España: Manual del ciudadano

Tres fuentes, un día

El 29 de octubre de 2024 la Agencia Estatal de Meteorología dio a las 7:36 de la mañana un aviso rojo, el máximo, por lluvias en la costa sur de Valencia. Lo amplió durante la mañana al interior de la provincia. Era la primera fuente, la del riesgo.

La segunda era la del agua. La Confederación Hidrográfica del Júcar vigila los caudales. A lo largo del día fue avisando de que el barranco del Poyo, que cruza la comarca de l'Horta Sud, crecía, bajaba y volvía a subir.

La tercera fue la cifra. A las 18:43 la Confederación mandó un correo al centro de coordinación autonómico con el caudal del Poyo: 1.686 metros cúbicos por segundo. Eran dos tercios de lo que llevó el Ebro en Zaragoza en la crecida extraordinaria de 2015.¹ El aviso a la población, en cambio, le tocaba a la comunidad. El mensaje del sistema ES-Alert, que suena en todos los móviles de una zona, se envió a las 20:11. Para entonces el agua llevaba más de una hora entrando en las plantas bajas de Paiporta, Catarroja, Alfafar y Sedaví.

Del primer aviso al mensaje a los móviles pasaron más de doce horas. La riada mató a doscientas cuarenta y una personas, doscientas treinta y tres de ellas en la Comunidad Valenciana.²

Qué sabía cada organismo, a qué hora se reunió el centro de coordinación, quién estaba y quién no, por qué el aviso a los móviles llegó cuando llegó. Rehacer esas horas ocupa desde entonces a un juzgado de instrucción. El presidente de la Generalitat dimitió en noviembre de 2025.³ Tres comisiones parlamentarias de investigación examinaron esas horas. La de las Corts Valencianes aprobó su dictamen en mayo de 2026. Las del Congreso y el Senado decayeron con la disolución de las Cortes, el 6 de octubre.⁴

Lo que hizo cada persona lo juzgarán los tribunales. Detrás está el sistema. Dos organismos del Estado conocían el riesgo y el caudal, y el mensaje a los móviles salió cuando el agua ya entraba en las casas. Los datos eran del Estado y el aviso a los móviles lo decidía la comunidad (figura 115, más adelante). Es un reparto de poderes que se repite en otras materias, y que aquí se juega vidas.

La cadena de mando y dónde cambia

La protección civil española es un sistema en escalera, y la escalera se sube de abajo arriba. El primer escalón es el municipio. El alcalde responde en su término. La ley de régimen local le encarga adoptar personalmente las medidas necesarias y adecuadas en caso de catástrofe.⁵ Empieza por sus medios, que en un pueblo pequeño son pocos.

El segundo es la comunidad autónoma, que tiene la competencia sobre protección civil en su territorio. Aprueba los planes territoriales y los especiales: inundaciones, incendios, riesgo químico, sísmico. Tiene los bomberos, los servicios de emergencias y el centro de coordinación. Dirige la emergencia cuando supera al municipio.

Las riadas, los incendios forestales, las nevadas y los accidentes industriales se gestionan, por tanto, desde la comunidad. El Estado está en el tercer escalón, y su papel normal es de apoyo. Aporta medios si la comunidad los pide: la Unidad Militar de Emergencias, la Guardia Civil, los aviones del Estado contra incendios. Eso no cambia quién dirige. Algún riesgo se sale de la escalera. En una emergencia nuclear dirige siempre el Estado, por medio del delegado del Gobierno en la comunidad donde está la central.⁶

El sistema se gradúa en cuatro situaciones, de la 0 a la 3. La Norma Básica de Protección Civil manda recogerlas en las directrices de planificación y, con ellas, en los planes.⁷ La 0 es de alerta y seguimiento, sin apenas medios en marcha. En la 1 bastan los medios propios de quien dirige, el municipio o la comunidad. En la situación 2, la comunidad pide medios del Estado, incluida la unidad militar, pero sigue dirigiendo. Y la situación 3 es la declaración de interés nacional, que pasa la dirección de la emergencia al Estado. La hace el ministro del Interior, por su cuenta o a petición de la comunidad.⁸

El interés nacional se puede declarar en tres casos:

• cuando hay que aplicar la ley de los estados de alarma, excepción y sitio;
• cuando la emergencia afecta a varias comunidades y exige recursos supraautonómicos;
• y cuando por sus dimensiones, efectivas o previsibles, requiere una dirección nacional.

El interés nacional se ha declarado dos veces, la primera en abril de 2025.⁹ La figura 114 coloca en su peldaño las cuatro emergencias siguientes.

