Las Cortes
Las leyes españolas nacen sobre todo del Gobierno: de 1989 a 2019 se aprobó más del 85% de sus proyectos y solo una parte muy minoritaria de las iniciativas de origen parlamentario. El poder real del Congreso está en hacer y deshacer gobiernos y en negarles el presupuesto y los decretos-leyes.
Un martes por la tarde
El hemiciclo del Congreso, un martes por la tarde, está casi vacío. Un diputado lee un discurso ante veinte o treinta escaños ocupados. Los demás están en otra parte. La imagen se fotografía, circula y parece probar que no trabajan.
La imagen es real y la conclusión es falsa. El pleno, la sesión en la que se reúne la cámara entera, ocupa una parte de la semana. El resto del trabajo se hace en otras salas. En las comisiones (grupos más pequeños de diputados) se discute el articulado de las leyes, se interroga a altos cargos y se negocian enmiendas. Muchos de los ausentes están en una comisión, en una reunión de su partido o en un despacho negociando textos. El pleno es el escaparate. El trabajo ocurre fuera de él, y por eso pocos lo ven.
Pero la imagen dice también algo verdadero que la explicación de las comisiones tiende a tapar. El pleno está vacío porque el resultado de casi todas las votaciones se conoce de antemano. Los diputados se reúnen en grupos parlamentarios, en general uno por partido. Cada grupo vota en bloque lo que decidió su dirección. Así el debate casi nunca cambia un voto, y escuchar al orador se convierte en un acto de cortesía. Los diputados no están porque no hace falta que estén. Es la disciplina de voto (capítulo 1.5, sobre los partidos).
La pregunta útil es entonces otra: en un parlamento donde el voto está decidido antes del debate, qué queda de poder parlamentario y dónde está.
El calendario y los lugares
Las Cortes Generales son dos cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. Cómo reparten su trabajo a lo largo de una legislatura lo cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura. Se reúnen en dos periodos de sesiones al año. Entre ellos, o con las cámaras disueltas, vela por sus poderes la Diputación Permanente. El Reglamento del Congreso fija los plenos, por regla general, entre el martes y el viernes (artículo 62.1). El resto de la semana es para las comisiones, el grupo y la circunscripción. La circunscripción es la provincia (o ciudad autónoma) por la que se eligió cada diputado.
La cámara se organiza en tres piezas. La Mesa del Congreso —presidente, cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios— es su órgano de gobierno y tiene un poder discreto y enorme. Califica las iniciativas, es decir, decide qué propuestas se admiten a trámite y con qué procedimiento, y fija el calendario. También amplía los plazos para presentar enmiendas, las propuestas de cambio a un texto. Una proposición de ley es la que no presenta el Gobierno: la presentan un grupo, quince diputados, el Senado, un parlamento autonómico o los ciudadanos. Si la Mesa amplía sus plazos semana tras semana, la deja congelada, aunque el pleno ya haya aceptado tramitarla. Controlar la Mesa es controlar el ritmo de la cámara.
La Junta de Portavoces reúne a los portavoces de los grupos. El voto de cada uno pesa según los escaños del suyo. Fija con la Presidencia el orden del día del pleno. Es la sala donde se decide de qué se habla y de qué no. Las comisiones, una por ministerio y las que se creen, reproducen la proporción del pleno. En ellas se tramitan el articulado de las leyes y la mayor parte del control.
Ninguna de las tres es el Gobierno. Este se sienta en el banco azul de la primera fila y responde desde él, pero no dirige la cámara. Lo que se ve por televisión es el pleno; lo que se ha decidido antes, en la Mesa y en la Junta, no sale en el plano.
Los grupos, que son lo que de verdad existe
Un diputado solo apenas tiene poderes propios. Casi todo lo hace a través de su grupo parlamentario. Para formarlo hacen falta quince diputados, o cinco si su formación política obtuvo un mínimo de votos (artículo 23 del Reglamento del Congreso). Hasta la XV Legislatura ese mínimo era el 15% de los votos de las circunscripciones donde se presentó o el 5% de los de toda España. Desde la XVI, por una reforma del 23 de julio de 2026, ese mínimo cambia: pasa a ser, junto a cinco escaños, una media del 10% de los votos válidos en las circunscripciones donde obtuvo representación o el 3% de los de toda España.1 Quien no llega va al Grupo Mixto, donde reparte tiempo y medios con otros partidos. En la XV, de 2023 a 2026, hubo nueve grupos, el Mixto incluido.
