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España: Manual del ciudadano

Capítulo 3.5 · El país repartido

Nación, nacionalidades y lenguas

La discusión de fondo

El conflicto territorial español tiene dos planos que se mezclan: el dinero y las competencias, que se negocian con leyes, y quién tiene derecho a decidir, que no. La Constitución dice que decide el conjunto de los españoles, y una parte del país no lo acepta.

Una sentencia de 881 folios

El 28 de junio de 2010, el Tribunal Constitucional dictó su sentencia sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. El Estatuto es la ley básica de esa comunidad. Ese tribunal decide si las leyes respetan la Constitución. Eran 881 folios, con los votos particulares de cinco magistrados, los escritos en que razonaban su desacuerdo.1

Habían pasado cuatro años desde que el Estatuto se aprobó en el Parlamento catalán, en las Cortes Generales y en referéndum. En ese tiempo, además, el tribunal tenía magistrados con el mandato vencido. Y recibía recusaciones cruzadas, es decir, peticiones de ambos lados para apartar a magistrados.

La sentencia declaró inconstitucionales, en todo o en parte, catorce artículos y sometió a interpretación otros veintisiete preceptos. Dijo que la palabra «nación» en el preámbulo carecía de eficacia jurídica interpretativa. Anuló que el catalán fuera lengua «preferente» de las administraciones. Y limitó el alcance de las instituciones catalanas en justicia y financiación. Doce días después, una manifestación masiva recorrió Barcelona bajo el lema «Somos una nación, nosotros decidimos». Con ella empezó la década que llevó al referéndum de 2017, declarado inconstitucional, y a la declaración de independencia. Después vinieron el artículo 155, los juicios, los indultos y la amnistía.

El caso muestra el mecanismo: una cuestión de identidad —qué es una nación— se llevó a un tribunal, y el tribunal la resolvió como cuestión jurídica. En derecho ganó quien recurrió, el Grupo Popular del Congreso. En política se rompió el pacto tácito que sostenía el sistema autonómico.

La Generalitat, el gobierno catalán, hace sus propios sondeos. En una pregunta que ofrece cuatro formas de relación con España, la opción del Estado independiente reunía antes de 2010 entre el 14% y el 22% de las respuestas. En la primera oleada de 2026 reunía el 36%. Otra pregunta, de sí o no, llegó después. En octubre de 2017 el sí a la independencia rozó en ella el 49% y superó al «no». En la primera oleada de 2026 el sí era el 45% y el «no», el 51%.2

Quién decide no se arregla solo con un reparto de competencias ni con una fórmula de financiación.

Cómo funciona

Lo que dice la Constitución, y lo que no dice

Quién decide lo dice el artículo 1.2 de la Constitución: «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.» El titular de la soberanía, es decir, de la decisión última, es el conjunto de los españoles. Lo que queda abierto es cómo se articulan, dentro de ese único titular, las nacionalidades y regiones que lo integran. De eso trata el artículo siguiente.

El artículo 2 dice así: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.» Tres cosas están claras. Hay una nación con mayúscula. Hay nacionalidades, en minúscula, sin decir cuáles. Y la unidad es indisoluble.

Y una cosa no está: qué es una nacionalidad. La ambigüedad de la palabra permitió el pacto. La Generalitat sostuvo ante el Constitucional que «nacionalidades» era sinónimo de «nación» y que a esta se renunció «en aras del necesario consenso».3 Un voto particular replicó que el artículo 2 distingue «como entes distintos» la nación (única) y las nacionalidades (varias). La sentencia de 2010 sobre el Estatuto no resolvió la ambigüedad. Se limitó a decir lo que la palabra no puede significar en derecho.

El artículo 3 completa el cuadro. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla, y es el único deber de lengua de la Constitución. Las demás lenguas españolas son también oficiales en sus comunidades según sus estatutos. Por eso se llaman cooficiales.

Las lenguas y la escuela

En la escuela, la pregunta de quién decide se contesta cada curso. Alguien fija en qué lengua se enseña: la familia, el gobierno autonómico o un tribunal. Cuatro lenguas son cooficiales además del castellano. El catalán es cooficial en Cataluña, en Baleares y en la Comunidad Valenciana, donde se llama valenciano. Allí no se habla en toda la comunidad: la ley valenciana de 1983 declara de predominio castellano una lista de municipios del interior y del sur.4 El gallego es cooficial en Galicia, y el euskera, en el País Vasco y en la zona vascófona de Navarra. El aranés, la variedad del occitano del Valle de Arán, es oficial en toda Cataluña.

En Cataluña, en Galicia y en el País Vasco, la lengua propia no es la habitual de la mayoría. Cada encuesta lo mide a su manera, y sus cifras no se comparan entre sí.

En Cataluña, el catalán era en 2023 la lengua habitual de un tercio de los mayores de quince años.5 En Galicia, ese año, algo menos de la mitad hablaba siempre o sobre todo en gallego.6 En el País Vasco, en 2021, más de un tercio de los mayores de dieciséis años sabía hablar euskera. Uno de cada cinco lo usaba tanto o más que el castellano.7

Por eso la escuela es decisiva. Una lengua que no aprende la mayoría en casa difícilmente sobrevive sin la escuela. En el País Vasco, para tres de cada cuatro mayores de dieciséis años el euskera no fue la primera lengua, la de casa. Aun así, lo saben hablar tres de cada cuatro jóvenes de dieciséis a veinticuatro años. Cada comunidad ha elegido cómo enseñarla, y los modelos son tres:

  • Inmersión. En Cataluña el catalán es la lengua vehicular, la que se usa para dar las clases, y el castellano, una asignatura.
  • Modelos a elegir. En el País Vasco las familias eligen entre tres opciones: clases en castellano con el euskera como asignatura, mitad y mitad, o todo en euskera. El de todo en euskera reúne a cuatro de cada cinco alumnos de Infantil a la Secundaria obligatoria.8 En Navarra la oferta depende de la zona, y allí los modelos en euskera reúnen a menos de uno de cada cuatro alumnos.9 En la Comunidad Valenciana, por la ley de libertad educativa de 2024, que propusieron y aprobaron en las Corts el Partido Popular (PP) y Vox, las familias votaron en 2025 la lengua base de cada centro, que fija cuántos grupos de cada curso tienen el valenciano y cuántos el castellano.10
  • Reparto por cuotas. Las dos lenguas son vehiculares, en la proporción que fija el gobierno autonómico. Galicia reparte las asignaturas mitad y mitad por decreto desde 2010, y Baleares fija un mínimo del 50% en catalán. Baleares ensaya además, desde el curso 2024-2025, un plan piloto para que las familias elijan la lengua, al que en el curso 2025-2026 se habían sumado diecinueve centros.11

Los nombres confunden. En las sentencias, «conjunción lingüística» es el modelo catalán. El Tribunal Constitucional lo avaló en 1994. En 2010 precisó que el castellano «no puede dejar de ser también lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza».12

En Cataluña, la inmersión choca con un mínimo del 25% de horas en castellano. Lo fijó en 2020 el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el más alto de la comunidad. El Supremo lo dejó firme, sin más recurso ordinario, en 2021. Ese mínimo no se aplica con carácter general: la Generalitat aprobó en 2022 dos normas para evitarlo, recurridas ante el Constitucional. Una es la Ley 8/2022, que votaron en el Parlament Esquerra, Junts, los socialistas y En Comú Podem; la otra, un decreto-ley del Gobierno catalán.

En Canet de Mar, el padre de una alumna pidió más clases en castellano, y la justicia se las reconoció. Otras familias de la misma clase demandaron contra esa sentencia, con el apoyo de la entidad Òmnium Cultural. En 2026 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos inadmitió la demanda.13

Los tres modelos buscan un equilibrio entre dos cosas que no se pueden llevar al máximo a la vez. Una es que las familias elijan la lengua de la escuela. La otra es que una lengua minoritaria sobreviva. Lo segundo exige que se aprenda aunque no se elija. Cada territorio lo ha resuelto a su manera y tiene su propio conflicto. En Cataluña la inmersión ha seguido con gobiernos de todos los colores. Lo que se discute es ese mínimo. En Galicia, Baleares y la Comunidad Valenciana se discute la proporción entre las dos lenguas.

