España: Manual del ciudadano

Un millón cuatrocientas mil firmas

En 2013 llegó al Congreso una iniciativa legislativa popular (ILP). Era una propuesta de ley avalada por más de 1,4 millones de firmas, casi el triple de las que exige la ley.¹ Pedía la dación en pago (entregar la casa al banco y dar con ello saldada toda la deuda) y que se pararan los desahucios. El Congreso aceptó tramitarla, lo que se llama tomarla en consideración, sin ningún voto en contra y con las galerías llenas.

Después siguió el camino de cualquier ley. Los diputados la enmendaron hasta cambiarla por completo. Lo que se aprobó recogía una parte: suspendió los desahucios de las familias más vulnerables y permitió la dación en pago a quien cumpliera unas condiciones. La dación para todos y con efecto retroactivo quedó fuera. Para los promotores, aquello ya no era su iniciativa.

Leído deprisa, el episodio parece probar que la participación ciudadana no sirve. Lo que enseña es el diseño de la ILP: obliga al Parlamento a debatir un asunto, no a aprobar lo que piden las firmas. La de 2013 consiguió el debate. El texto final, como prevé la ley, lo decidieron los diputados.

Lo que se espera de un cauce y lo que la ley le deja dar no coinciden. Esa distancia se repite en casi todas las formas de participar entre elecciones.

La iniciativa legislativa popular

Una ILP exige 500.000 firmas de electores, recogidas en un plazo de nueve meses prorrogable, y verificadas oficialmente.² Con ellas, la propuesta llega al Congreso, que vota si la toma en consideración. Si la toma, sigue el camino de cualquier otra proposición de ley, con sus enmiendas. De unas 170 presentadas hasta 2023, cuatro acabaron en ley.³ La de 2024 sobre la regularización de extranjeros no fue ley: el Gobierno aprobó después la regularización por real decreto (capítulo 9.3, sobre fronteras).

La Unión Europea tiene un cauce parecido, la iniciativa ciudadana europea. Pide un millón de firmas de ciudadanos de al menos una cuarta parte de los Estados miembros, siete de veintisiete. Con ellas, la Comisión tiene que contestar con sus conclusiones y sus razones para actuar o no, pero no tiene que proponer una ley.⁴

La ley de la ILP deja fuera muchas materias:

• los impuestos;
• lo internacional;
• los indultos;
• los presupuestos y la planificación económica general;
• todo lo que debe regularse por ley orgánica, la que exige la mayoría absoluta del Congreso, que incluye los derechos fundamentales, el régimen electoral y los estatutos de autonomía.

Con firmas no se puede proponer un impuesto, un indulto, un tratado ni nada que exija ley orgánica.

El referéndum, que casi no existe

La Constitución no prevé que los ciudadanos decidan en referéndum los asuntos políticos ordinarios. Prevé un referéndum consultivo sobre decisiones de especial trascendencia. No es vinculante: su resultado no obliga al Gobierno. Lo convoca el Rey, a propuesta del presidente del Gobierno y con autorización previa del Congreso. El consultivo se ha usado dos veces en democracia: en 1986, sobre la permanencia en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), y en 2005, sobre el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa.⁵

Sí deciden los referéndums de ciertas reformas de la Constitución y de algunos estatutos de autonomía. Pero ninguno lo pone en marcha el ciudadano: llegan cuando los representantes ya han aprobado o pactado la reforma.⁶ Y autorizar un referéndum, del tipo que sea, es competencia exclusiva del Estado. Una comunidad autónoma o un ayuntamiento no pueden hacerlo por su cuenta.

Queda una vía que sí se ha usado. La ley de bases del régimen local, en su artículo 71, permite al alcalde someter a consulta un asunto de competencia municipal. Necesita el acuerdo del pleno, la asamblea de los concejales, y la autorización del Consejo de Ministros. Entre 1985, cuando la ley abrió esta vía, y 2023, los ayuntamientos pidieron esa autorización unas doscientas veces. El Gobierno la concedió setenta y siete: algo más de un tercio.⁷

La cifra de autorizaciones dice dos cosas. Las consultas locales existen y no son raras, pero la llave la tiene el Gobierno de turno.

