España: Manual del ciudadano

Los pocos que deciden

En junio de 2018 el Partido Popular (PP) convocó por primera vez unas primarias para elegir a su presidente. Decía tener cerca de 870.000 afiliados.¹ Para votar había que inscribirse, y se inscribieron unos 66.000, menos de uno de cada trece.

Las cifras de afiliados de los partidos españoles no son comparables. Cada uno publica la que quiere, con su propio criterio sobre quién cuenta. El estudio comparado de referencia situaba a España en torno al 4% del electorado, en la banda media-baja europea.² Pero trabajaba con las cifras que declaran los partidos y con datos de finales de la década de 2000.

De esa minoría, en las votaciones internas participa una parte menor todavía, como en el PP de 2018. Y lo que se vota es, como mucho, quién dirige el partido. La lista de nombres impresa en la papeleta, que el elector no puede cambiar, la hace la dirección.

Así, unas organizaciones a las que pertenece una parte mínima del electorado deciden casi en exclusiva entre qué opciones elige el electorado entero. Eso pasa en casi todas las democracias. En España, con listas cerradas, deciden además el orden.

De dónde sale el dinero

La financiación de los partidos españoles es pública en su mayor parte. En 2020, el último año con las cuentas revisadas, casi tres de cada cuatro euros que ingresaron los partidos eran dinero público.³ Esas cuentas las revisa el Tribunal de Cuentas, el órgano que controla las del sector público y también las de los partidos.

La fecha de ese dato dice tanto como el dato. El Tribunal de Cuentas aprobó el informe de 2020 en junio de 2024, y las Cortes lo examinaron en octubre. De las cuentas anuales de los partidos de 2021 en adelante no hay ningún informe publicado. El control de las cuentas anuales existe, pero el último informe llegó con tres años y medio de retraso, y el de 2021 sigue sin publicarse casi cinco años después. Cuando el informe se conoce, ya se han celebrado las elecciones que ese dinero sirvió para pagar, y a menudo también las siguientes. Las cuentas de cada campaña van más deprisa. El Tribunal tiene doscientos días desde la elección para revisarlas, y puede proponer que se reduzca o no se pague la subvención electoral.⁴

El dinero público llega por cuatro vías. Las cuatro dependen de los votos y escaños que el partido ya ha conseguido:

• La subvención electoral, que el Estado paga después de cada elección por cada escaño y cada voto obtenidos (en las generales, artículo 175 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General).
• La subvención anual de funcionamiento, que se reparte cada año según los escaños y los votos de la última elección al Congreso (artículo 3 de la Ley Orgánica 8/2007).
• Las subvenciones a los grupos parlamentarios, que reúnen a los elegidos de cada partido en el Congreso, el Senado, los parlamentos autonómicos y los ayuntamientos. Suelen tener una parte fija igual para todos los grupos y otra según el número de miembros de cada uno.
• Las subvenciones a fundaciones vinculadas a partidos con representación en las Cortes, que cobra la fundación y no la caja del partido.

La subvención electoral se calcula con los resultados de la elección que paga; las demás, con los de la última. Favorece así a quien ya está dentro y deja con muy poco al que empieza. Es el circuito que dibuja la figura 15.

Las cuentas de 2020 matizan además qué es público y qué privado. De los 179 millones públicos, el 58% se lo pasaron al partido sus propios grupos en los parlamentos y los ayuntamientos. Los grupos, a su vez, lo reciben de esas instituciones. Y de los 66 millones privados, 29 eran aportaciones de sus cargos públicos. Estos ceden al partido parte de un sueldo pagado con dinero público. Las cuotas de los afiliados sumaron 27, y las donaciones, 2.⁵

La financiación privada tiene cuatro límites:

• Las donaciones de personas físicas tienen un tope de 50.000 euros al año por donante desde 2015 (artículo 5 de la Ley Orgánica 8/2007).
• Las donaciones de empresas están prohibidas.
• Las donaciones anónimas están prohibidas también.
• La condonación de deudas, que un banco perdone lo que un partido le debe, fue una vía histórica de financiación encubierta y está prohibida desde 2015.