No se declaró en la riada de Valencia. La comunidad tenía la competencia y no consta que pidiera la declaración. El Estado tenía los medios y no la declaró por su cuenta. El 31 de octubre el Gobierno garantizó a la comunidad todos los recursos que solicitara.¹⁰ El 2 de noviembre el presidente del Gobierno le dijo: «Si necesita más recursos, que los pida».¹¹

Tampoco se declaró en el verano de incendios de 2025, aunque hubo concentraciones en León y Zamora que la pedían. Ni Castilla y León ni Galicia la solicitaron, y el ministerio no la declaró de oficio.¹²

Se declaró en el apagón eléctrico de abril de 2025, en el territorio de las ocho comunidades que lo pidieron ese mismo día.¹³ El ministro del Interior tomó la dirección. Podía ordenar qué se hacía y usar todos los medios de la zona, estatales, autonómicos y locales. La declaración tenía un límite: dirigir no devolvía la luz. La red la reponían el operador del sistema, Red Eléctrica, y las compañías eléctricas.

Y se declaró en julio de 2026, en los incendios de Madrid y Ávila, a petición de la Comunidad de Madrid para su territorio; el ministro la extendió a Ávila.¹⁴ Fue la primera vez por un incendio forestal. El mando operativo pasó al general jefe de la Unidad Militar de Emergencias. En las demás emergencias, esa unidad pone los medios y actúa bajo la dirección de la comunidad.

El escalón donde se atasca la protección civil es la petición: la comunidad tiene que pedir lo que le falta y, si no lo pide, el Estado tiene que decidir si se lo impone.

Los instrumentos: el centro de coordinación, la unidad militar y el aviso al móvil

Tres instrumentos organizan la respuesta. El centro de coordinación operativa integrado reúne en un mismo sitio a la comunidad y al Estado. Por el Estado van la Delegación del Gobierno, que lo representa en la comunidad, y los ministerios que ponen medios. La dirección sigue en manos de la comunidad hasta la situación 3. En Valencia el centro se constituyó a las cinco de la tarde, cuando el agua ya bajaba por los barrancos.

La Unidad Militar de Emergencias es una unidad de las Fuerzas Armadas creada en 2005 después de un verano de incendios.¹⁵ Tiene, según su propia página de octubre de 2026, unos tres mil doscientos militares, cinco batallones en la península y dos destacamentos en Canarias. Actúa cuando la comunidad lo pide, y el Ministerio del Interior pasa la petición al de Defensa.¹⁶ Lo hace bajo la dirección de la comunidad, salvo que se declare el interés nacional.

Y ES-Alert es el sistema de avisos a los móviles por difusión celular, obligatorio por una directiva europea desde 2022.¹⁷ Permite mandar un mensaje a todos los teléfonos de una zona sin saber sus números. Lo activa quien dirige la emergencia, que en una inundación es la comunidad.

El servicio de cada día: el 112 y los bomberos

Fuera de las catástrofes, la emergencia diaria entra por el 112, el número europeo de urgencias. Lo llevan las comunidades, cada una con su centro de llamadas, que avisa a los sanitarios, a los bomberos o a la policía.¹⁸ Los bomberos urbanos son un servicio municipal obligatorio en los municipios de más de veinte mil habitantes. En los más pequeños, si el ayuntamiento no da el servicio, se encarga la diputación provincial.¹⁹ Bomberos urbanos y forestales dependen así de administraciones distintas. Los primeros, del ayuntamiento, la diputación o, en algunas comunidades como Madrid, la propia comunidad; los segundos, de la comunidad.

Los incendios

Un incendio forestal dura días, y el reparto de papeles queda a la vista. La Ley de Montes encarga a cada comunidad autónoma los planes anuales de prevención, vigilancia y extinción.²⁰ Y le encarga establecer para cada extinción un mando unificado, salvo en los incendios pequeños. Las comunidades tienen sus bomberos forestales y sus vehículos, y aportan sobre todo los helicópteros. Quien dirige el incendio es la comunidad, salvo que se declare el interés nacional. Si el fuego afecta a dos comunidades y estas piden medios del Estado, la ley obliga a constituir una dirección unificada de la extinción, con participación de la Administración General del Estado.

El Estado entra por dos puertas, y por las dos entra a petición. Una es la Unidad Militar de Emergencias. La otra es la flota del Estado de aviones anfibios, los que cargan agua del mar o de un embalse sin tomar tierra. Esa flota era de catorce aparatos en la campaña de 2025, de los ministerios para la Transición Ecológica y de Defensa.²¹ A ellos se suman los aviones de carga en tierra que el Ministerio para la Transición Ecológica alquila cada campaña a empresas privadas.