Fuera de la escuela, la lengua cooficial tiene un reconocimiento desigual. Ante la Administración del Estado en la comunidad, el ciudadano puede usarla. El trámite se hace en la lengua que elija.14 En los juzgados la pueden usar las partes y los testigos. El juez solo puede usarla si ninguna parte se opone porque no la entiende.15 En el Congreso, desde septiembre de 2023, los diputados pueden hablar y escribir en cualquiera de las lenguas oficiales en alguna comunidad.16 En la Unión Europea siguen sin ser oficiales. España lo pidió en agosto de 2023. El cambio exige la unanimidad del Consejo, y el reglamento de lenguas de la Unión sigue sin tocarse.17

Figura 48 · Cuatro lenguas, tres modelos de escuela
TerritorioLengua cooficialModelo escolarConflicto recurrente
CataluñaCatalán (y aranés en el Valle de Arán)Inmersión en catalán, la lengua vehicular, con el castellano como asignaturaMínimo de horas en castellano fijado por los tribunales y resistido por la administración
País VascoEuskeraModelos a elegir por las familias, del castellano con euskera como asignatura a todo en euskeraCuatro de cada cinco alumnos han pasado al modelo en euskera: el 80% de Infantil, Primaria y Secundaria obligatoria en 2026; el de castellano ha quedado en el 5%
Galicia · BalearesGallego · catalánReparto por cuotas de las dos lenguas como vehiculares, en la proporción que fija el gobierno: mitad y mitad por decreto en Galicia; mínimo del 50% en catalán en Baleares, que ensaya además la elección de las familias en algunos centrosLa proporción entre las dos lenguas cambia con cada gobierno
Navarra · C. ValencianaEuskera en la zona vascófona · valencianoModelos a elegir por zonas lingüísticas en Navarra, y por votación de las familias en cada centro, que fija la lengua base de los grupos, en la Comunidad Valenciana desde 2025El trazado de las zonas, en Navarra; el modelo, que cambia con cada gobierno, en la Comunidad Valenciana
La última columna depende de quién fija la lengua de las clases. Donde un tribunal impuso un mínimo a la administración, en Cataluña, se discute ese mínimo; donde la proporción la fija el gobierno, cambia con cada mayoría; y donde eligen las familias, en el País Vasco, la elección ha llevado a cuatro de cada cinco alumnos al modelo en euskera. El asturiano y el aragonés tienen reconocimiento sin cooficialidad.

El derecho a decidir, en derecho

Queda la pregunta mayor: si una parte de España puede decidir separarse. Esa separación se llama secesión, y es unilateral cuando la decide esa parte sola.

El derecho internacional reconoce el derecho a independizarse a los pueblos de los territorios coloniales y a los sometidos a dominación extranjera. Se discute si alcanza a un pueblo gravemente oprimido dentro de su Estado. Ningún tribunal internacional ha reconocido un derecho a la secesión unilateral de un territorio de una democracia que respeta los derechos de sus ciudadanos.18 Sobre Kosovo, la Corte Internacional de Justicia dijo en 2010 que declarar la independencia no viola el derecho internacional. Dejó sin resolver si existe un derecho a separarse.

La Constitución española no lo prevé. El Tribunal Constitucional ha dicho que una comunidad no puede convocar un referéndum de autodeterminación. Pero también que la Constitución se puede reformar en cualquier sentido, incluida la secesión. Se hace por el procedimiento agravado del artículo 168: dos tercios de cada cámara, disolución y elecciones, ratificación y nuevo texto por dos tercios de las cámaras elegidas, y referéndum. No hay derecho a decidir unilateral. Sí hay un camino en la Constitución, muy exigente, que pasa por convencer al conjunto de España.

Quien defiende una consulta pactada sin reformar la Constitución busca otras dos puertas. El artículo 92 permite al Gobierno, con permiso del Congreso, convocar un referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El 150.2 permite al Estado delegar en una comunidad facultades suyas. En 2014 el Parlament pidió por esa vía la facultad de convocar un referéndum, y el Congreso lo rechazó por 299 votos contra 47.19

Los precedentes que se citan son dos, Quebec y Escocia, y ninguno dice lo que se les hace decir. Quebec, provincia de Canadá, votó en 1980 y en 1995. Lo decidió su propio gobierno, con una ley quebequesa. Las dos veces ganó el no, la segunda por poco más de un punto. En 1998 el Tribunal Supremo de Canadá dictaminó que no existe derecho a la secesión unilateral.20 Dijo también que una mayoría clara sobre una pregunta clara obligaría al resto de Canadá a negociar, y no a aceptar.

Escocia votó en 2014 porque el Gobierno británico lo autorizó expresamente. Cuando el gobierno escocés quiso repetirlo sin autorización, el Tribunal Supremo británico dijo que no podía.21 Ninguno de los dos da a un territorio derecho a separarse por su cuenta. Los dos muestran que una democracia puede dejar votar a una parte: Escocia, con permiso del Estado; Quebec, con la obligación de negociar si el sí es claro.

Lo que ocurrió desde 2010

La secuencia catalana cabe en una lista de fechas:

  • 2010. La sentencia sobre el Estatuto y, doce días después, la manifestación.
  • 2012. La Diada, la fiesta nacional catalana del 11 de septiembre, sacó a la calle la reivindicación independentista. Artur Mas, presidente de la Generalitat, pidió al Gobierno un pacto fiscal a semejanza del concierto vasco: allí las haciendas vascas recaudan casi todos los impuestos y pagan al Estado una cuota. El Gobierno lo rechazó, Mas convocó elecciones anticipadas y empezó el procés, el proceso independentista que llegó hasta 2017.
  • 2014. La Generalitat celebró en noviembre una consulta que el Tribunal Constitucional había suspendido y cuyo resultado no obligaba a nada.
  • 2015. La Generalitat planteó las elecciones de septiembre como un plebiscito, y las listas independentistas sumaron mayoría de escaños sin mayoría de votos.22
  • 2017. El referéndum del 1 de octubre se celebró suspendido por el Tribunal Constitucional y con cargas policiales. El 27 de octubre el Parlamento catalán declaró la independencia, y el Senado autorizó el artículo 155, que dejó la Generalitat en manos del Gobierno hasta junio de 2018.
  • De 2019 a 2024. El Tribunal Supremo condenó en octubre de 2019 a nueve dirigentes por sedición, con penas de entre nueve y trece años de prisión.23 El Gobierno los indultó en 2021, las Cortes suprimieron el delito de sedición en 2022 y en 2024 aprobaron la amnistía, incluida en el acuerdo de investidura del presidente del Gobierno.

Lo que cambió desde la amnistía se ve en dos sitios, los tribunales y las urnas.

En los tribunales, el Constitucional avaló la amnistía en junio de 2025. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo hizo en julio de 2026. El Supremo se negó a aplicarla a la malversación atribuida a quien presidía la Generalitat en 2017 y a uno de sus consejeros. Entendió que caía en la excepción que la ley hace cuando hubo beneficio personal. Por eso, en septiembre de 2026 mantuvo la orden de detención contra quien presidía la Generalitat en 2017. Los condenados por malversación recurrieron en amparo (el recurso que protege los derechos fundamentales). El 6 de octubre de 2026 el Constitucional, por mayoría, dio la razón a una exconsejera. Ordenó al Supremo declarar amnistiada su malversación. Ese mismo día el juez del Supremo dejó sin efecto la orden de detención, de forma provisional, hasta estudiar la sentencia.24

En las urnas, los independentistas perdieron la mayoría en las elecciones catalanas de mayo de 2024. Salvador Illa, el candidato socialista, fue investido en agosto con los votos de Esquerra Republicana y de En Comú Podem. Con Esquerra pactó una financiación singular: que la agencia tributaria catalana recaudara todos los impuestos.25 El capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica, la explica.

En el País Vasco la secuencia es otra. En 2005 el Congreso rechazó el plan Ibarretxe. Proponía para Euskadi un Estado libre asociado a España, con soberanía compartida. ETA (Euskadi Ta Askatasuna) anunció en 2011 el fin de la violencia y se disolvió en 2018.

Tres partidos negocian un nuevo estatuto, sin acuerdo y sin plazo.26 Son el Partido Nacionalista Vasco (PNV), el Partido Socialista de Euskadi (PSE) y Euskal Herria Bildu (EH Bildu), la coalición de la izquierda independentista. El 1 de octubre de 2026 se supo que habían rechazado una iniciativa para reactivar la ponencia de autogobierno del Parlamento Vasco. Prefieren negociar en reuniones reservadas y llevar a la cámara un texto ya pactado.27

El apoyo a la independencia es menor en el País Vasco que en Cataluña. En las oleadas del Sociómetro del Gobierno Vasco de enero de 2025 y de junio de 2026 la quiere uno de cada cinco vascos. La rechazan en torno a cuatro de cada diez.28

El balance, para las dos partes

Una secesión tendría costes y beneficios para el territorio que se separa y para el resto de España.

El argumento independentista no es solo sentimental, aunque el sentimiento exista. Tiene cuatro puntos, y cada uno tiene su réplica.

El primero es el dinero. Cataluña paga al Estado más de lo que el Estado gasta en ella. Lo mide la balanza fiscal: lo que un territorio aporta en impuestos menos lo que recibe en gasto público. El resultado depende del método.

