víctima y, con la acción popular, cualquier ciudadano o asociación (capítulo 2.8, sobre los contrapesos).¹⁷

La denuncia puede presentarse ante la policía, que la envía al juzgado en su atestado. Si no hay autor conocido, la policía se queda el atestado, salvo en delitos como los que atentan contra la vida o la libertad sexual, o si la investigación da algún resultado.¹⁸ El juez de instrucción decide si hay indicios y abre diligencias, el expediente de la investigación. El juez investiga y toma declaración. Puede acordar prisión provisional, que encierra al investigado antes del juicio. Lo hace si el delito tiene una pena cuyo máximo es de dos años o más, o menos si el investigado tiene antecedentes por delito doloso, y hay riesgo de fuga, de que se destruyan pruebas o de que el investigado vuelva a delinquir. No puede acordarla si no la pide el fiscal o una acusación.¹⁹ Quien ha estado en prisión provisional y resulta absuelto, o ve la causa sobreseída libremente, tiene derecho a indemnización por los perjuicios sufridos, sea cual sea la razón de la absolución, aunque no de forma automática.²⁰ La instrucción dura de semanas a años, y el Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces, publica cada año su duración media estimada.²¹

El juicio lo celebra otro órgano. Su sentencia se puede apelar y, en lo que toca a cómo se aplicó la ley, llevar en casación al Supremo. Qué tribunal juzga y quién revisa lo cuenta el capítulo 5.1, sobre la organización judicial. La figura 63 dibuja el recorrido entero, con el plazo máximo de la prisión provisional.

Un proceso puede acabar sin un juicio con pruebas, en conformidad: un acuerdo por el que el acusado acepta la pena a cambio de una rebaja. Los juicios rápidos son la vía ordinaria de la delincuencia menor. En 2025 acabaron en conformidad tres de cada cuatro de los que llegaron a acusación, casi la mitad de los abiertos.²²

Otra rebaja viene de la demora: si el proceso se ha retrasado de forma extraordinaria, sin culpa del acusado, la pena baja. Es la atenuante de dilaciones indebidas (artículo 21.6.ª del Código Penal).

El recorrido es un embudo. En 2023 la policía conoció casi dos millones y medio de infracciones penales y esclareció algo más de un tercio, el 35,8%. Ese año se inscribieron 280.322 adultos condenados con sentencia firme, por hechos de ese año o anteriores: uno por cada nueve infracciones conocidas. Las dos cifras salen de registros distintos y no siguen los mismos hechos, así que dan solo el orden.²³

No toda condena lleva a prisión. Las hay de multa, de trabajos en beneficio de la comunidad, de retirada del permiso de conducir o de prisión suspendida. Cada una tiene su propia puerta a la cárcel. La multa que no se paga se convierte en un día de privación de libertad por cada dos cuotas diarias impagadas. La suspensión no es un derecho: el juez la concede si cree que la cárcel no hace falta para evitar nuevos delitos. La ley pide además que sea el primer delito, que la pena no pase de dos años y que se hayan pagado las responsabilidades civiles, o que el condenado se comprometa a pagarlas. Puede revocarse si vuelve a delinquir. Y la pena de más de un año de prisión de un extranjero se sustituye, por regla general, por su expulsión.²⁴

Después de la condena: grados, permisos y libertad condicional

Una condena no se cumple de un tirón. El sistema penitenciario español funciona por grados:

• El primer grado es el régimen cerrado.
• El segundo grado es el régimen ordinario.
• El tercer grado es el régimen abierto: el interno sale a trabajar y vuelve a dormir, o, si acepta un control telemático, solo acude al centro para el tratamiento. Hay también un tercer grado restringido, con las salidas limitadas.²⁵

Las reglas de detalle están en el Reglamento Penitenciario, aprobado en 1996 y sin sustituto treinta años después.²⁶

La clasificación en un grado la propone, en cuanto la condena es firme, la junta de tratamiento de cada prisión, formada por el director y los técnicos del centro. Se revisa al menos cada seis meses. La decide la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, del Ministerio del Interior, salvo en Cataluña y el País Vasco, que gestionan sus propias prisiones.

El preso puede recurrirla ante el juez de vigilancia penitenciaria, un juez dedicado a la ejecución de las penas. Ese juez autoriza también los permisos de más de dos días de los presos en segundo grado y concede la libertad condicional.²⁷

Desde 2015, el Estatuto de la víctima permite a quien sufrió el delito recurrir ante el juez algunas de esas decisiones, como la libertad condicional. Antes solo podían recurrirlas el preso y el fiscal.

La libertad condicional es la última fase: cumplir el resto de la condena fuera y bajo control, normalmente desde los tres cuartos de la condena. Exige estar ya en tercer grado, así que quien no progresa sale al terminar la pena. Los permisos preparan la salida. Son hasta treinta y seis días al año en segundo grado y cuarenta y ocho en tercero, y solo después de haber cumplido una cuarta parte de la pena, sin mala conducta y con informe del equipo técnico.²⁸ El Supremo tuvo que fijar en 2023 que una petición de permiso se resuelve en tres meses como máximo, porque en una cárcel se estudiaban por semestres.²⁹

Los presos que no vuelven de un permiso llenan los titulares, y el porcentaje depende de por qué número se divida. En las prisiones catalanas, 250 internos no volvieron de algún permiso en 2025: el incumplimiento fue del 0,5% de los permisos concedidos y del 5,5% de los internos que salieron.³⁰ Las dos cifras son ciertas y describen el mismo hecho: la primera dice cuántos permisos salen mal y la segunda, cuántos presos fallan. Quien da una de las dos tiene que decir cuál.