Saltarse esos límites tiene dos castigos. El Tribunal de Cuentas sanciona al partido, con una cantidad de entre el doble y el quíntuplo de lo que exceda del límite, y nunca inferior a 50.000 euros, por una infracción muy grave, como aceptar una donación prohibida. Y desde 2015 la financiación ilegal es delito, con cárcel en los casos graves, como las donaciones prohibidas de más de 500.000 euros. El partido mismo puede responder penalmente desde 2013, como cualquier persona jurídica.⁶

Quién decide las listas

La ley electoral pide poco a las listas:

• que las presenten partidos, coaliciones o agrupaciones de electores;
• que en el Congreso sean completas, cerradas y bloqueadas: el elector vota la lista entera, sin quitar ni añadir nombres ni cambiar el orden (en el Senado, en cambio, marca nombres);
• que tengan una composición paritaria, con mujeres y hombres en puestos alternos.⁷

Quién propone los nombres y quién decide el orden lo fija cada partido en sus estatutos. Sobre las listas la ley no dice más. Sobre el partido sí exige, desde 2002, una asamblea general y directivos elegidos por sufragio libre y secreto, y desde 2015, fórmulas de participación directa de los afiliados en la elección de la dirección.

En los dos partidos grandes, el PP y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), el circuito es parecido. Las organizaciones provinciales proponen nombres, y un órgano nacional ordena la lista, puede cambiarla y la aprueba. En el PP lo hace el Comité Electoral Nacional. En el PSOE la ordena la Comisión Federal de Listas, y después la ratifica el Comité Federal, que dirige el partido entre congresos.⁸ Los cabezas de lista, en particular, los decide la dirección nacional. El afiliado no vota ni los nombres ni el orden.

Y el orden de la lista decide casi todo el resultado. En una provincia que reparte cuatro escaños, un partido grande suele entrar con los dos primeros puestos de su lista y pocas veces con el tercero. Cuántos escaños reparte cada provincia, lo que se llama la magnitud del distrito, marca hasta qué puesto se puede entrar. Lo explica el capítulo anterior, sobre el voto. Por eso la posición en la lista es la verdadera elección, y esa elección la hacen unos pocos.

El diputado elegido así depende de su partido, aunque el escaño sea suyo. La Constitución prohíbe el mandato imperativo (artículo 67.2). Ni el partido ni los electores pueden darle órdenes vinculantes o quitarle el escaño. Pero si quiere repetir necesita un buen puesto en la próxima lista. Sobre todo por eso vota casi siempre lo que decide su grupo, lo que se llama disciplina de voto (figura 16).

Primarias, compromisarios y lo que vota de verdad un afiliado

La exigencia de democracia interna está en el artículo 6 de la Constitución. Es propia de las democracias que salieron de una dictadura, como Alemania, Portugal y España.⁹ En la última década los partidos españoles la han concretado sobre todo en que los afiliados elijan al líder, como pide la ley desde 2015. Dos primarias enseñan los dos modelos que conviven.

El Partido Popular usaba en 2018 un sistema de doble vuelta. Primero votaban los afiliados inscritos. Ganó Soraya Sáenz de Santamaría, con en torno al 37%, por delante de Pablo Casado, con el 34%. Ese voto no elegía al presidente. Decidía quién pasaba a la segunda vuelta.

La segunda vuelta la decidían los compromisarios, unos 3.000 delegados con voto en el congreso del partido. Los afiliados elegían a la gran mayoría de ellos. En el congreso de julio ganó Casado, con el 57%.¹⁰ Ninguno de los dos finalistas había reunido la mayoría de los afiliados, y los delegados eligieron entre los dos.

El PSOE eligió en mayo de 2017 a su secretario general por voto directo de la militancia. Votó en torno al 80% de unos 188.000 militantes, y Pedro Sánchez ganó con la mitad de los votos, frente a cerca del 40% de Susana Díaz.¹¹ Aquí decidía el voto del afiliado.

En el modelo del PSOE el afiliado elige al líder directamente. En el del PP elige a quien lo elegirá. Entre las dos votaciones cabe una negociación que el afiliado no ve. En ninguno de los dos vota la lista al Congreso.

En varios partidos el afiliado elige al líder y no elige a los diputados: se ha democratizado la cúspide y no la representación.