Con el del flujo monetario, que cuenta el gasto donde se hace, la Generalitat calcula para 2022 un saldo negativo de 21.092 millones de euros. Es el 8,2% del producto interior bruto (PIB) catalán. Con el de carga y beneficio, que lo cuenta donde vive quien se beneficia, el saldo es de 14.665 millones, el 5,7%.29 Hacienda calculó por última vez estas cuentas para 2014, con el segundo método. Daba a Cataluña un saldo negativo de 9.892 millones, el 5% de su PIB.30

El sistema de financiación de las comunidades es solo una parte de la balanza. En 2024 Cataluña puso en ese sistema 2.315 millones para las comunidades de menor renta, según la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea).31 Y el sistema no respeta la ordinalidad. Una comunidad que aporta más por habitante puede acabar, después del reparto, con menos recursos por habitante que otra que aporta menos. Lo explica el capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica. Baleares hace la misma queja.32

La réplica tiene dos partes. En los países que reparten entre territorios, los de más renta aportan más de lo que reciben porque pagan más impuestos. Según Hacienda, eso explica de media casi tres cuartas partes de los saldos de las comunidades.33

La ordinalidad, añade, se corrige con otra ley de financiación. Es una ley orgánica, que pide la mayoría absoluta del Congreso, la mitad más uno de sus diputados. No obliga a tocar la Constitución. Ya hay una propuesta de financiación. La aprobó el 4 de septiembre de 2026 el Consejo de Política Fiscal y Financiera, con los votos de Cataluña y Canarias.34 En ese órgano Hacienda se reúne con las comunidades. Las Cortes se disolvieron el 6 de octubre de 2026 sin que el Gobierno hubiera enviado el proyecto. El independentismo responde con ese mismo hecho: el sistema de 2009 sigue sin revisar.

El segundo es el Estatuto. La singularidad lingüística y cultural de Cataluña se reconoció en un texto votado en referéndum, y la recortó un tribunal que nadie eligió. La réplica tiene dos partes. El tribunal no sale de las urnas, pero lo eligen quienes salen de ellas. Tiene doce magistrados. Las Cortes proponen ocho por mayoría de tres quintos y el Gobierno, dos. Los otros dos los propone el Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces (artículo 159 de la Constitución). Y, según el propio tribunal, un estatuto es una norma subordinada a la Constitución, porque no expresa un poder soberano sino una autonomía que la Constitución fundamenta.35

La queja se apoya en dos hechos. Juzgó un tribunal con la renovación bloqueada. Y juzgó después del referéndum, porque el recurso previo estaba suprimido desde 1985. Ese recurso permite al tribunal pronunciarse cuando las Cortes han aprobado el estatuto y antes del referéndum. Las Cortes lo recuperaron en 2015.36 Esa reforma también tuvo críticos: el Grupo Vasco (PNV) propuso en 2019 derogarla, porque a su juicio el control previo incorpora «un auténtico veto político».

El tercero es la oferta. Quince años después de la sentencia de 2010, dice el independentismo, el Estado ofreció por fin un encaje distinto del que ya existía. El pacto de investidura entre los socialistas catalanes y Esquerra, del verano de 2024, pedía que la agencia tributaria catalana recaudara todos los impuestos. La oferta del Gobierno central llegó un año después, en julio de 2025, en la Comisión Bilateral Generalitat-Estado.37

Ofrece menos: que la hacienda catalana asuma poco a poco la gestión del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). Ese acuerdo necesita una reforma legal que no se ha hecho. Y la propuesta de financiación aprobada el 4 de septiembre no pone fechas a esa cesión.38 La réplica es que una oferta solo para Cataluña rompe la igualdad entre comunidades. Por eso el Gobierno dice que quiere dar más competencias a todas.

El cuarto es la pregunta. El argumento es democrático: la relación de Cataluña con España debería poder votarse en Cataluña. Quien lo defiende recuerda que se pidió por vías legales, como la delegación que el Congreso rechazó en 2014. En las encuestas del Centre d'Estudis d'Opinió (CEO) de la Generalitat, entre el 38% y el 45% de los catalanes apoyó la independencia en 2025 y 2026, y en contra estaba el 53% en la última oleada de 2025 y el 51% en la primera de 2026. Una demanda así no desaparece sin un cauce, dicen, y Escocia muestra que un Estado puede pactar una votación.

La réplica es jurídica y de valores. Ni el derecho internacional ni la Constitución reconocen a una parte sola el derecho a separarse, ni lo dan los precedentes que se citan. La vía que existe es la reforma del artículo 168, que termina en un referéndum de todos los españoles. La separación de una parte cambia también el país de quienes viven fuera de ella. Aquí hay un desacuerdo de hechos, qué permite la Constitución, y otro de valores: si debe decidir la parte o el conjunto. Las sentencias resuelven el primero, salvo si cabe una consulta pactada por los artículos 92 o 150.2, que sigue en disputa. Ningún dato resuelve el segundo.

Lo que cambiaría para cada parte se resume así:

  • Unión Europea y euro. Según la doctrina reiterada de la Comisión Europea, un territorio que se separa de un Estado miembro queda fuera de los Tratados.39 Tendría que pedir la entrada, que exige la unanimidad de los Estados, también la de España. Para el territorio, el coste es estar fuera mientras tanto. Para el resto de España, la decisión de admitirlo o no.
  • Deuda y pensiones. La deuda de las administraciones era de 1,74 billones de euros en julio de 2026 (capítulo 4.3, sobre la deuda). Habría que repartirla, y cada criterio, como la población o el PIB, da una cifra distinta. Además, la mayor parte de la deuda de las comunidades la tiene el propio Estado, por los fondos de liquidez creados en 2012 (capítulo 3.2). La caja única de la Seguridad Social tendría que dividirse, con sus pensionistas y sus cotizantes. Según la balanza de la Generalitat, en 2022 Cataluña aportó el 19,3% de los ingresos de la Seguridad Social y recibió el 16,7% de su gasto.40
  • Mercado. En 2016, el 41% de lo que Cataluña vendía fuera de su territorio iba al resto de España, y el 59%, al extranjero. El resto de España es su primer cliente por separado, y le compra más de lo que le vende: en 2024, el superávit catalán con él fue del 6,6% de su PIB. Era casi la mitad que en 2000. Con el extranjero, el superávit fue del 8,5%, según el Departamento de Economía de la Generalitat.41 Una frontera encarecería ese comercio en las dos direcciones, para las empresas catalanas y para sus clientes y proveedores del resto de España.
  • Viabilidad. El tamaño no la decide: Cataluña tiene 8,1 millones de habitantes y trece Estados de la Unión tienen menos.42 Lo que se discute es la transición, que recogen las demás viñetas: la pertenencia a la Unión y al euro, el reparto de la deuda y el comercio.
  • Efecto en el resto de España. El saldo que Cataluña dejaría de aportar es lo que el resto dejaría de recibir. Con las cifras de la Generalitat para 2022, de 14.665 a 21.092 millones, y a igualdad de lo demás, es entre el 1,1% y el 1,5% del PIB de España de ese año.43 Habría que cubrirlo con menos gasto, más impuestos o más deuda.
  • Nacionalidad. Los catalanes son hoy españoles, y la Constitución dice que ningún español de origen puede ser privado de su nacionalidad (artículo 11.2).44 La del Estado nuevo la fijaría su ley y el acuerdo de separación. El proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas de 1999 presume que la adquieren los residentes habituales del territorio.
  • Seguridad jurídica. Durante la transición no estaría claro qué leyes rigen, qué tribunales deciden ni qué vale un contrato. La incertidumbre la pagarían empresas y ciudadanos de las dos partes. Cinco días después del referéndum de 2017, el Gobierno aprobó un decreto-ley para que una sociedad pudiera trasladar su domicilio social a otra parte de España sin convocar a la junta de accionistas.45
  • Precedente. Si un Estado admite la secesión de una parte por mayoría de esa parte, otras podrían invocarlo, incluso territorios más pequeños que una comunidad, como una provincia o una comarca. Quien defiende el referéndum responde que el Estado puede fijar condiciones, como la mayoría clara que pide Canadá.

Lo que no se sabe es, sobre todo, cuánto costaría. Las estimaciones dependen de supuestos que nadie puede comprobar antes: si la secesión sería pactada, si el territorio seguiría en la Unión y en el euro, y cuánto comercio se perdería. Tampoco se sabe si un referéndum pactado cerraría el conflicto o, como en Quebec, lo dejaría abierto. Ni si una financiación que respetara la ordinalidad reduciría el apoyo a la independencia.

Para quien defiende la unidad, las quejas del argumento contrario, el dinero, la oferta y el tribunal de 2010, tienen arreglo dentro. Una parte ya lo tuvo: el recurso previo volvió en 2015. El independentismo responde que ese arreglo lleva años prometido y que lo que falta es poder decidir.

