España: Manual del ciudadano

La más duradera, y por poco

Antes de la actual, España tuvo seis constituciones: la de Cádiz de 1812 y las de 1837, 1845, 1869, 1876 y 1931.

Todas menos una cayeron por la fuerza: en un pronunciamiento (un alzamiento militar para imponer un cambio de gobierno), una revolución, un golpe o una guerra. La excepción es la de 1837. En 1845 la sustituyó otra, aprobada por unas Cortes de mayoría moderada, la derecha liberal de la época. Esas Cortes se habían elegido en 1844 para reformar la de 1837. La más longeva, la de 1876, aguantó cuarenta y siete años, hasta que un capitán general la suspendió en 1923.

La Constitución de 1978, en vigor desde el 29 de diciembre de ese año, ha superado ese récord (figura 6). Es la más duradera de España, aunque por poco, y el dato avisa a los dos lados del debate. Quien la critica ataca el texto que más ha durado. Quien la defiende como algo consolidado defiende algo que apenas superó a la de 1876, suspendida por un golpe.

Ha durado tanto, en parte, por lo que sus autores decidieron no decidir.

Lo que se pactó

En 1977 se eligieron unas Cortes que, en la forma, no eran constituyentes. La Ley para la Reforma Política, bajo la que se eligieron, solo regulaba la reforma de las leyes fundamentales (artículo 3). No les encargaba escribir una constitución nueva, y lo hicieron. El borrador lo escribió una ponencia, un grupo de siete diputados. Tres eran de la Unión de Centro Democrático (UCD), la coalición del Gobierno. Los otros cuatro venían uno de cada grupo: los socialistas, los comunistas, la derecha procedente del franquismo y el nacionalismo catalán. En 1975, socialistas, comunistas y nacionalistas catalanes no podían ni reunirse legalmente.

El nacionalismo vasco quedó fuera de la ponencia. Sin ponente propio, el Partido Nacionalista Vasco no logró que los derechos históricos entraran en el texto con la fórmula que pedía. Esos derechos son el autogobierno de los antiguos fueros, las leyes e instituciones propias de aquellos territorios. El partido llamó a abstenerse en el referéndum.

Las Cortes aprobaron el texto y lo sometieron a referéndum el 6 de diciembre de 1978. Votó el 67% del censo (la lista de quienes pueden votar). El sí se llevó el 88% de los votos. En el País Vasco el sí ganó también, con el 69%. Pero allí votó en torno al 45% del censo, y los síes se quedaron en algo menos de un tercio de los electores.¹ Por eso sigue discutiéndose allí la legitimidad del texto. Las dos lecturas simplificadas —«el País Vasco lo rechazó» y «lo votó igual que el resto»— son falsas.

El acuerdo se construyó sobre cuatro renuncias:

• La izquierda aceptó la monarquía, que los españoles no habían elegido y que procedía de una designación del dictador.
• La derecha aceptó la legalización del Partido Comunista y la amnistía de los presos políticos, las dos antes de la Constitución, y que el texto recogiera un Estado del bienestar.
• El nacionalismo catalán aceptó la unidad de España como marco, a cambio de un autogobierno cuyo alcance se dejó abierto; el vasco, fuera de la ponencia, no la aceptó en esos términos.
• Todos aceptaron no ajustar cuentas con el pasado inmediato, el de la dictadura.

Que todos cedieran algo que les dolía sostuvo el pacto.

Lo que se prohibió

Una constitución sirve sobre todo para poner ciertas cosas fuera del alcance de la mayoría de cada momento. La de 1978 lo hizo de forma explícita. Prohibió:

• los tribunales de excepción, creados para juzgar un caso o a un grupo concreto (artículo 117.6);
• la pena de muerte, salvo la que previeran las leyes militares para tiempo de guerra (artículo 15); la excepción sigue escrita, pero ninguna ley la usa desde que una ley orgánica de 1995 abolió también esa pena;
• las normas que castigan hechos anteriores a su aprobación (artículos 9.3 y 25.1);
• la arbitrariedad de los poderes públicos, es decir, que decidan sin una razón que lo justifique (artículo 9.3);
• y las detenciones de más de setenta y dos horas sin que el detenido quede libre o a disposición de un juez (artículo 17.2), salvo la excepción del terrorismo que cuenta el capítulo siguiente, sobre derechos y libertades.²

Y estableció algo menos visible: que la mayoría que gana unas elecciones no puede cambiar la Constitución por sí sola. Para eso sirve que una constitución sea rígida (más difícil de cambiar que una ley).