Pocos ingresos, estancias largas

Cuántos presos hay en un momento dado depende de cuánta gente entra al año y de cuánto se queda cada persona. Funciona como el nivel de un depósito, que sube con el caudal que entra y baja con el que sale (figura 64).

Las estadísticas penales del Consejo de Europa —la organización de derechos humanos de Estrasburgo, que reúne a más países que la Unión— miden ese tiempo con la estancia media. Es la población reclusa de finales de enero dividida entre los ingresos del año anterior. En las cárceles del Estado es de veinte meses (diecinueve en el conjunto de España), frente a una mediana europea de 8,8 (la mediana es el valor del país que queda en el centro de la lista), y solo cinco países la superan.³¹

Los ingresos son la otra mitad de la cuenta. Las cárceles del Estado registraron 30.325 en 2024, unos 74 por cada cien mil habitantes en el cálculo del Consejo de Europa para esa administración, sin Cataluña ni el País Vasco. La mediana europea fue de 147, el doble. La tasa de ingresos y la estancia media salen del mismo informe del Consejo de Europa. La misma cuenta hecha con las cifras europeas da unos 150, muy cerca de esa mediana.³² Si entra la mitad de gente que en la mediana y aun así hay más presos, es porque cada uno se queda más tiempo.

Lo que la cuenta no dice es por qué la permanencia es larga. Caben dos explicaciones. Puede que a prisión lleguen sobre todo condenas largas, porque las cortas de un primer delito se suspenden. O puede que las condenas se cumplan hasta más cerca del final. Para separarlas haría falta cruzar la longitud de las condenas con la parte cumplida al salir.

A favor de las salidas tardías hablan las reglas. La condicional española llega más tarde que la alemana y exige el tercer grado. En las condenas largas, un periodo de seguridad puede impedir ese grado hasta cumplida la mitad. Un cálculo con el estudio de reincidencia de Interior, que no distingue penas cortas de largas, da el reparto de los excarcelados de 2009: de las casi veinte mil personas, una de cada cuatro salió en libertad condicional, y casi dos de cada tres cumplieron la condena entera.³³

Más presos no quiere decir cárceles llenas. Las españolas tenían setenta y siete internos por cada cien plazas en enero de 2025, frente a los ciento treinta y uno de Francia o los ciento veintiuno de Italia.³⁴ La mediana europea era de 95 internos por cien plazas.

La población reclusa y la reincidencia

La serie de población reclusa tiene dos tramos. Entre 2009 y 2021 la población reclusa del conjunto del país cayó de 76.079 a 55.097 internos, casi un 28%, la cifra más baja desde 2002.³⁵

La caída empieza en 2010, antes de la rebaja en el tráfico de drogas, que entró en vigor en diciembre de ese año: a final de 2010 ya había 2.150 internos menos, una caída que la rebaja no pudo causar. El tráfico de drogas es uno de los delitos más frecuentes entre los presos: el 15,5% de los condenados presos en enero de 2025.³⁶ A partir de 2011 la rebaja pudo notarse enseguida porque la ley penal más favorable se aplica también a quien ya cumple condena (artículo 2.2 del Código Penal). El confinamiento de 2020 aceleró la caída. No se ha encontrado un estudio que mida cuánta parte de ella se debe a la rebaja.

Desde 2022 la población reclusa sube. Según el sindicato de prisiones ACAIP-UGT, las cárceles del Estado cerraron 2025 con 51.559 internos. Con Cataluña y el País Vasco, España terminó el año con 62.522 presos. Son más de siete mil cuatrocientos por encima del mínimo de 2021 y un 5,4% más en solo doce meses.³⁷

La delincuencia no ha crecido a ese ritmo: las infracciones penales registradas subieron un 0,8% en el mismo año.³⁸ La reforma de 2026 tampoco lo explica, porque llegó después. Con estos datos no se puede separar si la subida viene de más ingresos, de condenas más largas o de salidas más tardías.

Se llama reincidencia penitenciaria a volver a prisión por un delito cometido después de salir. Se mide con estudios que siguen durante años a los presos que salieron en un mismo año. El estudio del Ministerio del Interior siguió a los excarcelados de 2009: en diez años volvió a prisión por un delito nuevo el 20%.³⁹ El estudio catalán siguió cinco años a los excarcelados de 2015: reingresó el 21%, nueve puntos menos que los excarcelados de 2010.⁴⁰ Con cualquiera de las dos, ocho de cada diez no volvieron.