Una ruptura resolvería por construcción la queja del dinero, porque no habría balanza fiscal con España. A cambio supondría los costes de esta lista, que no recaerían solo en Cataluña. Las consignas de cada lado suelen contar una sola columna de este balance: lo que cuesta quedarse o lo que costaría irse.

Por qué es así

España es un Estado antiguo y una nación discutida, y esa combinación es rara en Europa. En muchos Estados europeos, el siglo XIX fue el de la construcción de una idea nacional común. La extendieron la escuela, el servicio militar y la administración. Hay una tesis que fue dominante entre los historiadores desde los años noventa. Según ella, en España ese proceso fue débil: el Estado era pobre y la escuela llegaba a pocos. Y la industria se concentró en Cataluña y el País Vasco, que tenían lengua e identidad propias. Allí crecieron nacionalismos alternativos cuando el nacionalismo español apenas había cuajado. Parte de los historiadores posteriores la ha discutido. A su juicio, la nación española arraigó más de lo que la tesis supone.46

El franquismo hizo el resto. Identificó la nación española con el régimen y persiguió las lenguas periféricas. La democracia heredó así una idea de España asociada a la dictadura. Y heredó unos nacionalismos periféricos legitimados por la resistencia. El consenso de 1978 gestionó esa herencia con la ambigüedad del artículo 2. Durante treinta años contuvo el conflicto catalán. El vasco no: ETA siguió matando durante esas décadas.

El pacto tácito que se rompió en 2010 consistía en no forzar esa ambigüedad. El Estatuto de 2006 la forzó por un lado. El recurso y la sentencia la forzaron por el otro. Y se sumó una crisis económica. Ni el Estatuto, ni la sentencia, ni la crisis eran inevitables.

Los números
Lenguas cooficiales además del castellano4Catalán, gallego, euskera y aranés
Catalán como lengua habitual en Cataluña32,6% en 20233,5 puntos menos que en 2018
Vascohablantes mayores de 16 años en Euskadi36,2% en 202124,1% en 1991; lo usan tanto o más que el castellano el 21,9%
Votos de las familias valencianas por el valenciano como lengua base50,5% de los votos emitidos en 2025Participación del 58,6%, del 58% de Alicante al 60% de Castellón
Artículos del Estatuto de 2006 anulados en 201014En todo o en parte; y 27 preceptos reinterpretados
Referéndums de autodeterminación legales en España0La Constitución no los prevé
Procedimiento para permitir una secesiónReforma agravada2/3, elecciones, 2/3, referéndum
Referéndums de secesión citados como precedenteQuebec y EscociaQuebec en 1980 y 1995, con ley propia; Escocia en 2014, pactado con el Estado; ganó el no en los tres
Apoyo a la independencia en Cataluña38-45% en 2025-2026Pregunta de sí o no; 48,7% en octubre de 2017, por encima del «no». En otra pregunta, de cuatro opciones, entre el 14% y el 22% antes de 2010 y el 36% en 2026
Apoyo a la independencia en Euskadi22% en 2026Sociómetro del Gobierno Vasco: en contra, el 37%, «según las circunstancias» el 32%, y 24% a favor en la de marzo de 2026. Sociómetro de enero de 2025: 21% a favor y 41% en contra
Comparación europea

El Reino Unido deja decidir a una parte cuando el conjunto lo ha pactado antes. Su ley de 1998 deja irse a Irlanda del Norte si lo vota la mayoría en un referéndum (sección 1). Y para el referéndum de 2014 el Gobierno británico dio permiso a Escocia para votar.47

Alemania cerró la cuestión antes de llegar a votar. En diciembre de 2016 su Tribunal Constitucional Federal inadmitió el recurso de quien pedía un referéndum sobre la salida de Baviera. La razón fue que los Länder, los estados federados alemanes, no son «señores de la Ley Fundamental».48 Ninguna constitución de los Estados de la Unión reconoce a sus regiones europeas un derecho a separarse. Fuera del territorio europeo, Francia prevé en la suya que Nueva Caledonia vote su independencia, y ya lo hizo en 2018, 2020 y 2021, con victoria del no las tres veces. El 2 de abril de 2026 la Asamblea Nacional rechazó, sin examinarlo, el proyecto de reforma constitucional que aplicaba el acuerdo de Bougival sobre su futuro estatuto.49 Y Dinamarca dejó en 2009 la decisión sobre la independencia de Groenlandia a los groenlandeses. El acuerdo tendría que aprobarlo también el Parlamento danés (artículo 21).50

En la escuela, Finlandia y el Alto Adigio, en Italia, separan a los alumnos por lengua. En los municipios finlandeses donde viven hablantes de finés y de sueco, la enseñanza básica se organiza por separado para cada lengua (ley de enseñanza básica, artículo 4). En el Alto Adigio se enseña en la lengua materna del alumno, italiano o alemán, con profesores de esa lengua. La otra es asignatura obligatoria (estatuto de autonomía, artículo 19).51

Los dos escolarizan a cada alumno en su lengua, al revés que la inmersión catalana. Son modelos de separación, y la comparación no incluye ninguno de inmersión. En esos dos territorios fija el reparto de lenguas en el aula una norma de rango legal, mientras en Galicia lo fija un decreto de 2010 y en Baleares, un mínimo del 50% en catalán desde 1997.

Lo que se discute

¿Debe permitirse un referéndum de secesión pactado?

Sí

Es la forma de medir con un voto lo que hoy solo miden las encuestas, y de encauzar un conflicto enquistado. Escocia muestra que un Estado puede pactarlo y que el sí puede perder. Sin un cauce legal, la demanda no desaparece: en 2017 buscó la vía unilateral.

No

La Constitución no prevé ese referéndum. Cambiarla exige el procedimiento más duro que existe. Un referéndum territorial da voz a una parte sobre algo que afecta a todos. Y Quebec votó dos veces sin que la cuestión se cerrara.

EstablecidoUna comunidad no puede convocar por su cuenta un referéndum de secesión, y el Constitucional exige la reforma agravada para redefinir quién es el titular de la soberanía.
En disputaUn punto de valores, si debe decidir la parte o el conjunto. Y uno jurídico, si una consulta pactada, sin efecto jurídico, cabría por el artículo 92 o el 150.2 o exigiría la misma reforma.
No se sabeQué votaría el conjunto de los españoles en un referéndum de reforma constitucional sobre la secesión, que nunca se ha celebrado. Ni si una votación pactada cerraría el conflicto.

¿Hay que reconocer a Cataluña y al País Vasco como naciones?

Sí

Es una realidad sociológica que negar no elimina. El reconocimiento es simbólico y no cambia competencias. La Cámara de los Comunes de Canadá reconoció en 2006 que los quebequeses forman una nación dentro de un Canadá unido. Y el país no se rompió.

No

La Constitución reconoce una sola nación. Y el reconocimiento simbólico nunca es solo simbólico, porque abre la puerta al derecho a decidir. Tampoco hay acuerdo sobre qué territorios serían naciones y cuáles no.

EstablecidoLa Constitución llama nacionalidades a algunas comunidades sin decir cuáles. El Estatuto de 2006 llamó nación a Cataluña en su preámbulo, y el Constitucional dijo que esa palabra no tiene eficacia jurídica.
En disputaSi llamar nación a lo que la Constitución ya llama nacionalidad tendría consecuencias jurídicas.
No se sabeQué efecto tendría ese reconocimiento. El único precedente comparable, la moción canadiense, es una declaración sin desarrollo posterior.52
Cómo detectar que te venden humo

«España nos roba.»

ComprobaciónUna balanza fiscal resta lo que un territorio recibe en gasto público de lo que paga en impuestos. El resultado cambia mucho según dónde se cuente el gasto: donde se paga o donde beneficia. Para Cataluña, en 2022, la Generalitat lo sitúa entre el 5,7% y el 8,2% de su PIB, según el método. En los países que reparten entre territorios, los ricos aportan más de lo que reciben. Lo que se discute es cuánto es razonable y la pérdida de ordinalidad, que sí existe. Para unos tiene arreglo dentro del sistema de financiación, y para otros lleva años sin tenerlo.

«El derecho a decidir es un derecho democrático.»

PrecisiónHay dos lecturas. Quien defiende la reforma agravada sostiene que la democracia decide quién tiene derecho a votar sobre qué, y que las democracias que dejan irse a una parte lo hacen porque el conjunto lo pactó antes. Así lo hicieron el Reino Unido con Irlanda del Norte y Liechtenstein con sus municipios, en su Constitución.53 Quien defiende la consulta sostiene que negar el voto a una parte es negar un derecho democrático. La frase da por resuelta la pregunta de fondo: quién forma el cuerpo que vota. Es un desacuerdo de valores, y los datos no lo zanjan.

«Ya se votó en Escocia y Quebec.»

ComprobaciónSe votó, pero en ninguno de los dos casos había derecho a separarse por su cuenta. La frase lo da por supuesto.

«La inmersión lingüística es un éxito.»