Lo que se dejó abierto

Lo más característico del texto es lo que dejó abierto a propósito: el modelo territorial, o cómo repartir el poder entre el Estado y los territorios. En 1978 no había acuerdo. No se sabía cuántas comunidades autónomas debía haber ni qué asuntos gestionaría cada una, sus competencias. Tampoco si el resultado sería un Estado federal o uno regional. Decidirlo habría roto el pacto.

En lugar de un mapa, el Título VIII, la parte de la Constitución dedicada al territorio, fija un procedimiento. Los territorios que quisieran podían ir asumiendo competencias por dos vías de acceso, una más rápida que la otra. Cada territorio elegía sus competencias de una lista de materias. El mapa autonómico dependió de lo que pasó después. Lo cuenta la Parte III, sobre el territorio.

La otra forma de dejar algo abierto fue escribir juntas dos ideas que tiran en sentidos opuestos, para que cada parte leyera la suya. Es el caso del artículo 2. Habla de la indisoluble unidad de la nación española y, en la misma frase, reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. La palabra «nacionalidades» fue fruto de una negociación. Cada grupo podía leer en ella una cosa distinta. Esa ambigüedad fue el precio del acuerdo.

El artículo 27 también pone juntos la libertad de enseñanza y el derecho a la educación sin resolver del todo la tensión entre ambos. La primera ampara la escuela privada y la concertada, que es privada pero se paga con dinero público. El segundo obliga a los poderes públicos a garantizar ese derecho con una programación general de la enseñanza. En la economía pasa lo mismo. El texto reconoce la libertad de empresa y, más adelante, permite la planificación de la actividad económica y la iniciativa pública en ella.

Lo que el texto no cerró lo ha ido cerrando, sentencia a sentencia, el Tribunal Constitucional, el órgano que decide si una ley respeta la Constitución. Dos sentencias marcaron el camino en el reparto territorial.

En 1983 el tribunal frenó la ley que UCD y los socialistas habían pactado en 1981 para ordenar desde el Estado el desarrollo de las autonomías. Según el tribunal, las Cortes no podían fijar por ley cómo se leía la Constitución. Eso las ponía en el lugar del poder constituyente, el que la había escrito.³ En 2010 el tribunal recortó el Estatuto de Cataluña, la ley que organiza el autogobierno de la comunidad. Anuló, en todo o en parte, catorce artículos. Uno era el inciso que hacía del catalán la lengua preferente de las administraciones. Además, impuso su lectura de otros veintisiete preceptos. Y dijo que llamar nación a Cataluña en el preámbulo no tiene eficacia jurídica interpretativa.⁴

La ambigüedad fue una técnica constituyente. Sirvió para cerrar el acuerdo y dejó abiertos conflictos que casi medio siglo después siguen en los tribunales.

Por qué es tan difícil de reformar

La rigidez de la Constitución protege lo que prohíbe, pero también frustra a quien gobierna. Hay decisiones que no puede tomar aunque tenga los votos. Un gobierno con mayoría absoluta (más de la mitad de los diputados) no puede suprimir el Senado. Tampoco puede cambiar la circunscripción electoral, el territorio en el que se reparten los escaños. El artículo 68 dice que es la provincia, y cambiarla exige tres quintos de cada cámara.

Pueden proponer una reforma el Gobierno, las dos cámaras y los parlamentos autonómicos, pero no los ciudadanos con firmas (artículos 166 y 87). Y ninguna puede empezar en guerra ni bajo un estado de alarma, de excepción o de sitio (artículo 169).

La Constitución prevé dos procedimientos de reforma, dos candados de distinta dureza (figura 7).

El ordinario (artículo 167) pide tres quintos del Congreso y tres quintos del Senado. Si las cámaras no coinciden, una comisión de diputados y senadores intenta un texto común. Si falla, basta con la mayoría absoluta del Senado y dos tercios del Congreso. Solo lleva referéndum si lo pide una décima parte de los diputados o de los senadores.

El agravado (artículo 168) pide dos tercios de cada cámara. Después hay que disolver las Cortes y convocar elecciones. Las cámaras nuevas tienen que aprobar la reforma otra vez por dos tercios, y al final hay un referéndum obligatorio. Se reserva para la revisión total, que es cambiar la Constitución entera, y para lo que más pesa. Lo que más pesa es el Título Preliminar (los principios del Estado, artículos 1 a 9), los derechos fundamentales de los artículos 15 a 29 y la Corona. La igualdad del artículo 14 queda fuera.

Desde 1978 ha habido cuatro reformas, las cuatro por el procedimiento ordinario:

• 1992, artículo 13.2.⁵ Permitió que los ciudadanos europeos fueran candidatos en las elecciones municipales.
• 2011, artículo 135. Introdujo la estabilidad presupuestaria, con límites al déficit y a la deuda de las administraciones.
• 2024, artículo 49. Sustituyó «disminuidos» por «personas con discapacidad» y amplió sus derechos. Es la primera de contenido social.
• 2026, artículo 69.3. Dio senador propio a Formentera, que compartía circunscripción con Ibiza.