En total, el dispositivo del Estado del verano de 2025 reunía 53 medios aéreos y diez brigadas de refuerzo.²² Estaban a disposición de la comunidad que los pidiera. El dispositivo contra incendios tiene además tres puntos débiles.

• La flota se renueva despacio. En 2024 los dos ministerios acordaron comprar siete aparatos nuevos, del modelo que sucede al Canadair, el DHC-515. Las entregas están previstas desde septiembre de 2028 hasta 2032. Hasta entonces, los incendios los apagan los aviones que ya hay.
• La plantilla tiene una temporalidad que la ley reconoce y no mide. El preámbulo de la ley de bomberos forestales de 2024 dice que la organización dispar del colectivo ha generado «en numerosas ocasiones situaciones de alta temporalidad y estacionalidad», y no las cuantifica. La Ley de Montes exige que los planes anuales de las comunidades se apliquen todo el año e incluyan los trabajos silvícolas —limpiar y aclarar el monte— que evitan el incendio siguiente, y «la asignación estable, y permanente, de medios técnicos y profesionales».²³ La ley de 2024 fijó por primera vez un marco estatal de categorías y condiciones para el oficio; la contratación y su duración siguen siendo autonómicas.²⁴
• La prevención se ve menos que la extinción. Apagar sale en el telediario y desbrozar no. Es el mismo sesgo que el capítulo 6.8, sobre las infraestructuras, describe para el mantenimiento de la red, que no se inaugura. El capítulo 6.5, sobre energía, agua y territorio, trata los incendios como un coste del medio rural.

Fuera de la declaración de interés nacional, el Estado solo pone sus medios si la comunidad los pide.

Dos veranos seguidos han puesto a prueba el mecanismo de la petición. El de 2025 fue el peor desde 1994, con unas cuatrocientas mil hectáreas quemadas según el Sistema Europeo de Información sobre Incendios Forestales (EFFIS).²⁵ El de 2026 llevaba a 5 de octubre unas tres cuartas partes de esas hectáreas.²⁶ En el primero, Castilla y León y Galicia no pidieron la declaración. En el segundo, Madrid la pidió y se declaró.

Las inundaciones: el riesgo se decide antes

En una riada, lo que se inunda depende sobre todo de lo que se construyó antes en zona inundable. La directiva europea de inundaciones de 2007 obliga a hacer mapas del peligro y del riesgo de cada cuenca y a aprobar planes de gestión del riesgo. En España los estudios se reúnen en un sistema nacional de cartografía de zonas inundables.²⁷ Desde 2016 el reglamento del dominio público hidráulico limita lo que se puede construir según el sitio. La zona de flujo preferente es la que el agua recorre con más fuerza. Las reglas dependen de si el suelo era rural o estaba urbanizado a finales de 2016.

• Flujo preferente, suelo que era rural: no se permiten nuevas instalaciones peligrosas, ni centros escolares o sanitarios, residencias, centros deportivos o grandes superficies comerciales. Tampoco nuevas edificaciones que ocupen más ni sótanos o garajes subterráneos.
• Flujo preferente, suelo urbanizado: se puede edificar si la obra no aumenta la vulnerabilidad ni, de forma significativa, la inundabilidad. Siguen prohibidos esos centros, y las viviendas nuevas tienen que quedar por encima de la avenida de quinientos años.
• Resto de la zona inundable: la cota de los quinientos años obliga a las viviendas nuevas en el suelo que era rural, y en el urbanizado se tiene en cuenta solo «en la medida de lo posible».

Lo ya construido sigue donde estaba.²⁸

Quién paga cuando se apaga el fuego o baja el agua

Apagado el incendio o retirada el agua, queda la factura, y la pagan tres bolsillos. El primero es el seguro. En un incendio paga la compañía con la que está asegurada la casa, el coche o el negocio, porque el fuego lo cubre la propia póliza.²⁹ En una inundación, un terremoto, una tempestad atípica, una erupción o un atentado, quien tiene asegurado el bien también cobra. Pero le paga el Consorcio de Compensación de Seguros. Es un organismo público creado tras la Guerra Civil y consolidado en 1954 que cubre los llamados riesgos extraordinarios.³⁰

El Consorcio es un seguro público de catástrofes. Se paga ante todo con un recargo obligatorio en las pólizas de daños, de vida y de automóviles.³¹ Su estatuto prevé además subvenciones estatales «precisas» cuando esos recargos no bastan. Por la riada de Valencia había pagado a principios de octubre de 2026 más de 4.600 millones de euros.³² El coste final se estima en unos 4.800 millones, el mayor siniestro de su historia. La condición es tener una póliza: quien no tenía seguro no tiene Consorcio.