El grupo decide quién interviene, en qué comisión se sienta cada uno, qué iniciativas se presentan y cómo se vota. Así se cierra un circuito. El votante elige una lista cerrada que hace el partido. Por eso el diputado depende del partido (capítulo 1.4, sobre el voto). Y el reglamento hace pasar casi toda su actividad por el grupo, que es el partido.
Al diputado, por su cuenta, le quedan cuatro cosas:
- Su voto, que la Constitución hace personal e indelegable (artículo 79.3) y que casi nunca se aparta del que fija el grupo. Desde 2011 puede emitirlo por vía telemática si la Mesa lo autoriza por una causa tasada, como una enfermedad o una maternidad (artículo 82.2 del Reglamento).2
- Las preguntas escritas al Gobierno, que puede registrar sin la firma de su grupo, y las peticiones de datos e informes a las administraciones, para las que basta con que el grupo lo sepa (artículo 7 del Reglamento).
- El trabajo en comisión y en ponencia, el grupo reducido de diputados que prepara el texto de cada ley, en los puestos que el grupo le asigna.
- La atención a su circunscripción, en los días sin pleno.
Para lo demás necesita a otros. Una proposición de ley, por ejemplo, necesita la firma de un grupo o de quince diputados (artículo 126 del Reglamento del Congreso). Por eso el Congreso se comporta como una cámara de una decena de grupos.
El escaño, en cambio, es del diputado. La Constitución prohíbe el mandato imperativo (artículo 67.2). En 1983 el Tribunal Constitucional juzgó un caso de concejales expulsados de su partido. Sentó que el elegido representa a todo el cuerpo electoral y que el partido no puede quitarle el cargo.3 Quien rompe con su grupo conserva el acta y puede pasarse en cualquier momento al Grupo Mixto. Lo que no puede es fundar un grupo nuevo, porque los grupos solo se forman al empezar la legislatura (artículos 24 y 27 del Reglamento). Pierde tiempo de palabra y puestos en comisión, y el partido decide si vuelve a llevarlo en la lista. Por eso casi nunca usa el poder que le da el escaño.
Legislar: menos de lo que parece
La mayoría de las normas con rango de ley (las que valen lo mismo que una ley) nace del Gobierno por dos vías. Una es el proyecto de ley, que el Consejo de Ministros aprueba y las Cortes enmiendan y votan. La otra es el decreto-ley, que el propio Gobierno dicta y que rige desde que se publica. El Congreso lo convalida o lo deroga después, entero y en una sola votación. Lo ha derogado más de una vez, como cuenta el capítulo siguiente, sobre el procedimiento legislativo.
Las proposiciones de ley de los grupos son minoría, y las de la oposición rara vez prosperan.4 El Parlamento, por tanto, legisla sobre lo que el Gobierno le propone. Su margen real está en las enmiendas. En comisión y en ponencia, un texto puede cambiar mucho. Es ahí donde los grupos pequeños que sostienen a un gobierno sin mayoría cobran su apoyo.
Controlar: mucho, y casi nada vinculante
Controlar al Gobierno (pedirle cuentas de lo que hace) ocupa buena parte del tiempo parlamentario. Cada instrumento lo obliga a una cosa distinta.
- Preguntas orales, en la sesión de control de los miércoles: dos minutos y medio por bando, en los que el Gobierno responde lo que quiere.
- Preguntas escritas: miles al año. El Gobierno está obligado a contestar, no a contestar bien.5
- Interpelaciones, preguntas sobre la política general de un ministerio que se debaten en el pleno. Dan lugar a una moción, una propuesta que vota la cámara y que, si se aprueba, tampoco obliga.
- Proposiciones no de ley: declaraciones de voluntad de la cámara. No obligan al Gobierno a nada.
- Comparecencias: el Gobierno tiene que comparecer si lo acuerdan la Mesa y la Junta de Portavoces. Pueden pedirlo dos grupos o la quinta parte de los diputados, pero el acuerdo es de la Mesa y de la Junta, donde manda la mayoría (artículo 203 del Reglamento). Lo que diga no está sujeto a sanción.
- Comisiones de investigación: la excepción parcial. Se crean por votación del pleno. Pueden obligar a comparecer a cualquier persona, y mentir ante ellas es delito.6 Sus conclusiones, en cambio, no son un veredicto: no tienen efecto judicial y se aprueban por la mayoría de la comisión, que reproduce la del pleno.
El Parlamento español puede obligar al Gobierno a escuchar, a comparecer y a contestar. No puede obligarlo a hacer, salvo mediante ley o mediante su derribo.