En el estudio catalán, los que más reinciden son quienes cumplen la condena entera desde el primer grado: el 57,9%. Los que salen desde el segundo grado, el 26,2%, quedan algo por encima de la media. Todas las formas de semilibertad y de tercer grado quedan por debajo de ella: el 9,4% de quienes cumplen entera la condena desde el tercer grado y el 5,4% de quienes salen en libertad condicional.⁴¹ En el estudio estatal reincidió el 12,6% de quienes salieron en condicional y el 24,9% de los que cumplieron la condena entera.⁴²

La propia Administración catalana atribuye al tercer grado una reducción del 50% de la reincidencia.⁴³ Parte de esa diferencia puede ser selección, porque el tercer grado y la condicional se conceden a quien ya parece de menor riesgo.

Para separar el efecto de la selección hacen falta estudios que comparen presos parecidos. Uno de Estados Unidos aprovechó una reforma de Georgia que suprimió la libertad condicional para ciertos delitos, y encontró que los presos afectados reincidieron más que los que la conservaban.⁴⁴ Es un estudio de otro país y de otra figura, pero apunta en la misma dirección que los grados.

Los menores de catorce a dieciocho años tienen una ley propia, con medidas en lugar de penas. El internamiento en régimen cerrado llega a cinco años para los de catorce y quince, y a ocho para los de dieciséis y diecisiete; si son varios delitos de los más graves, a seis y a diez.⁴⁵

La reincidencia de los menores no se compara con la de los adultos. La de los menores cuenta cualquier nueva causa en la justicia juvenil, medida alternativa o prisión, y no solo el reingreso en prisión. Dentro de su sistema, las medidas más suaves van con menos reincidencia. Tras la mediación y la reparación reincide en torno al 27%, y tras el internamiento, el doble, aunque son también los casos más graves.⁴⁶

El indulto, la salida que decide el Gobierno

Hay una salida del sistema penal que no decide ningún tribunal: el indulto, que perdona la pena —entera o en parte— sin tocar la condena ni los antecedentes. Lo concede el Gobierno, y lo regula una ley de junio de 1870 que sigue vigente con retoques.

Antes de concederlo, el ministerio que lleva la Justicia (el de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes) tiene que pedir informe al tribunal que dictó la sentencia. El tribunal oye al Ministerio Fiscal y a la víctima, si la hay, y, si el condenado está en prisión, pide informe al centro penitenciario. El del fiscal y el de la prisión no vinculan; el del tribunal pone un límite. El indulto total solo cabe si el tribunal aprecia razones de justicia, equidad o utilidad pública, y con su informe en contra el Gobierno solo puede conceder uno parcial.⁴⁷

El Supremo no entra en si el indulto es oportuno, pero sí en que no sea arbitrario. En 2013 anuló el de un conductor que había causado la muerte de un joven circulando en sentido contrario. El real decreto no mostraba las razones que la ley exige. Para el indulto que se deniega no se exige motivación alguna.⁴⁸

La amnistía es otra cosa: la aprueban las Cortes por ley, borra el delito y alcanza a un grupo. El capítulo 3.5, sobre nación, nacionalidades y lenguas, cuenta cómo se usó.

Las reglas que retrasan la salida tienen fecha. La ley de cumplimiento íntegro de 2003 creó el periodo de seguridad. En las condenas de más de cinco años, el tercer grado no puede llegar antes de cumplir la mitad de la pena. Desde 2010 el tribunal decide si lo impone, salvo en una lista de delitos donde es obligatorio: hoy, terrorismo, crimen organizado, trata de personas con víctima menor de edad o con discapacidad y algunos delitos sexuales contra menores.

La ley de 2003 ató también el tercer grado y la condicional al pago de la responsabilidad civil, la indemnización a la víctima. La reforma de 2015 añadió que, si la condicional se revoca, el tiempo pasado fuera no cuenta como cumplido.⁴⁹

Detrás de esas reformas, y de las cincuenta y una que ha tenido el Código de 1995, hay un incentivo que juega a favor de endurecer, sea cual sea el gobierno. Endurecer una pena es barato para quien lo decide: no cuesta dinero el año en que se aprueba, y la factura de las plazas de prisión llega años después. Reducir el delito con policía, investigación y rapidez judicial cuesta dinero desde el primer presupuesto.

Quien firma un permiso que acaba mal aparece en los periódicos. Quien deniega uno que habría acabado bien no aparece en ninguno, porque su error no se ve. Es un incentivo para denegar, y cada paso de la salida, del permiso a la condicional, lleva una firma.

Esos incentivos actúan ante una opinión pública que sí está medida. Según una revisión de encuestas de 2009, la mayoría de los españoles creía que las penas son más benignas de lo que son. Esa creencia se atenúa mucho cuando se pregunta por casos concretos con información completa.⁵⁰ Entre países europeos, según un estudio de 2008, el número de presos depende más de la confianza en las instituciones, del gasto social y de la cultura política que de cuánto delito hay.⁵¹

La baja criminalidad de España, por su parte, no parece obra del Código. El delito ha caído a la vez en todo Occidente, en países con políticas penales opuestas.⁵² Cuánto debe ese nivel a la policía y cuánto a la sociedad no se sabe, como cuenta el capítulo 5.4, sobre policía y seguridad.