El segundo bolsillo es el Estado, y aquí las reglas son otras. Las ayudas públicas por catástrofe no son un derecho que nazca con el daño. Dependen de una decisión. La ley prevé que el Consejo de Ministros declare una «zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil» y que entonces «se podrán adoptar» medidas, entre ellas:

• ayudas a particulares por daños en la vivienda habitual y en los enseres de primera necesidad;
• ayudas a establecimientos industriales, mercantiles y de servicios;
• avales y préstamos preferenciales;
• exenciones y reducciones de impuestos.³³

Para la riada de Valencia, el Consejo de Ministros declaró el 5 de noviembre de 2024 zona afectada gravemente a la Comunitat Valenciana y a otras cuatro comunidades. El Gobierno aprobó las ayudas con reales decretos-leyes, normas urgentes con fuerza de ley que el Congreso tiene que convalidar después. Aparte, el 28 de noviembre aprobó el Plan Reinicia Auto+, de 465 millones, con ayudas de 2.000 a 10.000 euros para quien perdió el coche y compró otro, y de 500 a 2.000 para las motos.³⁴

Según sus propias cuentas, el Gobierno ha movilizado en Valencia 16.600 millones. La suma mezcla tres cosas. Una son las subvenciones, que se pagan y no se devuelven. Otra, los préstamos y avales, que al Estado solo le cuestan si quien los recibe no devuelve el dinero. La tercera son las actuaciones directas del propio Estado. A 5 de octubre de 2026 daba por ejecutados unos 9.890 millones, la mayor parte en ayudas y subvenciones.³⁵ Lo movilizado no es lo cobrado. La distancia entre aprobar y pagar es parecida a la que describe el capítulo 7.5, sobre la protección frente a la pobreza.

La comunidad y los ayuntamientos añaden sus propias ayudas. La Unión Europea da 945 millones por su Fondo de Solidaridad, la segunda mayor asignación de la historia de ese fondo.³⁶ Y el tercer bolsillo es el del propio damnificado. No es solo el de quien no tenía seguro. Incluso quien está cubierto por la póliza o por una ayuda pública puede tener que adelantar dinero mientras llegan los pagos. También puede tener que poner la diferencia si no cubren todo el daño.

Cuándo responde el Estado por sus fallos

La Constitución dice que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos por el funcionamiento de los servicios públicos. La ley lo desarrolla con una regla que en el papel es muy amplia.³⁷ La responsabilidad patrimonial de la Administración es objetiva, es decir, no exige culpa. Cubre el funcionamiento «normal o anormal» de los servicios.

Basta que haya un daño efectivo, evaluable e individualizado, que venga del servicio público. Además, el ciudadano no debe tener «el deber jurídico de soportar» el daño. Se reclama ante la propia Administración en el plazo de un año. Si se piden 50.000 euros o más (o la cifra que fije la ley autonómica), hace falta antes el dictamen de un consejo consultivo.³⁸ Es el Consejo de Estado o el de la comunidad, que asesoran a cada Administración. Si la Administración niega la indemnización, se acude a la jurisdicción contencioso-administrativa, la que revisa los actos de la Administración.

En los tribunales la responsabilidad es más estrecha. La ley dice que no se indemniza lo que el ciudadano tiene el deber de soportar, y los jueces han llenado de contenido ese deber. En la asistencia sanitaria, el Tribunal Supremo lo mide con la lex artis, las reglas del oficio. La obligación de la Administración es de medios y no de resultado.³⁹ El daño solo es antijurídico si la asistencia se apartó de lo que exigía la ciencia. Por eso, ante un diagnóstico tardío, una infección o una operación mal hecha, un mal resultado no basta para ganar. Preguntar si el servicio hizo lo que debía se parece mucho a preguntar por la culpa. En una riada, la pregunta sería si un aviso a tiempo habría evitado el daño de esa persona.

Y hay una excepción expresa: la fuerza mayor, el suceso imprevisible o inevitable.⁴⁰ De él la Administración no responde, y puede alegarlo en una catástrofe natural. El Tribunal Supremo rechazó en 2023 las reclamaciones por el estado de alarma de 2020 con ese argumento y con otros dos.⁴¹ Dijo que las medidas fueron razonables y proporcionadas, y que ningún real decreto de la alarma reconoció derecho a indemnización. El Estado responde de sus fallos y no de lo que no pudo evitar. La frontera la dibujan los jueces caso a caso.