Los dos sitios donde sí hay poder
El poder parlamentario real se concentra en dos lugares. El primero es la investidura y la censura. El Congreso elige al presidente del Gobierno y puede derribarlo, con las reglas que cuenta el capítulo 2.6, sobre censura, confianza y disolución. En un parlamento sin mayorías eso significa que cada apoyo tiene precio. El segundo es el presupuesto, la ley que autoriza el gasto anual del Estado. Su derrota tiene consecuencias inmediatas.
Esas consecuencias no incluyen la caída del Gobierno. Si el Congreso tumba el proyecto de presupuestos, o no lo aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los del año anterior (artículo 134.4 de la Constitución), y el Gobierno sigue.7 Lo que pierde es el margen para su programa, porque lo nuevo que necesitaba dinero se queda sin partida. Y queda a la vista que ya no tiene mayoría. A veces el presidente prefiere disolver las Cortes. El rechazo de los presupuestos de 2019 acabó en elecciones.
Otras veces el Gobierno ni siquiera presenta el proyecto, aunque la Constitución lo obliga a hacerlo (artículo 134.3). La prórroga le permite seguir sin él. Las cuentas de 2023 siguen prorrogadas y, con las Cortes disueltas, lo seguirán el 1 de enero de 2027. El calendario anual del presupuesto lo cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura. Los efectos de la prórroga los cuenta el capítulo 4.2, sobre el gasto público.
Fuera de la investidura, la censura y el presupuesto rige una regla general. Un gobierno sin mayoría puede perder votaciones todas las semanas y seguir gobernando. En septiembre de 2025 el Congreso tumbó el proyecto de ley de reducción de la jornada laboral, y el Gobierno siguió sin más consecuencia que perder la ley.8
Lo que puede el Senado
El Senado no interviene en la investidura ni en la censura. Su poder está en las leyes. Toda ley aprobada por el Congreso pasa al Senado. Tiene dos meses —veinte días naturales si es urgente— para introducir enmiendas o para vetarla. Vetarla es rechazarla entera, y exige la mayoría absoluta: más de la mitad de los senadores.
El Congreso tiene la última palabra en los dos casos. Puede levantar el veto de inmediato por mayoría absoluta, o pasados dos meses por mayoría simple, que solo pide más síes que noes. Y acepta o rechaza las enmiendas (artículo 90 de la Constitución).9 En una ley orgánica el Congreso necesita siempre la mayoría absoluta, 176 votos, también para levantar el veto (artículos 81.2 de la Constitución y 132 del Reglamento). El Senado puede retrasar una ley, pero no impedirla. En el peor caso la retrasa unos cuatro meses. Las excepciones son la reforma de la Constitución, que no sale sin la mayoría del Senado (artículo 167), y las leyes de armonización de normas autonómicas, cuya necesidad aprecian las dos cámaras por mayoría absoluta (artículo 150.3).
La cámara alta tiene además una función territorial que la Constitución le reserva en exclusiva. Autoriza la aplicación del artículo 155, que permite al Gobierno obligar a una comunidad a cumplir la Constitución y las leyes.
En otras dos funciones territoriales solo abre el procedimiento. Son la autorización de los acuerdos de cooperación entre comunidades y el reparto del Fondo de Compensación Interterritorial. Ese fondo financia inversiones en los territorios menos desarrollados. Esas dos las deciden las Cortes Generales por mayoría de cada cámara, y si no hay acuerdo, el Congreso tiene la última palabra (artículo 74.2).10 Con el 155, las funciones del 74.2 y su voto sobre las leyes de armonización, es todo el poder territorial que la Constitución da a una cámara que se define como territorial.
Inviolabilidad, inmunidad y aforamiento
La ley da a los parlamentarios tres cosas distintas:
- La inviolabilidad. No responden por las opiniones que manifiesten en el ejercicio de sus funciones.
- La inmunidad. Mientras dura su mandato, no pueden ser detenidos salvo en flagrante delito, ni procesados sin autorización de la cámara, que se pide con un suplicatorio.
- El aforamiento. Si se les procesa, lo hace el Tribunal Supremo.
Las dos primeras protegen a la cámara frente al Gobierno y a los jueces. La tercera decide qué tribunal juzga. El aforado va directamente al de más rango, y a cambio pierde la apelación, porque por encima del Supremo no hay tribunal al que recurrir.11
Los 350 diputados y los senadores, unos 265 (266 o 267 desde las elecciones de noviembre de 2026, con el senador propio de Formentera), están aforados ante el Tribunal Supremo (artículo 71.3 de la Constitución).12 Solo en las Cortes hay, por tanto, más de seiscientos aforados. En Francia, en cambio, el presidente está protegido durante el mandato y los ministros responden de los actos del cargo ante un tribunal especial.