Las dosLas evaluaciones comparadas situaron durante dos décadas a los alumnos catalanes en torno a la media española. Con ese dato no se sostiene que la inmersión impida aprender. El Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA) es la prueba de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) a los alumnos de quince años. En la edición de 2022, los alumnos catalanes quedaron por debajo de la media española en lectura, 462 puntos frente a 474. En PISA 2025, publicado en septiembre de 2026, la OCDE los dejó fuera de la comparación. La razón es que en Cataluña quedó fuera de la prueba el 23% de los alumnos seleccionados.54 Con esos dos datos tampoco se sostiene que la inmersión sea un éxito sin matices.

«La inmersión es un adoctrinamiento.»

La defensa acríticaPISA, la prueba internacional de rendimiento, no mide los contenidos de las clases. De eso habla la acusación, y quien la hace tiene que decir qué contenidos y dónde.

«La unidad de España no se discute.»

PrecisiónSe discute, de hecho, y desde hace un siglo. La Constitución la declara indisoluble, pero el Constitucional admite que se proponga reformarla en cualquier sentido, también ese. Lo que no admite es decidirlo fuera de ese procedimiento.

«El conflicto está resuelto.»

Qué mirarEstá desactivado, que es otra cosa. El apoyo a la independencia de Cataluña ha bajado desde 2017, y el «no» va por delante. Pero en 2025 y 2026 la quería entre el 38% y el 45% de los catalanes, con un repunte en la primera oleada de 2026.55 La pregunta de fondo, quién decide, sigue donde estaba.

Si te toca de cerca

Si tienes hijos en edad escolar en una comunidad con lengua cooficial, lo que puedes elegir depende de dónde vivas:

- En el País Vasco la familia elige el modelo al matricular: en castellano, mitad y mitad o en euskera. - En Navarra eliges entre los modelos que ofrece tu zona. - En la Comunidad Valenciana la lengua base de tu centro sale de la votación de las familias. - En Galicia la proporción entre lenguas la fija el gobierno, y en Baleares también, salvo en los centros del plan piloto. - En Cataluña se enseña en catalán, y el mínimo del 25% en castellano no se aplica con carácter general.

Si lo que buscas es el desacuerdo jurídico, tienes las sentencias en la web del Tribunal Constitucional. Son la de 2010 sobre el Estatuto, la de 2017 sobre la ley del referéndum y la de 2025 sobre la amnistía. Sus votos particulares recogen los argumentos de los magistrados que discreparon. Para Quebec, la referencia es el dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 1998.