El derecho de petición

El derecho de petición es uno de los más antiguos de estos cauces. Consiste en dirigirse por escrito, solo o en grupo, a cualquier poder público sobre un asunto de su competencia. El artículo 29 de la Constitución lo reconoce a los españoles, y su ley orgánica lo extiende a cualquier persona. La misma ley fija lo que la Administración debe hacer con ese escrito: acusar recibo, contestar y notificar la contestación en un plazo máximo de tres meses.⁸

La autoridad solo tiene que atender lo que se pide si ella misma cree fundada la petición. Si no contesta, se puede recurrir ante los tribunales que juzgan a la Administración (la jurisdicción contencioso-administrativa). Quien gana obtiene una contestación. Por eso la petición es el escalón más bajo de todos los cauces (figura 17): obliga a responder, no a hacer.

Sirve para lo que no tiene otro cauce: proponer una medida, pedir una actuación de interés general o dejar prueba de la fecha en que se pidió. Lo que ya tiene un procedimiento propio, como un expediente abierto, se reclama por ese procedimiento: si llega como petición, la Administración la inadmite e indica cuál es.

Manifestarse

Para manifestarse no hace falta permiso. Basta con una comunicación previa a la autoridad, entre diez y treinta días antes. Si hay una causa extraordinaria y grave, bastan veinticuatro horas. Esa autoridad es la Delegación o Subdelegación del Gobierno, la oficina que representa al Gobierno central en cada comunidad o provincia. En Cataluña y el País Vasco es el departamento autonómico del que depende su policía.

La autoridad no puede prohibir una manifestación por lo que defiende. Solo puede prohibirla, o proponer cambios, si tiene razones fundadas para temer que se altere el orden público con peligro para personas o bienes. Y esa decisión se puede recurrir ante los tribunales por un procedimiento urgente. Es un régimen que protege la protesta: obliga a tolerarla, aunque no a atender lo que pide. Los choques han venido de otra norma, la ley de seguridad ciudadana, con su lista de infracciones administrativas (capítulo 5.4, sobre policía y seguridad).

Parar el país

La huelga va un paso más allá de la manifestación: además de protestar, se deja de trabajar. El derecho de huelga es un derecho fundamental del nivel más protegido (capítulo 1.2, sobre derechos y libertades). Debe regularlo una ley orgánica, y quien lo vea vulnerado puede pedir amparo al Tribunal Constitucional.

El derecho de huelga sigue regulado, casi cincuenta años después, por un decreto-ley de 1977, anterior a la Constitución. La ley orgánica que debía desarrollarlo nunca se aprobó.

Ese decreto-ley es una norma con rango de ley que dictó el Gobierno. Se sigue aplicando porque el Tribunal Constitucional lo depuró en vez de anularlo. En una sentencia de 1981 declaró inconstitucionales algunos de sus preceptos y dijo cómo leer el resto para que encajara en la Constitución.⁹ El intento de sustituirlo que más lejos llegó fue un proyecto de ley orgánica de huelga presentado en 1992. Pasó el Congreso, llegó al Senado y caducó al disolverse las Cortes en 1993.¹⁰

Qué protege. Quien hace huelga no cobra esos días y queda en alta especial en la Seguridad Social, sin cotizar, y no puede ser sancionado por hacer huelga, salvo que durante ella cometa una falta laboral. Mientras dura, la empresa no puede sustituirlo con trabajadores que no estuvieran ya en ella. La huelga se comunica con cinco días de antelación, o con diez en los servicios públicos.¹¹

Servicios mínimos. Cuando la huelga afecta a servicios esenciales, la autoridad gubernativa fija unos servicios mínimos: el trabajo que tiene que seguir haciéndose. Aquí el conflicto viene de serie, porque quien los fija es a menudo la misma administración que emplea a los huelguistas. Como garantía, la decisión debe motivarse y se puede recurrir. Los tribunales la han anulado en varios casos. Pero, salvo que concedan una medida cautelar, la sentencia llega cuando la huelga ya ha pasado. En septiembre de 2013, los docentes de Baleares fueron a la huelga indefinida. El Gobierno balear, que era su empleador, fijó unos mínimos del 30% en primaria y del 25% en secundaria. El Tribunal Superior de Justicia de las islas los anuló por falta de motivación en julio de 2014, diez meses después.¹²

Negociar: sindicatos, patronal y diálogo social

El artículo 7 de la Constitución da a los sindicatos y a las organizaciones empresariales una función que no tiene ninguna otra asociación. Esa función es defender los intereses económicos y sociales que les son propios.