La cifra más alta, cerca de 250.000 aforados, no sirve para comparar. Sale de un recuento que el Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces, presentó en el Congreso en 2017. Junto a los cargos políticos, cuenta a 232.000 policías y guardias civiles y a los jueces y fiscales.13
El Parlamento español se diseñó en 1978 con un objetivo dominante: que hubiera gobiernos estables. Se venía de dos malos recuerdos. En la Restauración, el Parlamento era una ficción, con mayorías fabricadas desde el Gobierno. En la Segunda República, los gobiernos caían con frecuencia. Se quiso un Parlamento de verdad, pero incapaz de tumbar gobiernos a la ligera. Para eso se tomaron de la Alemania de posguerra instrumentos del llamado parlamentarismo racionalizado, como la censura constructiva y la investidura de una persona. El resultado es un ejecutivo fuerte, difícil de derribar, y una cámara cuya función principal es sostenerlo y controlarlo, no gobernar desde ella.
A ese diseño se sumaron dos refuerzos: la disciplina de grupo, que el reglamento canaliza, y una ley electoral que premia al partido más votado. Cuando un partido tiene mayoría absoluta, como en las legislaturas de 1982, 1986, 2000 y 2011, el Parlamento es un trámite. Desde 2015 los escaños se reparten entre más partidos. Esa fragmentación ha alterado el equilibrio sin cambiar las reglas. Sin mayoría, el Congreso usa el poder de bloqueo que las reglas ya le daban. El Gobierno lo sortea con el decreto-ley, un hábito anterior que la fragmentación reforzó.
El reglamento que fija este reparto es además difícil de reformar. Cualquier cambio necesita la mayoría absoluta del Congreso (artículo 72.1 de la Constitución). Y lo votan los grupos, que son los beneficiarios del sistema. El diputado que quisiera más autonomía frente a su grupo tendría que pedírsela a su grupo. Es la misma trampa que el capítulo 1.4, sobre el voto, señala para la ley electoral. Y solo se reforma lo que coincide con el interés de los grupos, como la rebaja del mínimo para formarlos en 2026.
| Diputados | 350 | Uno por cada 142.000 habitantes, con la población de 2026 |
| Senadores | 265-266 | 208 elegidos más los designados por las comunidades; 209 elegidos desde las elecciones de noviembre de 2026, con el senador propio de Formentera, y 266 o 267 en total |
| Periodos de sesiones | 2 | Septiembre-diciembre y febrero-junio |
| Leyes de origen gubernamental | La mayoría | De las normas con rango de ley de 1979 a 2025: proyectos y decretos-leyes convalidados, muy por encima de las proposiciones |
| Efecto jurídico de una proposición no de ley | Ninguno | Es una declaración de voluntad |
| Asignación de un diputado, 2026 | 3.366,99 € al mes | Más una indemnización por gastos exenta del impuesto sobre la renta: 1.032,38 € al mes los elegidos por Madrid y 2.162,85 € los demás. Los cargos de la Mesa, de la Junta de Portavoces y de las comisiones cobran además un complemento |
| Plazo del Senado para vetar o enmendar | 2 meses | 20 días naturales si es urgente |
| Aforados en España | 17.603 cargos e instituciones | Recuento de 2017, jueces y fiscales incluidos; con 232.000 policías, suman los ~250.000 que se citan. Solo en las Cortes, más de 600; en Francia, el presidente está protegido durante el mandato y los ministros responden de los actos del cargo ante un tribunal especial |
En tamaño, el Congreso no es raro. Con 350 diputados para unos 49,8 millones de habitantes sale uno por cada 142.000. Son menos diputados por habitante que Francia, el Reino Unido o Alemania, y más que Italia (figura 27).14
En los sistemas racionalizados —Alemania, Francia, España— el parlamento tiene poca capacidad de proponer leyes frente al gobierno. La diferencia está en los instrumentos de control. En el Bundestag, la cámara baja alemana, una cuarta parte de los diputados puede forzar una comisión de investigación.15 El Parlamento británico tiene comités de escrutinio con presidencias repartidas entre partidos. En España la mayoría de cada cámara controla también sus instrumentos de control. Por eso pierden eficacia cuando el Gobierno tiene mayoría propia, que es cuando más falta harían.