Que haya tan pocas se explica también porque buena parte del cambio entró por otra puerta. Es el artículo 93, que permite atribuir por ley orgánica a una organización internacional el ejercicio de competencias que la Constitución da a las instituciones españolas. Por ahí entró Europa. Antes de ratificar un tratado, el Gobierno o una cámara pueden preguntar al Tribunal Constitucional si choca con la Constitución (artículo 95). En 1992 respondió que Maastricht chocaba con el artículo 13.2, y de ahí salió la primera reforma. En 2004, que para el tratado de la Constitución europea bastaba el artículo 93.⁶

La de 2011 enseña lo deprisa que puede ir el ordinario. En agosto de 2011, en plena crisis de deuda y con los mercados presionando, los dos grandes partidos acordaron reformar el artículo 135. La reforma pasó por las dos cámaras en quince días, del anuncio del 23 de agosto al voto del Senado del 7 de septiembre.⁷ Se votó en lectura única, sin referéndum y en vacaciones.

En el procedimiento ordinario, lo que frena una reforma es la falta de acuerdo: cuando hay tres quintos en cada cámara, sale, y el referéndum solo llega si lo pide una décima parte. En el agravado el acuerdo no basta, porque obliga a disolver las Cortes y a votar en referéndum. Lo muestra la preferencia del varón en la sucesión a la Corona. Es la regla por la que un hijo hereda el trono antes que sus hermanas, aunque sean mayores. Suprimirla acabaría en un referéndum que se leería como una votación sobre la monarquía. Lo cuenta el capítulo 1.3, sobre la Corona.

Quienes redactaron la Constitución tenían un temor concreto: que España repitiera su propia historia.

Casi todas las constituciones españolas anteriores habían sido la constitución de un bando. Se redactaban cuando un grupo ganaba, se imponían al resto y desaparecían cuando el resto recuperaba el poder. En el siglo XIX, a una constitución progresista le seguía una moderada, y a esta otra progresista.

La excepción larga fue la de 1876. Duró porque conservadores y liberales se turnaron en el Gobierno bajo ella. Pero las elecciones se amañaban, y republicanos, socialistas y nacionalistas quedaban fuera del turno. La de 1931 la aprobó la mayoría republicana y socialista frente a la derecha católica, que rechazaba sus artículos sobre la Iglesia. No sobrevivió a la guerra.

Los redactores conocían esa historia y sacaron una conclusión: más valía un texto imperfecto que todos pudieran aceptar que un texto coherente que la mitad quisiera derogar. De esa conclusión salen la ambigüedad, la rigidez del procedimiento de reforma y un catálogo de derechos generoso. En él, cada fuerza podía señalar algo propio.

Ese cálculo tuvo un coste que sigue pagándose. El texto no resolvió el modelo territorial, y el procedimiento agravado que protege su núcleo no se ha usado nunca.

La cuarta renuncia —no ajustar cuentas con el pasado inmediato— empezó antes que la Constitución, con la Ley de Amnistía de 1977. Una amnistía borra los delitos de todo un grupo de personas. Aquella sacó de la cárcel a los presos políticos del franquismo (artículo 1). Y puso fuera del alcance de los tribunales los delitos cometidos por funcionarios contra el ejercicio de los derechos de las personas (artículo 2.f).

La ley la votó casi todo el Congreso: 296 síes, dos noes, un voto nulo y dieciocho abstenciones, entre ellas las de Alianza Popular, la derecha procedente del franquismo.⁸ La salida de los presos era la exigencia de quienes más habían sufrido la represión. El perdón a los funcionarios fue el precio que aceptaron.

La amnistía sigue vigente. Las leyes de memoria de 2007 y de 2022, sobre las víctimas de la guerra y la dictadura, cambiaron el planteamiento sin derogarla. La de 2022 ordena, eso sí, leerla conforme al derecho internacional. Para este, los crímenes de guerra y de lesa humanidad, el genocidio y la tortura no son amnistiables.⁹ La de 2007 reconoció a las víctimas y dejó a las familias la tarea de abrir las fosas. La de 2022 anuló las condenas de los tribunales del franquismo y puso al Estado a buscar a los desaparecidos.¹⁰ Lo que el consenso del 78 dejó sin decidir se fue aplazando. Y cada una de las tres leyes se aprobó con menos acuerdo que la anterior: la de 2007, con el Partido Popular y Esquerra Republicana en contra; la de 2022, con el Partido Popular y Vox en contra.¹¹