El peso de cada sindicato no depende de sus afiliados. Se mide por los votos que saca en las elecciones sindicales de los centros de trabajo. Esos votos deciden qué sindicatos son «más representativos», una condición que da acceso a negociar los convenios colectivos por encima de la empresa.¹³ También da un sitio en los organismos públicos y acceso a ciertas subvenciones.

Esos convenios son los acuerdos que fijan salarios y condiciones de trabajo. Se aplican a todos los trabajadores del sector, estén afiliados o no, cuando se negocian por el cauce del Estatuto de los Trabajadores.¹⁴ Por eso la afiliación puede ser baja y la cobertura, alta. En España la afiliación ronda el 12-13% de los asalariados (12,5% en 2023). Los convenios cubren a más del 90% de los que tienen derecho a uno (91,8% en 2023). Francia comparte ese patrón: allí los extiende el Ministerio de Trabajo.¹⁵ La cobertura francesa rozaba el 100% en 2018, también con una afiliación baja.

Sobre esos convenios y esa representación se monta el diálogo social. En él negocian Gobierno, sindicatos mayoritarios y patronal sobre normas laborales, salario mínimo, pensiones o formación. En el ámbito estatal, los sindicatos son Comisiones Obreras (CCOO) y la Unión General de Trabajadores (UGT).¹⁶ La patronal la forman la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (Cepyme). Muchas normas laborales nacen en esa mesa y llegan al Parlamento ya pactadas. En su terreno, esas cuatro organizaciones son colegisladoras de hecho.

El diálogo social produce normas duraderas y con el apoyo de los afectados. A cambio, da a esas organizaciones una capacidad de bloqueo que ninguna ley les reconoce. Un Gobierno que busca una reforma pactada necesita su firma. Puede legislar sin ella, y lo hizo con la reforma laboral de 2012, aprobada por decreto-ley sin acuerdo sindical.

Y la representatividad de quien firma sale de las elecciones sindicales. En ellas no votan los parados, los autónomos ni los asalariados de los centros sin representantes. Entre estos están todos los de menos de seis trabajadores.

De qué viven los sindicatos

Las elecciones sindicales dan a los sindicatos su sitio en la mesa y deciden varias de sus fuentes de dinero. En CCOO, en 2022, las cuotas fueron el 65% de los ingresos, las subvenciones por representatividad el 9% y los programas públicos a los que concursa el 8%. Las vías son cinco. Las cuotas no dependen de las elecciones; las demás, sí:

• Las cuotas de los afiliados son el grueso de lo que no es subvención, al menos en CCOO, de cuyas cuentas salen las cifras de esta lista.¹⁷
• Las subvenciones públicas por representatividad, estatales y autonómicas, se reparten según el resultado de las elecciones sindicales. En CCOO fueron en 2022 el 9% de los ingresos totales, según la memoria económica que presentó a su congreso de 2025. Otro 8% vino de programas públicos a los que concursa.
• La compensación por la participación institucional paga su presencia en consejos, mesas y organismos públicos.
• El patrimonio sindical acumulado son los inmuebles de la antigua Organización Sindical franquista, el sindicato único del régimen.¹⁸ Siguen siendo del Estado y se ceden en uso desde 1986 a sindicatos y patronales según su representatividad.
• El crédito horario de los representantes se paga en tiempo y no en dinero.

El crédito horario sostiene la representación del día a día. El comité de empresa es el órgano que eligen los trabajadores de un centro. Cada uno de sus miembros tiene horas pagadas al mes para ejercer el cargo. Muchos convenios permiten acumularlas en una sola persona, el liberado, cuyo sueldo paga la empresa.¹⁹ Así, la representación en el centro de trabajo la paga la nómina del empleador. Un sindicato puede tener mucha presencia con pocos afiliados. Lo que negocian el comité y el convenio alcanza igual a quien no está afiliado.