El estado de alarma: lo que 2020 enseñó

La escalera de la protección civil está pensada para catástrofes locales y cortas. Cuando la emergencia es nacional y larga, como una pandemia, el mando se toma con otro instrumento. Es el estado de alarma, el primero de los tres estados excepcionales que explica el capítulo 1.2, sobre derechos y libertades. La ley lo prevé para catástrofes, crisis sanitarias y paralización de servicios esenciales. Hasta 2020 se había usado una vez, en 2010, para poner a los controladores aéreos bajo mando militar.⁴²

En marzo de 2020 el Gobierno declaró el estado de alarma para toda España. Tomó todo el mando, encerró a la población en sus casas y lo prorrogó seis veces. En junio lo levantó. En octubre declaró dos más. Uno fue para nueve municipios de la Comunidad de Madrid. El otro, para toda España, se prorrogó de una vez por seis meses y dejó a los presidentes autonómicos aplicar las restricciones.

En 2021, con los estados ya terminados, el Tribunal Constitucional dijo que el confinamiento había suspendido la libertad de circulación. Eso exigía el estado de excepción y no el de alarma. Dijo también que la prórroga de seis meses sin control parlamentario real y la delegación en las comunidades iban contra la Constitución. Ninguna de las dos sentencias del Constitucional obligó a indemnizar, y la primera lo dijo expresamente. Cayeron las multas que se apoyaban en los apartados anulados del decreto. La ley permite revisar las multas puestas con una norma que después se anula, y las delegaciones del Gobierno empezaron a retirarlas a finales de 2021.⁴³

De 2020 quedaron una regla y un hueco. La regla, según el Tribunal Constitucional, es que un confinamiento general exige el estado de excepción. La ley de los estados de alarma, excepción y sitio lo prevé cuando el orden público, las instituciones o los servicios esenciales se alteran tanto que no bastan los poderes normales. Y exige la autorización previa del Congreso.⁴⁴

El hueco lo llenaron las leyes ordinarias de salud pública, una de 1986 y otra de 2011.⁴⁵ Permiten a las comunidades imponer restricciones con permiso del juez. Así se gestionó la pandemia desde mayo de 2021, con criterios distintos según la comunidad y un Supremo que unificaba después. Desde entonces lo que ha cambiado es sobre todo la planificación. La Ley 7/2025, de 28 de julio, prevé planes de preparación y respuesta. Y encarga a un plan estatal los mecanismos para declarar una «situación de emergencia de salud pública de importancia estatal».⁴⁶

La protección civil española tiene tres raíces:

• La ley de 1985, que la concibió como un servicio público civil repartido entre el Estado y las demás Administraciones.⁴⁷
• El reparto autonómico, que le dio a cada comunidad la competencia sobre su territorio y dejó al Estado la coordinación y los grandes medios.
• La Norma Básica de 2023, que fija las situaciones operativas de la escalera.

El resultado son diecisiete protecciones civiles autonómicas y un Estado sin el mando, salvo que lo declare. Ese Estado tiene la unidad militar, los aviones anfibios y los datos: la meteorología y los caudales de las confederaciones hidrográficas. Como en otras materias, quien tiene los medios no decide. Aquí, además, el reparto se prueba en horas y con vidas en juego.

Las dos declaraciones nacieron de una petición autonómica. Donde no la hubo, en Valencia y en los incendios de 2025, tampoco hubo declaración. La ley permite al ministro declarar el interés nacional por su cuenta, tras hablar con las comunidades afectadas. En julio de 2026 extendió así la declaración a Ávila, sin que la orden mencione petición de Castilla y León. La extendió también a Toledo, a petición de la dirección operativa de la emergencia.⁴⁸ Castilla-La Mancha pidió levantarla dos días después, y se levantó.

El Consorcio tiene otro origen, más antiguo. Nació en 1941 para pagar los daños de la Guerra Civil y pasó a ser en 1954 un seguro de riesgos extraordinarios. Desde entonces cobra un recargo en las pólizas de daños, de vida y de automóviles y paga a quien la tiene. No depende de un decreto de ayudas para cada catástrofe. Por eso quien tiene póliza no queda a merced de esos decretos. Quien no la tiene, sí, y a finales de 2025 casi una de cada cinco viviendas no la tenía, según la patronal del seguro, UNESPA.⁴⁹

Y la responsabilidad patrimonial viene de 1954 y de 1978. La ley de expropiación forzosa de 1954 trajo la responsabilidad objetiva de la Administración, y la Constitución la elevó a derecho. Después, los jueces la han estrechado, sobre todo en la asistencia sanitaria. Ahí preguntan si el servicio hizo lo que debía. Leída sin ese límite, la regla convertiría al Estado en la aseguradora universal de todo lo que sale mal.