Notas
  1. STC 31/2010, de 28 de junio, recurso de inconstitucionalidad 8045-2006, interpuesto por noventa y nueve diputados del Grupo Popular contra la Ley Orgánica 6/2006. Catorce artículos con preceptos declarados inconstitucionales y veintisiete preceptos sometidos a interpretación conforme: veintitrés artículos y las disposiciones adicionales tercera, octava, novena y décima. Los votos particulares son de los magistrados Vicente Conde Martín de Hijas, Javier Delgado Barrio, Eugeni Gay Montalvo, Jorge Rodríguez-Zapata Pérez y Ramón Rodríguez Arribas. La manifestación de Barcelona fue el 10 de julio de 2010. ↩
  2. Centre d'Estudis d'Opinió de la Generalitat de Cataluña, Baròmetre d'Opinió Política. Son dos preguntas. En la que ofrece cuatro formas de relación con España (región, comunidad autónoma, Estado federal o Estado independiente), el Estado independiente pasó del 13,9% de marzo de 2006 al 21,6% de noviembre de 2009, y la pregunta se sigue haciendo (serie en la página 60 del dossier de la tercera oleada de 2017, enlazado al final de esta nota): en la primera oleada de 2026, con trabajo de campo del 21 de mayo al 25 de junio, el Estado independiente reunía el 36%, la comunidad autónoma el 30%, el Estado dentro de una España federal el 22% y la región el 7% (pregunta 31, página 53 del dossier de prensa). La de sí o no sobre la independencia llegó después: en la tercera oleada de 2017, con el trabajo de campo entre el 16 y el 29 de octubre, después del referéndum del 1 de octubre, el 48,7% se declaró a favor de la independencia y el 43,6% en contra (dossier de prensa de la oleada). En la primera oleada de 2026 la pregunta de sí o no dio el 45% a favor y el 51% en contra (dossier de prensa). ↩
  3. STC 31/2010, antecedente 17: el Gobierno de la Generalitat evocó la tramitación del artículo 2, «en la que la discusión se centró en torno al término «nacionalidades», quedando clara su sinonimia con el de «nación», al que se renunció en aras del necesario consenso, no por razones de fondo». La réplica es del voto particular del magistrado Vicente Conde Martín de Hijas: «si jurídicamente se diferencian en el art. 2 CE, como entes distintos, los de nación (única) y nacionalidades (varias), no es posible» aplicar el adjetivo «nacional» a una realidad distinta de la nación. ↩
  4. Ley 4/1983, de 23 de noviembre, de uso y enseñanza del valenciano, arts. 35 y 36: el primero enumera los términos municipales «de predominio lingüístico valenciano» y el segundo los «de predominio lingüístico castellano», entre ellos Orihuela, Torrevieja, Elda o Villena en la provincia de Alicante. En estos, los padres pueden obtener la exención de la enseñanza del valenciano (art. 24.2). ↩
  5. Idescat, Enquesta d'usos lingüístics de la població 2023: el catalán es la lengua habitual del 32,6% de los mayores de quince años (36,1% en 2018, según la serie de lengua habitual) y el castellano, del 46,5%; el 9,4% usa las dos. Como lengua inicial, la que se aprende en casa, el castellano pasó del 56,1% en 2003 al 49,2% en 2023, y el catalán, del 36,2% al 29,0% (serie de Idescat). ↩
  6. Instituto Galego de Estatística, Enquisa estrutural a fogares. Coñecemento e uso do galego, resumen de resultados de 2023: habla siempre en gallego el 24,37% de la población y más en gallego que en castellano el 21,86%. ↩
  7. Gobierno Vasco, VII Encuesta Sociolingüística, 2021, sobre 4.550 entrevistas a mayores de dieciséis años: los vascohablantes son el 36,2% (24,1% en 1991) y quienes usan el euskera tanto o más que el castellano, el 21,9% (15,5% en 1991). Entre los dieciséis y los veinticuatro años, el 74,5% sabe hablar euskera; en 1991 era el 25%. Para el 75,1%, la primera lengua, la que aprendieron en casa hasta los tres años, fue el castellano u otra distinta del euskera. ↩
  8. Gobierno Vasco, «Euskadi inicia el curso escolar con medidas para mejorar los aprendizajes, el bienestar y el acompañamiento a los centros», Irekia, septiembre de 2026, con la matrícula del curso 2026-2027: en Infantil, Primaria y ESO, el modelo D, todo en euskera, reúne al 80,4% del alumnado. Contando también el Bachillerato, donde el modelo A llega al 21%, el D reúne el 79,4% de las matrículas, 222.578 alumnos; el B, mitad y mitad, el 15,6%, y el A, en castellano con el euskera como asignatura, el 5%. Consultado en septiembre de 2026. ↩
  9. Navarra, curso 2025-2026, 116.123 alumnos: 88.677 en los modelos A y G, en castellano, y 27.334 en los modelos B y D, en euskera, el 23,5% (Gobierno de Navarra, nota de prensa de 4 de septiembre de 2025, recogida por la agencia Orain). ↩
  10. Comunidad Valenciana: Ley 1/2024, de 27 de junio, de libertad educativa, que propusieron el PP y Vox y que las Corts aprobaron el 27 de junio de 2024 «con los votos del PP y Vox» (Valencia Plaza, 27 de junio de 2024); en la consulta del 25 de febrero al 4 de marzo de 2025 votaron cerca de 340.000 familias de las más de 579.000 llamadas a hacerlo, el 58,6%, con el 59,8% en Castellón, el 58,8% en Valencia y en torno al 58% en Alicante (Valencia Plaza, 6 de marzo de 2025), y eligieron el valenciano como lengua base el 50,5% y el castellano el 49,5% (Valencia Plaza). ↩
  11. Galicia: Decreto 79/2010, de 20 de mayo, para el plurilingüismo, que asigna el mismo número de horas a las materias en gallego y en castellano, vigente en el curso 2026-2027. Baleares: Decreto 92/1997, de mínimos, con al menos el 50% de la enseñanza en catalán, y plan piloto de libre elección de lengua desde el curso 2024-2025, publicado en el BOIB en abril de 2024, al que en el curso 2025-2026 se adhirieron diecinueve centros (Govern de les Illes Balears, inicio del curso 2025-2026). ↩
  12. STC 337/1994, de 23 de diciembre, sobre la Ley 7/1983, de normalización lingüística en Cataluña: el poder público puede determinar la lengua de la enseñanza en una comunidad bilingüe, «configurando un modelo de conjunción lingüística», y graduar su aplicación para que el alumnado comprenda la lengua elegida. STC 31/2010, de 28 de junio, fundamento jurídico 14: el catalán debe ser lengua vehicular y de aprendizaje, «pero no la única que goce de tal condición», y «como principio, el castellano no puede dejar de ser también lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza». ↩
  13. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de diciembre de 2020, que fijó un mínimo del 25% de horas lectivas en castellano en el conjunto del sistema, firme desde que el Tribunal Supremo inadmitió el recurso de casación de la Generalitat por providencia de 18 de noviembre de 2021 (CGPJ, «El Tribunal Supremo inadmite el recurso de la Generalitat sobre el 25% de castellano en las escuelas de Cataluña»; consultado en septiembre de 2026). La respuesta autonómica fue la Ley 8/2022, de 9 de junio, sobre el uso y el aprendizaje de las lenguas oficiales en la enseñanza no universitaria, y el Decreto-ley 6/2022. La ley la aprobó el Parlament el 8 de junio de 2022 por 102 votos de Esquerra, Junts, el PSC y En Comú Podem, frente a 29 de la CUP, Vox, el PP y Ciudadanos (3Cat, 8 de junio de 2022). Las dos normas fueron recurridas ante el Tribunal Constitucional por más de cincuenta diputados (recurso 5630-2022), pendiente de sentencia a la fecha de corte. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la decisión Pérez Farin y otros c. España, de 28 de mayo de 2026, notificada el 18 de junio, inadmitió la demanda de varias familias de la escuela Turó del Drac de Canet de Mar, cuya personación había impulsado Òmnium Cultural, contra la sentencia que reconoció a una alumna de su clase, a reclamación de su padre, el derecho a recibir en castellano alguna asignatura además de la de lengua: para el Tribunal, la medida aumentaba el uso del castellano sin modificar el uso preponderante del catalán como lengua de enseñanza (Hay Derecho, 2 de julio de 2026; Joan Ridao, «La decisió del TEDH sobre el cas de l'escola de Canet», Escola d'Administració Pública de Catalunya, 16 de julio de 2026). ↩
  14. Artículo 15.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común: los interesados que se dirijan a órganos de la Administración General del Estado con sede en una comunidad autónoma «podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella», y «el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado»; si hay varios interesados y discrepan, en castellano. Ante las administraciones autonómicas y locales rige la legislación autonómica (art. 15.2). ↩
  15. Artículo 231 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial: jueces, fiscales y funcionarios usan el castellano y «podrán usar también la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma, si ninguna de las partes se opusiere, alegando desconocimiento de ella que pudiere producir indefensión»; las partes, sus representantes, los testigos y los peritos pueden usar la lengua cooficial «tanto en manifestaciones orales como escritas», y lo actuado en ella vale sin traducción dentro de la comunidad. ↩
  16. Artículo 6.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados, añadido por la Reforma del Reglamento de 21 de septiembre de 2023 (BOE-A-2023-19919): los diputados pueden usar «en todos los ámbitos de la actividad parlamentaria, incluidas las intervenciones orales y la presentación de escritos, cualquiera de las lenguas que tengan carácter de oficial en alguna Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y el correspondiente Estatuto de Autonomía»; la misma reforma prevé servicios de traducción e interpretación (art. 60.1). ↩
  17. Consejo de la Unión Europea, nota 12602/23, de 5 de septiembre de 2023: «On 17 August 2023, the Spanish Government asked the Presidency of the Council of the EU to launch the procedure for amending Regulation 1/1958», para incluir el catalán, el euskera y el gallego. Artículo 342 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: el régimen lingüístico de las instituciones lo fija el Consejo «mediante reglamentos, por unanimidad». El Reglamento n.º 1 de 1958 sigue con veinticuatro lenguas oficiales: su última modificación es de 2013, con la adhesión de Croacia. Consultado en octubre de 2026. ↩
  18. Corte Internacional de Justicia, opinión consultiva de 22 de julio de 2010 sobre la declaración unilateral de independencia de Kosovo: el Derecho internacional no prohíbe las declaraciones de independencia; reconoce el derecho a la independencia de los pueblos de los territorios no autónomos y de los sometidos a subyugación, dominación o explotación extranjeras, y considera innecesario resolver si existe fuera de esos casos, sobre lo que constata opiniones radicalmente distintas (párrafos 79 a 83). Tribunal Supremo de Canadá, Reference re Secession of Quebec, 1998, párrafos 111-139: no existe derecho a la secesión unilateral para un pueblo que dispone de autogobierno dentro de un Estado democrático. ↩