Presionar: los grupos de interés

En toda democracia hay grupos organizados que intentan influir en las decisiones públicas: empresas, colegios profesionales, asociaciones de pacientes, ecologistas, la banca, el sector agrario. Son los grupos de interés, o lobbies. Que existan es inevitable y en parte bueno, porque dan información que la Administración no tiene.

El problema es la opacidad de esa influencia. España no tiene un registro obligatorio de grupos de interés de ámbito estatal, aunque lo tuvo durante tres semanas. El Gobierno lo creó por decreto-ley en agosto de 2026, porque el proyecto de ley no llegaba a tiempo para cumplir un compromiso del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el programa con que España recibe fondos europeos.²⁰ Todo decreto-ley necesita después el voto del Congreso. Y este lo derogó en septiembre, en la votación de convalidación (capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo).²¹

Mientras duró, quien quisiera influir ante la Administración del Estado tenía que inscribirse.²² Y cada proyecto de norma debía documentar su huella normativa: qué grupos tomaron parte, a quién contactaron, qué propusieron y qué cambios del texto salieron de cada uno.²³ Quedan los registros de algunas comunidades autónomas y de organismos concretos.

La otra vía de presión va de dentro afuera: el paso de cargos públicos a empresas del sector que regularon, las puertas giratorias. Un miembro del Gobierno o un alto cargo puede querer trabajar en el sector privado en los dos años siguientes a su cese. Si es así, tiene que declararlo antes ante la Oficina de Conflictos de Intereses. La Oficina se lo prohíbe si la empresa se vio afectada por decisiones en las que participó. Ese plazo de dos años es el mismo que tienen los comisarios europeos (tres, el presidente de la Comisión). El de los ministros alemanes es más corto y el de los franceses, más largo.²⁴

Según el órgano anticorrupción del Consejo de Europa, la Oficina no tiene independencia real ni presupuesto propio.²⁵ La Oficina denegó menos del 3% de las solicitudes de ex altos cargos para pasar al sector privado, según los recuentos de 2017 y 2019 que publicó la Fundación Hay Derecho.²⁶ Es una fundación sin ánimo de lucro dedicada a la regeneración institucional. La cifra no recoge a quien no pide la autorización porque espera un no.

Un proyecto de ley orgánica de 2026 iba a integrar la Oficina de Conflictos de Intereses en una Agencia Independiente de Integridad Pública.²⁷ Su presidencia se iba a elegir por convocatoria pública y con una mayoría reforzada del Congreso. Caducó con la disolución de las Cortes el 6 de octubre de 2026.

Los autores de la Constitución desconfiaban abiertamente de la democracia directa, en la que los ciudadanos deciden ellos mismos en votación. Esa desconfianza venía del franquismo. La dictadura celebró dos referéndums, en 1947 y en 1966, sin garantías, sin campaña libre y con resultados abrumadores. Para los constituyentes, el plebiscito era la herramienta con la que una dictadura se legitimaba, no una forma de participar.

Italia, que también había votado plebiscitos bajo una dictadura, sacó en 1948 la conclusión contraria.²⁸ Su Constitución creó un referéndum para derogar leyes, válido si vota más de la mitad del censo (figura 18). El primer borrador de la Constitución española, el anteproyecto publicado en enero de 1978, también incluía ese referéndum.²⁹ Una enmienda lo quitó durante la tramitación.

Así, el referéndum quedó como excepción consultiva y la iniciativa popular nació con umbral alto y materias excluidas. Detrás hay un principio. Los ciudadanos gobiernan a través de sus representantes, y los cauces directos sirven para influir en ellos, no para sustituirlos.

Es una opción defendible, y tiene un coste. En España se vota a listas cerradas, que el elector no puede retocar. El diputado depende de su partido y el referéndum apenas existe. El ciudadano que quiere influir entre elecciones tiene menos instrumentos que en la mayoría de las democracias comparables.³⁰ Cuando esos cauces no bastan, la presión puede desplazarse a la calle, a los tribunales o a las redes.