Donde España es rara es en la segunda cámara. Las grandes democracias europeas han resuelto de tres maneras qué hace una cámara alta.
Alemania tiene una cámara de los territorios de verdad. El Bundesrat no se elige. Lo forman miembros de los gobiernos de los Länder, los estados federados. Cada uno tiene entre tres y seis votos según su población, 69 en total. En las leyes que afectan a las competencias de los Länder su aprobación es imprescindible. En las demás puede oponerse, y el Bundestag superar la oposición.16
Francia tiene una cámara de los municipios. El Senado lo eligen de forma indirecta unos grandes electores que son, en su inmensa mayoría, concejales o delegados de los ayuntamientos. La Constitución le encarga representar a las colectividades territoriales. Pero si las dos cámaras no se ponen de acuerdo, el Gobierno puede pedir a la Asamblea Nacional que diga la última palabra.17
Italia es el extremo contrario: dos cámaras iguales. El Gobierno necesita la confianza de las dos, y toda ley tiene que aprobarse con el mismo texto en ambas. Una reforma para acabar con ese bicameralismo perfecto se rechazó en referéndum en 2016, con un 59% de votos en contra.18
El Senado español no es ninguna de las tres cosas. Cuatro de cada cinco senadores (208 de 265) se eligen por sufragio directo en las provincias, como en una segunda cámara política, y los demás los designan los parlamentos autonómicos. Y se define como territorial sin que los gobiernos autonómicos estén en él. Y, a diferencia del Bundesrat o de la cámara italiana, no puede impedir casi ninguna ley, solo retrasarla.
¿Hay que reducir el número de diputados?
La Constitución permite bajar hasta 300 diputados (artículo 68.1), cincuenta menos de los que tiene el Congreso. Y si el voto lo decide el grupo y el diputado de base pesa poco, una cámara más pequeña votaría lo mismo con menos coste y más agilidad. Cada escaño que se quita es un sueldo y un despacho que no cambian ninguna decisión.
El ahorro sería irrelevante en las cuentas públicas. Y la proporción de diputados por habitante está ya por debajo de la de Francia, el Reino Unido o Alemania. Según una regularidad empírica de la ciencia política, que se discute, el tamaño de una cámara tiende a la raíz cúbica de la población. Para los 49,8 millones de España, esa raíz da unos 368 escaños, dieciocho por encima de los que hay.19 Y con las circunscripciones actuales, reducir diputados agravaría la desproporción entre provincias que cuenta el capítulo 1.4, sobre el voto. Las pequeñas seguirían teniendo su mínimo y perderían las grandes.
¿Debe reformarse el reglamento para dar poder a la minoría?
Que la mayoría controle los instrumentos de control convierte al Parlamento en un eco del Gobierno. Permitir a una minoría cualificada abrir comisiones de investigación o forzar comparecencias devolvería sentido a la función de control.
Daría a la oposición instrumentos de obstrucción permanente en un parlamento ya fragmentado. La mayoría que decide qué se investiga es la que salió de las urnas. Dar ese poder a una minoría es dejarle marcar la agenda de la cámara, con comisiones y comparecencias pensadas para el telediario más que para averiguar nada.
«El Congreso ha aprobado que el Gobierno haga X.»
PreguntaLo aprobado puede ser una ley o una proposición no de ley. La segunda, el Gobierno puede ignorarla sin consecuencia jurídica. La diferencia es la que hay entre una norma y un deseo.
«La comisión de investigación ha concluido que…»
PrecisiónHa concluido lo que ha votado la mayoría que la controlaba. No es un juicio, no sirve como prueba y no obliga a nadie. Vale exactamente lo que valga la composición de la comisión, y eso se puede mirar.
«Los diputados no trabajan: el hemiciclo está vacío.»
MatizEl trabajo está en comisiones y despachos. El pleno vacío es la consecuencia de que los votos estén decididos de antemano. La crítica útil es otra: el trabajo individual de cada diputado cuenta poco porque el grupo decide. El problema real es peor de lo que sugiere la foto, pero por otra razón.
«El Senado ha tumbado la ley.»
ComprobaciónEl veto del Senado devuelve la ley al Congreso, que tiene la última palabra. Lo que ha hecho el Senado es retrasarla. Lo que hay que comprobar es si el Congreso reúne los votos para levantar el veto, y cuándo. Donde el voto del Senado sí decide es en la reforma de la Constitución, en las leyes de armonización y en el artículo 155.