  19. Constitución, artículos 92 y 150.2. Congreso de los Diputados, Diario de Sesiones, Pleno, n.º 192, 8 de abril de 2014: «Se rechaza la toma en consideración de la proposición de ley Orgánica de delegación en la Generalidad de Cataluña de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña, por 47 votos a favor; 297 en contra, más 2 votos telemáticos, 299, y 1 abstención». En el mismo debate se discutió si la vía adecuada era el artículo 150.2 o el 92. ↩
  20. Reference re Secession of Quebec, Tribunal Supremo de Canadá, [1998] 2 S.C.R. 217: ni el derecho constitucional canadiense ni el derecho internacional amparan una secesión unilateral, pero una mayoría clara sobre una pregunta clara haría nacer una obligación constitucional de negociar para el resto de la federación, negociación sin resultado predeterminado. De ahí salió la Clarity Act de 2000, que atribuye a la Cámara de los Comunes decidir si la pregunta y la mayoría han sido claras. Quebec celebró sus dos referéndums, en mayo de 1980 y el 30 de octubre de 1995, al amparo de su propia ley de consulta popular; en el segundo ganó el no con el 50,58% de los votos (Élections Québec). ↩
  21. El referéndum de 2014 se celebró al amparo del Acuerdo de Edimburgo de octubre de 2012, por el que el Gobierno británico habilitó temporalmente al Parlamento escocés para convocarlo. En Reference by the Lord Advocate of devolution issues, [2022] UKSC 31, de 23 de noviembre de 2022, el Tribunal Supremo del Reino Unido resolvió por unanimidad que el Parlamento escocés no tiene competencia para convocar un referéndum de independencia, ni siquiera consultivo, sin el consentimiento de Westminster. ↩
  22. Elecciones al Parlamento de Cataluña de 27 de septiembre de 2015: Junts pel Sí (62 escaños) y la CUP (10) sumaron 72 de 135 con el 47,8% de los votos. La consulta del 9 de noviembre de 2014 y el referéndum del 1 de octubre de 2017 se celebraron con sus normas suspendidas por el Tribunal Constitucional, que después las declaró inconstitucionales: las actuaciones de la Generalitat para el 9 de noviembre, en la STC 138/2015, de 11 de junio, y la ley del referéndum de 2017, en la STC 114/2017. ↩
  23. STS 459/2019, de 14 de octubre: nueve condenados por sedición, algunos en concurso con malversación, a penas de entre nueve y trece años de prisión e inhabilitación. El artículo 155 se aplicó por acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 y cesó con la toma de posesión del Gobierno de Quim Torra el 2 de junio de 2018. Los indultos son de 22 de junio de 2021; la supresión del delito de sedición, la Ley Orgánica 14/2022, de 22 de diciembre; la amnistía, la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio. ↩
  24. El Tribunal Constitucional declaró la constitucionalidad de la ley de amnistía en la STC 137/2025, de 26 de junio, salvo algunos incisos del artículo 1, y reiteró esa doctrina en la STC 179/2025, de 20 de noviembre, y la STC 25/2026, de 12 de marzo. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó sentencia el 16 de julio de 2026, en los asuntos C-523/24 y C-666/24: la amnistía no vulnera el derecho de la Unión y no hubo perjuicio a sus intereses financieros (comunicado de prensa 112/26). El 15 de septiembre de 2026, por auto, el magistrado instructor de la Sala Segunda del Tribunal Supremo volvió a negar la amnistía a la malversación atribuida al expresidente de la Generalitat y a uno de sus consejeros, por el fundamento del beneficio patrimonial personal, y mantuvo la orden nacional de detención (Consejo General del Poder Judicial, [«El instructor del Tribunal Supremo desestima la petición […] de aplicar la amnistía al delito de malversación como consecuencia de la sentencia del TJUE»](https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunal-Supremo/Noticias-Judiciales/El-instructor-del-Tribunal-Supremo-desestima-la-peticion-de-Carles-Puigdemont-de-aplicar-la-amnistia-al-delito-de-malversacion-como-consecuencia-de-la-sentencia-del-TJUE)). Ninguno de los dos ha sido juzgado por esos hechos, y los dos se presumen inocentes mientras no haya sentencia. El 6 de octubre de 2026 el pleno del Constitucional estimó por mayoría, con cinco votos particulares, el amparo de Dolors Bassa, condenada en 2019: anuló los autos del Supremo de 1 de julio y 30 de septiembre de 2024 y le ordenó «un nuevo pronunciamiento en el que se declare amnistiado el delito de malversación de caudales públicos». El enriquecimiento personal que excluye la amnistía es, para el Tribunal, «un concepto autónomo» (nota informativa 91/2026 del Tribunal Constitucional, 6 de octubre de 2026). Ese mismo día el instructor del Supremo dejó sin efecto, «con carácter inmediato y hasta nueva resolución judicial expresa», las órdenes nacionales de busca y captura y detención del expresidente y de dos exconsejeros; el auto «no declara aplicable la amnistía, ni extingue la responsabilidad penal», y el juez decidirá cuando conozca el texto íntegro de la sentencia (Consejo General del Poder Judicial, «El juez del Tribunal Supremo Pablo Llarena deja sin efecto la orden de detención de Carles Puigdemont tras conocer la decisión del TC de estimar el recurso de Dolors Bassa», 6 de octubre de 2026). Consultado el 9 de octubre de 2026. ↩
  25. Elecciones al Parlamento de Cataluña de 12 de mayo de 2024, resultados oficiales: PSC 42 escaños, Junts 35, ERC 20. El acuerdo PSC-ERC de 29 de julio de 2024, avalado por la militancia de Esquerra el 2 de agosto con el 53% de los votos, ponía como condición que la Agencia Tributaria de Cataluña recaudara todos los impuestos; Salvador Illa fue investido el 8 de agosto de 2024 con 68 votos, los 42 del PSC, los 20 de Esquerra y los 6 de En Comú Podem (Comuns Sumar), la mayoría absoluta de los 135 escaños (Catalan News, 8 de agosto de 2024). ↩
  26. El Congreso rechazó el 1 de febrero de 2005 la propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi, conocida como plan Ibarretxe. PNV, PSE-EE y EH Bildu negocian con discreción unas bases para un nuevo estatus, que irían al Parlamento Vasco, después a las Cortes y por último a referéndum (Deia, 28 de diciembre de 2025); en septiembre de 2026 seguían sin acuerdo, y el PSE avisaba de que tenía que ser «plenamente constitucional» (Orain, 14 de septiembre de 2026). ↩
  27. Los tres grupos rechazaron la iniciativa de Sumar para reactivar en quince días la Ponencia de Autogobierno del Parlamento Vasco, con el argumento de «acordar primero el contenido en reuniones reservadas y llevar después al Parlamento un texto ya pactado», y no fijaron calendario; la crónica, publicada a primera hora del 1 de octubre de 2026, no da la fecha de la votación (Bilbao Hiria, 1 de octubre de 2026). Consultado en octubre de 2026. ↩
  28. Sociómetro del Gobierno Vasco, junio de 2026: 22% a favor de la independencia, 37% en contra y 32% según las circunstancias; en la oleada de marzo de 2026 (n.º 88, nota de prensa), 24% a favor. Sociómetro del Gobierno Vasco, enero de 2025, con trabajo de campo del 28 al 31 de enero: 21% a favor, 41% en contra y 33% según las circunstancias (nota de prensa del Sociómetro 85). ↩
  29. Generalitat de Catalunya, Informe econòmic i financer dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2026 (proyecto), anexo 1, «La balança fiscal de Catalunya amb l'Administració central», págs. 245-253: metodología del Grupo de Trabajo para el cálculo de las balanzas fiscales creado por el Govern en 2013, con el déficit del sector público central neutralizado por la vía de los ingresos, la hipótesis que ese grupo considera más aceptable. En 2022, con el flujo monetario, Cataluña aportó 77.742 millones, el 19,3% de los ingresos considerados, y recibió 56.650, el 14% del gasto: saldo de −21.092 millones, el −8,2% del PIB (cuadro A.I.6; el texto del anexo da en un párrafo 21.023 millones y el 8,1%). Con la incidencia carga-beneficio, −14.665 millones, el −5,7% (cuadro A.I.5). Si el déficit se neutraliza por la vía del gasto, los saldos son de −19.338 millones (−7,5%) y −13.446 millones (−5,2%). La Generalitat advierte de que la Administración del Estado publica menos datos territorializados que antes, y que para 2022 completa los del Instituto de Estudios Fiscales con estimaciones. No incluye los fondos europeos de recuperación. Consultado en octubre de 2026. ↩
  30. Ministerio de Hacienda y Función Pública, Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas 2014, nota de prensa, julio de 2017, cuadro 1: saldo fiscal relativo o neutralizado de Cataluña de −9.892 millones, el −5,02% de su PIB, con el enfoque de carga y beneficio; Madrid, −19.205 millones (−9,82%), y Baleares, −1.516 (−5,77%). Es la última edición publicada del sistema, que el ministerio elaboró con la metodología de Ángel de la Fuente, Ramón Barberán y Ezequiel Uriel. Consultado en octubre de 2026. ↩
  31. Ángel de la Fuente, La liquidación de 2024 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, Fedea, agosto de 2026: Cataluña ingresa 31.797 millones por tributos cedidos y dispone de 29.483 de financiación efectiva tras la nivelación, una aportación neta de 2.315 millones; Madrid aporta 8.681 y Baleares 413. Es la medida del sistema de financiación de régimen común y no la balanza fiscal, que cuenta además todos los impuestos y todo el gasto del Estado en el territorio, incluida la Seguridad Social. Consultado en octubre de 2026. ↩
  32. Govern de las Illes Balears, «La presidenta Margalida Prohens traslada por carta a Sánchez las principales reivindicaciones de las Illes Balears», 21 de noviembre de 2023: el Govern defenderá en el debate del nuevo sistema «el principio de ordinalidad y el máximo respeto a nuestra autonomía fiscal y tributaria». Consultado en octubre de 2026. ↩
  33. Ministerio de Hacienda y Función Pública, Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas 2014, nota de prensa, gráfico 3: «en promedio, casi un 72% de los saldos fiscales regionales se deben simplemente a que en los territorios con mayor renta se pagan más impuestos que en los más pobres»; el 28% restante corresponde a políticas de gasto, con la financiación regional (17,6%), las ayudas regionales (4,3%) y las subvenciones a sectores productivos (8,1%) como partidas principales. ↩
  34. Consejo de Política Fiscal y Financiera de 4 de septiembre de 2026, que aprobó el acuerdo sobre el nuevo modelo; el voto de Canarias, en la noticia del Gobierno de Canarias de 4 de septiembre de 2026, que dice que su consejera «votó a favor». El proyecto no se había enviado a las Cortes cuando el Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre, las disolvió. Consultado en octubre de 2026. ↩
  35. STC 31/2010, fundamento jurídico 3: «Los Estatutos de Autonomía son normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución, y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad legislativa en el marco de la Constitución misma». ↩