Quién nombra a quién

A través de sus grupos en las Cortes, los partidos eligen además a buena parte de quienes deben vigilarlos. El Congreso y el Senado eligen a:

• ocho de los doce magistrados del Tribunal Constitucional;
• los veinte vocales del Consejo General del Poder Judicial, el órgano de gobierno de los jueces;
• los doce consejeros del Tribunal de Cuentas;
• el Defensor del Pueblo;
• el consejo de administración de Radiotelevisión Española (RTVE).

Para los cuatro primeros cargos hace falta una mayoría de tres quintos (para el Defensor del Pueblo, si no se logra, bastan los tres quintos del Congreso y la mayoría absoluta del Senado con nuevas propuestas). El consejo de RTVE, de quince miembros (once los elige el Congreso y cuatro el Senado), sigue otra regla: dos tercios, o mayoría absoluta cuarenta y ocho horas después si no se alcanzan.¹² Esa mayoría reforzada busca dos cosas. Una es dar a esos cargos legitimidad democrática indirecta, la que viene de los representantes elegidos. La otra es obligar al consenso. En la práctica, eso quiere decir que se pongan de acuerdo los dos partidos con más escaños, PP y PSOE.

Con esos nombramientos, un partido gana influencia sobre quien puede pararlo. El Tribunal Constitucional decide si valen sus leyes. El Consejo General del Poder Judicial propone el nombramiento de los magistrados del Supremo, el tribunal que juzga a diputados, senadores y ministros. Y el Tribunal de Cuentas es el que revisa las cuentas del propio partido. Por eso los dos grandes negocian esos nombres como un lote. La regla pensada para el consenso acaba en un reparto de cuotas, como cuenta el capítulo 2.8, sobre los contrapesos. Hay un contrapunto: a los consejeros de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que vigila los mercados, los nombra el Gobierno. El Congreso solo puede vetarlos en comisión por mayoría absoluta.

Cuándo se puede ilegalizar un partido

El control más drástico sobre un partido no está en las Cortes, sino en los tribunales. La ley de partidos de 2002 permite disolver a los partidos que vulneren de forma grave y reiterada los principios democráticos. Lo decide una sala especial del Tribunal Supremo. Se aplicó en 2003 a Batasuna y a las dos formaciones que la precedieron, del entorno de la organización terrorista ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Y en 2008, a Acción Nacionalista Vasca (ANV) y al Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV), por su vínculo con la misma organización.¹³

El criterio que se ha impuesto es que un partido se ilegaliza por su conducta, en particular por su vínculo con la violencia, y no por sus ideas. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) avaló con él la disolución de Batasuna.¹⁴ Con el mismo criterio ha condenado varias veces a Turquía por disolver partidos que no llamaban a la violencia.¹⁵

El modelo de partidos español se diseñó en los años setenta con dos objetivos. El primero era crear partidos fuertes en un país que no los tenía.

En 1977 los partidos venían de casi cuarenta años de prohibición, sin una tradición organizativa continua. Unos salían de la clandestinidad y otros se improvisaron alrededor de un líder.

Se decidió sostenerlos con fondos públicos, porque la financiación privada los habría dejado en manos de unos pocos donantes grandes. La decisión es anterior a la Constitución. El decreto-ley que reguló las elecciones de junio de 1977 ya pagó sus gastos con dinero público. Lo repartió según los escaños obtenidos y los votos de las candidaturas que los obtuvieron. La ley de partidos de 1978 añadió una subvención anual por escaño y por voto con cargo a los Presupuestos.¹⁶

El segundo objetivo era la estabilidad. Se venía de la experiencia republicana, con partidos fragmentados y gobiernos efímeros. Las reglas buscaron organizaciones unidas y previsibles: listas cerradas, disciplina de voto, financiación por resultados.

De los dos objetivos, el que se mide con más facilidad es la cohesión: en el curso 2025-2026 solo el 0,07% de los votos de los diputados (sin el Grupo Mixto) se apartó del de su grupo.¹⁷ El precio, casi cincuenta años después, son unos partidos que controlan las candidaturas, el voto de sus parlamentarios y buena parte de los nombramientos de los órganos de control. No cierran la puerta a los nuevos: Podemos y Ciudadanos entraron en el Congreso en 2015, y Vox en 2019. Pero quien entra encuentra un sistema donde manda la dirección.