«Nuestro Parlamento es de los más activos de Europa: mira cuántas iniciativas registra.»
La defensa acríticaLas miles de preguntas escritas y proposiciones no de ley que registra no obligan al Gobierno a nada. Su número mide la actividad de la cámara y no su influencia.
Todas las iniciativas parlamentarias, con su texto, su estado de tramitación y lo que votó cada diputado en el pleno, están en la web del Congreso. Las sesiones se retransmiten y archivan en vídeo. Las preguntas escritas y sus respuestas son públicas. A los diputados de tu provincia puedes escribirles, aunque ninguna norma los obliga a atenderte. Lo que las Cortes sí examinan es una petición por escrito, individual o colectiva. La estudia la Comisión de Peticiones de cada cámara, que puede remitirla al Gobierno.
- Reforma del Reglamento del Congreso de 23 de julio de 2026 («BOE» de 28 de julio), que da nueva redacción al artículo 23.1 y, según su disposición final, «entrará en vigor en la XVI legislatura». La redacción anterior pedía «el 15 por 100 de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el 5 por 100 de los emitidos en el conjunto de la Nación»; la nueva, «una media del 10 por 100 de los votos válidos emitidos en el conjunto de las circunscripciones en que hubieren obtenido representación o el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en el conjunto de la Nación». En los dos casos hacen falta además al menos cinco escaños. Texto consolidado del Reglamento, consultado el 6 de octubre de 2026. ↩
- Artículo 82.2 del Reglamento del Congreso, que añadió la reforma de 21 de julio de 2011 y ampliaron las de 26 de mayo de 2022 y 22 de julio de 2025: la Mesa autoriza el voto telemático por embarazo, maternidad o paternidad, enfermedad o accidente propios o de un familiar, cuidado de personas dependientes, fallecimiento de un familiar, actos internacionales en representación de la cámara y «otras situaciones excepcionales de especial gravedad», y fija el periodo durante el que se puede votar así. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Artículo 67.2 de la Constitución: «Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo». STC 10/1983, de 21 de febrero, sobre unos concejales de Madrid a los que su partido expulsó y a los que la ley de elecciones locales de 1978 hacía perder el cargo por ello: «Una vez elegidos, los representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una función pública a la que no pueden poner término decisiones de entidades que no son órganos del Estado». Según el Reglamento del Congreso, los grupos se constituyen dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva (art. 24.1), y el cambio de un grupo a otro, «con excepción del Mixto», solo puede hacerse en los cinco primeros días de cada periodo de sesiones (art. 27.1). Consultado en octubre de 2026. ↩
- Congreso de los Diputados, estadísticas de actividad parlamentaria (portal de datos abiertos), series de iniciativas legislativas aprobadas por tipo y legislatura, que distinguen proyectos de ley, decretos-leyes convalidados y proposiciones de ley según su autor. Sobre la tasa de éxito de cada vía, Sánchez Medero, Pastor Albaladejo y Ruiz Rodríguez, «La relación entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados en España (1989-2019)», Revista Española de Derecho Constitucional, 124, 2022, págs. 107-139: los proyectos del Gobierno se aprueban en más del 85% de los casos, y de las iniciativas de origen parlamentario solo prospera una parte muy minoritaria. ↩
- Reglamento del Congreso de los Diputados, artículo 190: plazo de veinte días, prorrogable a petición motivada del Gobierno, sin ningún control de contenido de la respuesta. ↩
- Artículo 76.2 de la Constitución y Ley Orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras: la comparecencia es obligatoria y su incumplimiento se sanciona. El falso testimonio ante una comisión de investigación está tipificado en el artículo 502.3 del Código Penal. El artículo 76.1 CE deja claro el otro extremo: las conclusiones no vinculan a los tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales. ↩
- Artículo 134.4 de la Constitución: si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. ↩
- El proyecto de ley de reducción de la jornada máxima legal, aprobado por el Consejo de Ministros el 6 de mayo de 2025, decayó el 10 de septiembre de 2025 al prosperar las enmiendas a la totalidad de devolución del Partido Popular, Vox y Junts, con 178 votos a favor de la devolución y 170 en contra. El capítulo 10.1, sobre cómo pensar sobre España, parte de ese caso. ↩