  36. Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, para el establecimiento del recurso previo de inconstitucionalidad para los proyectos de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía o de su modificación. El recurso previo lo había creado la Ley Orgánica 2/1979 y lo suprimió la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio. El de 2015 se presenta en tres días y el Tribunal tiene seis meses para resolverlo. La crítica es la del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), que registró el 13 de diciembre de 2019 una proposición de ley orgánica para volver a la situación anterior a la Ley Orgánica 12/2015: a su juicio, «el recurso previo de inconstitucionalidad incorpora un auténtico veto político en los procedimientos de reforma de los estatutos de autonomía» (Boletín Oficial de las Cortes Generales, 17 de enero de 2020). ↩
  37. Acuerdo de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado de 14 de julio de 2025, presidida por el ministro de Política Territorial y el conseller de la Presidencia. Consultado en octubre de 2026. ↩
  38. El acuerdo es el de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado de 14 de julio de 2025: las dos administraciones se comprometen a impulsar los cambios legislativos para que la Agencia Tributaria de Cataluña «asuma progresivamente competencias en la gestión del IRPF»; la Generalitat «defiende el principio de ordinalidad como una condición necesaria del nuevo modelo». El pacto de investidura PSC-ERC es de 29 de julio de 2024 (véase la nota sobre la investidura de Salvador Illa). El Correo Gallego, 22 de julio de 2026: el ministro dijo en RNE «No puedo poner fechas, lo que falta es ir avanzando en el trabajo en red de la Agencia Tributaria», y el Gobierno insiste en un modelo que dé más competencias a todas las comunidades. Consultado en octubre de 2026. ↩
  39. Respuesta escrita del presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, a una pregunta de la eurodiputada Eluned Morgan, difundida en abril de 2004 (EUobserver, 16 de abril de 2004); carta del presidente José Manuel Barroso al Comité de Asuntos Económicos de la Cámara de los Lores, de 10 de diciembre de 2012; y declaraciones concordantes posteriores. La doctrina constante es que un territorio que se separa de un Estado miembro queda fuera de los Tratados y debe solicitar la adhesión por la vía del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, que pide al Consejo decidir por unanimidad. ↩
  40. Generalitat de Catalunya, Informe econòmic i financer dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2026 (proyecto), anexo 1, «La balança fiscal de Catalunya amb l'Administració central», cuadro A.I.1: con el flujo monetario, Cataluña aporta en 2022 el 19,3% de los ingresos de la Seguridad Social y recibe el 16,7% de su gasto, casi todo prestaciones; su población es el 16,3% de la española. El gasto de la Seguridad Social en Cataluña fue de 39.116 millones (cuadro A.I.3). ↩
  41. Departament d'Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya, «Comerç de béns i serveis»: en 2024 el saldo de los intercambios de bienes y servicios con el resto de España fue un superávit del 6,6% del PIB catalán, casi la mitad que el 12,6% de 2000; el saldo con el extranjero fue también un superávit, del 8,5%. Según el último marco input-output (2016), el 41% de las exportaciones catalanas de bienes y servicios fue al resto de España y el 59% al extranjero en conjunto. ↩
  42. Eurostat, población a 1 de enero de 2025 (tabla demo_gind, países; tabla demo_r_d2jan, regiones): Cataluña, 8.124.126 habitantes. Tienen menos Malta, Luxemburgo, Chipre, Estonia, Letonia, Eslovenia, Lituania, Croacia (3.874.350), Eslovaquia, Irlanda, Finlandia, Dinamarca (5.992.734) y Bulgaria (6.437.360). Consultado en octubre de 2026. ↩
  43. Cálculo propio con las cifras de la balanza de la Generalitat de la nota anterior, 14.665 y 21.092 millones de euros en 2022, y el PIB de España de ese año a precios corrientes, 1.375.863 millones (Eurostat, cuentas nacionales, tabla nama_10_gdp): 1,07% y 1,53%. Es un orden de magnitud, que supone que el gasto del Estado fuera de Cataluña no cambiara. Consultado en octubre de 2026. ↩
  44. Constitución, artículo 11.2: «Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad». Comisión de Derecho Internacional de la ONU, proyecto de artículos sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados (1999), anexo a la resolución 55/153 de la Asamblea General, artículo 5: «persons concerned having their habitual residence in the territory affected by the succession of States are presumed to acquire the nationality of the successor State on the date of such succession». Es un proyecto de artículos, no un tratado vinculante. ↩
  45. Real Decreto-ley 15/2017, de 6 de octubre, de medidas urgentes en materia de movilidad de operadores económicos dentro del territorio nacional, que modificó el artículo 285.2 de la Ley de Sociedades de Capital: el órgano de administración puede cambiar el domicilio social dentro del territorio nacional «salvo disposición contraria de los estatutos». Consultado en octubre de 2026. ↩
  46. La tesis de la «débil nacionalización» la formuló Borja de Riquer en los años noventa. Fernando Molina y Miguel Cabo, «Donde da la vuelta el aire: reflexions sobre la nacionalització a Espanya», Segle XX. Revista catalana d'història, 2011, págs. 131-142: la tesis «ràpidament es va constituir en el paradigma predominant entorn de la qüestió de la nació espanyola contemporània», y el artículo examina «l'esgotament d'aquest paradigma» a la luz de los estudios sobre la nacionalización en el ámbito local. ↩
  47. Comisión Electoral del Reino Unido, Scottish Independence Referendum. Report on the referendum held on 18 September 2014: votaron 3.623.344 personas, el 84,6% del censo; 2.001.926, el 55,3% de los votos, dijeron no, y 1.617.989, el 44,7%, sí. La regla norirlandesa es la sección 1 de la Northern Ireland Act 1998, la ley que cita también la réplica «El derecho a decidir es un derecho democrático»: Irlanda del Norte no deja el Reino Unido sin el consentimiento de la mayoría de quienes voten en un referéndum. El permiso para el de Escocia fue el Acuerdo de Edimburgo de octubre de 2012, por el que el Gobierno británico habilitó temporalmente al Parlamento escocés para convocarlo (véase la nota sobre el referéndum de 2014 y la sentencia de 2022). Consultado en septiembre de 2026. ↩
  48. Tribunal Constitucional Federal de Alemania, auto de 16 de diciembre de 2016, 2 BvR 349/16: no admite el recurso contra la inadmisión de una consulta popular sobre la salida de Baviera de la República Federal. En un Estado nacional que descansa en el poder constituyente del pueblo alemán, los Länder no son «señores de la Ley Fundamental» (Herren des Grundgesetzes). ↩
  49. Asamblea Nacional de Francia, «Rejet du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie»: el 2 de abril de 2026 la Asamblea adoptó la moción de rechazo previo y rechazó el proyecto en primera lectura. Consultado en octubre de 2026. ↩
  50. Dinamarca, ley de autogobierno de Groenlandia (Lov om Grønlands Selvstyre), ley n.º 473 de 12 de junio de 2009, artículo 21: la decisión sobre la independencia de Groenlandia la toma el pueblo groenlandés; si la toma, los Gobiernos danés y groenlandés negocian cómo llevarla a cabo, y el acuerdo necesita el consentimiento del Parlamento groenlandés, un referéndum en Groenlandia y el consentimiento del Folketing, el Parlamento danés. Francia: Constitución de 1958, artículo 77: una ley orgánica fija «les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté». Nueva Caledonia votó la plena soberanía el 4 de noviembre de 2018, el 4 de octubre de 2020 y el 12 de diciembre de 2021, y ganó el no las tres veces (96,5% en 2021, con boicot independentista y una participación del 43,9%, según la respuesta del Gobierno francés a la pregunta escrita 40773 de la Asamblea Nacional). Consultado en septiembre y octubre de 2026. ↩
  51. Finlandia: ley de enseñanza básica (Perusopetuslaki 628/1998), artículo 4: el municipio con residentes de lengua finesa y de lengua sueca está obligado a organizar la enseñanza básica por separado para cada grupo lingüístico. Italia: estatuto especial de autonomía del Trentino-Alto Adigio, Decreto del Presidente de la República 670/1972, artículo 19: en la provincia de Bolzano la enseñanza se imparte en la lengua materna, italiana o alemana, de los alumnos, por docentes para los que esa lengua es también la materna, y la segunda lengua es obligatoria desde la primaria; en las localidades ladinas se usa además el ladino. Consultado en septiembre de 2026. ↩
  52. Moción aprobada por la Cámara de los Comunes de Canadá el 27 de noviembre de 2006, a propuesta del primer ministro Stephen Harper: «que los quebequeses forman una nación dentro de un Canadá unido». No modificó la Constitución ni las competencias de Quebec. ↩
  53. Northern Ireland Act 1998, sección 1: Irlanda del Norte sigue formando parte del Reino Unido y no dejará de hacerlo sin el consentimiento de la mayoría de quienes voten en un referéndum convocado al efecto según el anexo 1; si esa mayoría pide la unión con Irlanda, el Gobierno británico llevará al Parlamento las propuestas que acuerde con el Gobierno irlandés. Constitución del Principado de Liechtenstein, artículo 4.2: cada municipio tiene derecho a salir del Estado, la decisión de iniciar el procedimiento la toma la mayoría de sus vecinos con derecho a voto, y la salida se regula por ley o por tratado. Consultado en septiembre de 2026. ↩
  54. OCDE, PISA 2022 Results, y Ministerio de Educación, PISA 2022. Informe español: Cataluña obtuvo 462 puntos en lectura frente a 474 de la media española y 476 de la OCDE, tras dos décadas en torno a la media nacional en las evaluaciones del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. OCDE, PISA 2025 Results, nota de país de España, publicada el 8 de septiembre de 2026: España, 451 puntos en lectura, veintitrés menos que en 2022 y su peor resultado de la serie. Las exclusiones dentro de los centros subieron en Cataluña del 5,6% al 23,2%, y la OCDE no presenta sus resultados por separado: «Es muy probable que los elevados niveles de exclusiones de estudiantes den lugar a un sesgo al alza». ↩
  55. Centre d'Estudis d'Opinió de la Generalitat de Cataluña, Baròmetre d'Opinió Política, pregunta de sí o no sobre la independencia: el apoyo llega a máximos próximos al 50% en 2017 y se estabiliza después en torno al 40%; en la última oleada de 2025, con trabajo de campo del 13 de octubre al 11 de noviembre, 39% a favor y 53% en contra, y en la primera de 2025, la de marzo, 38% a favor según el gráfico de evolución del mismo dossier de prensa, y en la primera de 2026, del 21 de mayo al 25 de junio, 45% y 51% (dossier de prensa). ↩
Fuentes
Para saber más
Actualizado

17 de octubre de 2026 · fecha de corte de los datos: octubre de 2026

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