- Las enmiendas del Senado el Congreso las acepta o las rechaza por mayoría simple (artículo 90.2 de la Constitución). En una ley orgánica, levantar el veto o aprobar el texto enmendado exige siempre mayoría absoluta: según el artículo 132 del Reglamento del Congreso de los Diputados, título V, la ratificación del texto inicial y el levantamiento del veto del Senado requieren en todo caso el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, y el texto que resulta de incorporar las enmiendas del Senado que el Congreso acepta se somete a una votación de conjunto que necesita esa misma mayoría. Aplica el artículo 81.2 de la Constitución, que exige la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Consultado en septiembre de 2026. ↩
- Son los artículos 155.1, 145.2, 158.2 y 74.2 de la Constitución. El 155 exige la aprobación por mayoría absoluta del Senado, y solo del Senado. En cambio, según el 74.2, las decisiones de los artículos 145.2 (acuerdos de cooperación entre comunidades) y 158.2 (reparto del Fondo de Compensación Interterritorial) las toman las Cortes Generales por mayoría de cada cámara, con el procedimiento iniciado en el Senado; si no hay acuerdo, una comisión mixta de diputados y senadores propone un texto que votan las dos cámaras, y si no se aprueba, decide el Congreso por mayoría absoluta. El 155 se ha aplicado una sola vez, en octubre de 2017 sobre Cataluña, con la autorización del Senado; el Tribunal Constitucional avaló esa aplicación con matices en las SSTC 89/2019 y 90/2019, de 2 de julio. El Fondo de Compensación Interterritorial se regula por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre. Además, el artículo 150.3 deja a «las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación» de que hace falta una ley que armonice las normas de las comunidades, sin un procedimiento para que el Congreso se imponga. ↩
- Artículo 71.3 de la Constitución y artículo 57.1.2.º de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial: la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo instruye y juzga las causas contra diputados y senadores. Lo hace en única instancia, de modo que su sentencia no tiene apelación. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha dictaminado que eso vulneró, en el caso de un magistrado aforado al que el Supremo condenó en 2012, el derecho a que un tribunal superior revise la condena (artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). ↩
- Reforma del artículo 69.3 de la Constitución, de 19 de mayo de 2026 (BOE del 20), la cuarta de la democracia: cada una de las islas de Ibiza y Formentera pasa a ser circunscripción para elegir un senador, y la disposición transitoria única pospone su eficacia hasta las primeras elecciones al Senado posteriores, las de noviembre de 2026. Los elegidos pasan de 208 a 209; los designados por los parlamentos autonómicos, unos 57 o 58, se suman a ese total. Consultado en octubre de 2026. ↩
- El Consejo de Estado se ocupó del aforamiento de diputados, senadores y miembros del Gobierno en la propuesta de reforma de los artículos 71.3 y 102.1 de la Constitución que entregó el 15 de noviembre de 2018, a petición del Gobierno, para limitarlo a los delitos cometidos en el ejercicio del cargo (anteproyecto del Consejo de Ministros de 30 de noviembre de 2018; proyecto de reforma publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 25 de enero de 2019). El recuento que el presidente del CGPJ presentó en la Comisión de Justicia del Congreso el 15 de marzo de 2017 (Diario de Sesiones, Comisiones, núm. 157) da cerca de 250.000 aforados, de los que más de 232.000 son miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad y 17.603 pertenecen a instituciones del Estado y de las comunidades autónomas —cargos políticos, pero también jueces y fiscales—. La que circula como «diecisiete mil políticos aforados» no es una cifra de políticos: incluye a la carrera judicial y fiscal. Desde entonces han suprimido el aforamiento de sus diputados y de su gobierno Canarias, con su nuevo Estatuto (Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, art. 40), la Región de Murcia (Ley Orgánica 1/2021, de 15 de febrero), Cantabria (Ley Orgánica 2/2021, de 23 de marzo) y las Illes Balears (Ley Orgánica 1/2022, de 8 de febrero), consultadas en septiembre de 2026, de modo que la cifra es menor que la de 2017. En Francia, el presidente de la República está protegido durante el mandato y solo el Parlamento constituido en Alta Corte puede destituirlo, y los ministros responden de los actos cometidos en el ejercicio de sus funciones ante el Tribunal de Justicia de la República (Constitución francesa, arts. 67, 68 y 68-1); Alemania y el Reino Unido no tienen la figura. El GRECO recomendó a España en 2019 reformar el aforamiento para que no entorpezca la persecución penal de los miembros del Gobierno sospechosos de corrupción, y en su primer informe de cumplimiento de la quinta ronda, publicado en marzo de 2022, dio la recomendación por no aplicada. ↩
- Comparación con las cámaras bajas y la población de 2025-2026: España, 350 escaños para 49,8 millones de habitantes a 1 de julio de 2026, uno por cada 142.000; Alemania, 630 escaños —tras la reforma de 2023— para unos 83,5 millones, uno por cada 133.000; Francia, 577 para unos 68 millones, uno por cada 118.000; Reino Unido, 650 para unos 69,5 millones a mediados de 2025 (ONS), uno por cada 107.000; Italia, 400 desde la reducción aprobada en referéndum en 2020 para unos 59 millones, uno por cada 147.000. La comparación cambia si se suman las cámaras altas, porque el Senado español es grande en relación con el Congreso; el orden de magnitud, no. ↩
- Artículo 44.1 de la Ley Fundamental de Bonn: el Bundestag tiene el derecho y, a petición de una cuarta parte de sus miembros, el deber de constituir una comisión de investigación. La mayoría no puede impedirlo, y la práctica de prueba se rige supletoriamente por las normas del proceso penal. En España, en cambio, la creación de una comisión de investigación se decide por mayoría del pleno, de modo que la mayoría que sostiene al Gobierno controla también el instrumento destinado a fiscalizarlo. ↩
- Bundesrat, Composition of the Bundesrat: 69 votos, entre tres y seis por Land según su población, emitidos por miembros de los gobiernos de los Länder. Los arts. 77 y 78 de la Ley Fundamental distinguen las leyes que requieren su aprobación (Zustimmungsgesetze), en las que el Bundesrat tiene un veto efectivo, de aquellas en las que solo puede oponerse (Einspruchsgesetze) y el Bundestag puede superar la objeción. ↩
- Senado francés, Collège électoral sénatorial: los senadores los eligen por sufragio indirecto unos grandes electores que en su inmensa mayoría son cargos municipales o delegados de los concejos municipales; el art. 24 de la Constitución le atribuye la representación de las colectividades territoriales. El art. 45 de la Constitución prevé, tras el fracaso de la comisión mixta paritaria, que el Gobierno pida a la Asamblea Nacional que resuelva definitivamente, salvo en las leyes constitucionales. ↩
- El referéndum de 4 de diciembre de 2016 rechazó, con el 59,1% de los votos en contra, la reforma constitucional impulsada por el Gobierno de Matteo Renzi, que suprimía el bicameralismo perfecto: el Gobierno italiano sigue necesitando la confianza de las dos cámaras y toda ley debe aprobarse con el mismo texto en ambas. Véase Delgado Ramos, «La fallida reforma constitucional italiana de 2014-2016: ¿una oportunidad perdida?», Revista de Estudios Políticos, 189, 2020. ↩
- Rein Taagepera, «The Size of National Assemblies», Social Science Research, 1(4), 1972, págs. 385-401, que deriva de un modelo de costes de comunicación —entre representantes y entre estos y sus electores— la predicción de que el tamaño de la cámara baja tiende a la raíz cúbica de la población, y la contrasta con los parlamentos existentes. Con los 49.801.559 habitantes del 1 de julio de 2026 la raíz cúbica es 367,9. La regularidad se discute: hay trabajos que ajustan mejor una raíz cuadrada o un exponente cercano a 0,4, de modo que el número exacto depende del modelo y lo robusto es el orden de magnitud, no la cifra. Y la regla predice cuántos escaños suele tener una cámara, no a partir de cuántos delibera peor. ↩
- Constitución Española, arts. 66-80, 87-92, 108-116, 134, 145.2, 155 y 158.2.
- Reglamento del Congreso de los Diputados (1982), arts. 7, 23-27, 52, 82.2, 126, 132, 185-190 y 203, y Reglamento del Senado.
- Tribunal Constitucional, sentencia 10/1983, de 21 de febrero, sobre la titularidad del cargo representativo.
- Congreso de los Diputados, régimen económico de los diputados, cuantías de 2026.
- Código Penal, art. 502 (falso testimonio ante comisiones de investigación).
- Portal de datos abiertos del Congreso de los Diputados.
- Fernando Santaolalla Derecho parlamentario español Dykinson, 2019
El manual de referencia sobre cómo funcionan las Cortes, por dentro. - Enrique Guerrero Salom El Parlamento. Qué es, cómo funciona, qué hace Síntesis, 2004
Una introducción para no especialistas escrita por alguien que lo conoce desde dentro. - Ignacio Urquizu La crisis de representación en España Catarata, 2016
Por qué el ciudadano se siente poco representado, con datos y sin nostalgia.
16 de octubre de 2026 · fecha de corte de los datos: octubre de 2026