España: Manual del ciudadano

Cuatro titulares, una nota de prensa

Imagina que, un mismo día, cuatro periódicos titulan sobre la misma nota de prensa del Instituto Nacional de Estadística (INE). El primero dice que el paro ha subido. El segundo, que el empleo ha crecido. El tercero, que la ocupación está en máximos históricos. El cuarto, que la tasa de paro sigue entre las más altas de la Unión Europea.

Los cuatro titulares son ciertos, y cada uno sale de una cifra distinta de la misma nota. El primero mira el número de parados; el segundo, el de ocupados. El tercero compara los ocupados de hoy con los de cualquier año anterior, sin tener en cuenta que la población ha crecido. El cuarto pone la tasa de paro española junto a la de otros países. Cada periódico eligió una comparación y, con ella, el titular.

Ninguno tiene por qué haber mentido, y entre todos enseñan una cosa: una cifra suelta no informa. Memorizar cifras da la sensación de estar informado, pero lo que se acumula son datos sin escala.

Una cifra empieza a informar cuando se le hacen cuatro preguntas:

• ¿Qué tamaño tiene?
• ¿Con qué se compara?
• ¿Cuánto se sabe de ella?
• Si es dinero público, ¿quién lo paga de verdad?

Qué tamaño tiene

Antes de discutir si una cifra es mucho o poco hay que saber qué clase de cifra es.

Stock y flujo. Un flujo es lo que pasa durante un periodo; un stock, lo que hay acumulado en un momento. El déficit es un flujo: lo que el sector público gasta en un año por encima de lo que ingresa. La deuda es un stock: todo lo que debe, acumulado desde siempre. Cada año de déficit se suma a la deuda. Por eso, si se confunden, un gobierno puede presumir de haber reducido el déficit mientras la deuda sigue creciendo en euros.

Nominal y real. Con inflación, un euro compra cada año un poco menos. Por eso una cifra en euros de años distintos no es comparable sin corregirla. «El mayor presupuesto de la historia» es casi siempre cierto y casi siempre vacío: con inflación, casi cualquier año tiene el mayor presupuesto nominal. La pregunta útil es cuántos euros son una vez descontada la inflación, lo que se llama euros constantes, y no cuántos euros a secas. Mejor aún es preguntar qué porcentaje supone del producto interior bruto (PIB), el valor de todo lo que produce la economía española en un año.

El sentido de la escala. Es saber cuánto pesa una cifra frente al total del que forma parte. Mil millones de euros son mucho dinero. También son alrededor del 0,13% del gasto público de 2025, unos 20 euros por español (figura 4).

Regla de oro: cuando alguien dé una cifra en millones, hay que dividirla mentalmente entre la población o compararla con el gasto público total. Si sale «unos céntimos por español al año», la cifra puede seguir importando por razones morales o políticas. Por su impacto en las cuentas, no importa. Si el gasto va a un grupo pequeño, la cuenta que importa es por beneficiario: la misma cifra puede ser céntimos por español y mucho por persona beneficiaria.

Con qué se compara

La comparación la elige quien publica la cifra.

Absoluto y relativo. Una cifra absoluta es el total, en euros o en personas. Según con qué se divida, cuenta tres historias distintas: por habitante, sobre el PIB o sobre el total de la partida. En 2024, el gasto público en sanidad fue de unos 103.000 millones de euros en España y de unos 33.000 en Dinamarca, pero por habitante fue de unos 2.100 euros frente a unos 5.500.¹ Las dos cifras son ciertas; solo una informa sobre el nivel de servicio. Una comparación entre países o comunidades autónomas sin normalizar por población o por PIB solo compara tamaños.

Puntos porcentuales y por ciento. Si una tasa pasa del 4% al 6%, ha subido dos puntos porcentuales: 6 menos 4. En términos relativos ha subido un 50%, porque esos dos puntos son la mitad del 4% de partida. Ambas son correctas, pero el 50% suena más alarmante. Elegir una u otra es una decisión editorial disfrazada de dato.

La base de partida. «Ha subido un 200%» no significa nada sin saber desde dónde: pasar de dos casos a seis es subir un 200%, y son cuatro casos más. Con el año de partida ocurre lo mismo: en una serie larga se puede elegir el inicio que dé la tendencia buscada. Ante cualquier gráfico, la primera pregunta es siempre por qué empieza justo ahí.

Qué se cuenta y sobre qué. Una tasa divide lo que se cuenta entre una base, y puede moverse por cualquiera de las dos. La tasa de paro divide los parados entre la población activa, que son quienes trabajan o buscan trabajo. Puede bajar porque hay más empleo o porque hay menos gente buscándolo: quien deja de buscar deja de contar como parado y sale de la base. La tasa de criminalidad puede subir porque hay más delitos o porque se denuncian más.

Pasa también con dos cifras que parecen medir lo mismo. El paro registrado cuenta a quien se apunta en una oficina de empleo. La Encuesta de Población Activa (EPA) del INE pregunta en los hogares y sigue la definición internacional de desempleo. Las dos cifras son correctas y no tienen por qué coincidir.

Media, mediana y moda. La media de los salarios es la suma de todos dividida entre el número de asalariados. La mediana es el salario que deja a la mitad de los trabajadores por debajo, y la moda, el salario más frecuente. Unos pocos salarios muy altos suben la media y apenas mueven la mediana. Por eso el «salario medio» español está por encima de lo que cobra más de la mitad de los asalariados. En 2024 la mediana era unos cinco mil euros menor, y la moda todavía menor (figura 5).

Y puede ser cierto que «el salario medio ha subido» sin que haya subido el de nadie: basta con que se hayan destruido empleos de bajo salario.

Cuánto se sabe

Hay cifras que dicen menos de lo que parecen, porque llevan ruido dentro o porque se les pide que prueben una causa.

El margen de error. Una encuesta pregunta a una muestra, no a todo el mundo, y el azar de a quién le toca mueve el resultado. Una encuesta a mil personas tiene un margen de error de alrededor de tres puntos para un partido en torno al 50%, y algo menor para uno pequeño.² Es decir, si la encuesta eligiera a los entrevistados del todo al azar, en 19 de cada 20 casos el dato real quedaría a unos tres puntos o menos del que da.

Entre dos partidos grandes, el margen que cuenta es otro. El de la ficha técnica, la hoja en la que la encuesta explica cómo se hizo, vale para cada partido por separado. El de la diferencia entre los dos es mayor, porque lo que uno gana por azar en la muestra lo suele perder el otro. Con dos partidos en torno al 30% y mil entrevistas, ronda los cinco puntos. Y el cambio de un mismo partido entre dos encuestas de mil entrevistas tiene el suyo, de unos cuatro puntos. Un titular que lo da por «subir» un punto de un mes a otro está contando ruido. Y una ventaja de dos puntos entre dos partidos tampoco se distingue del ruido.

La EPA también es una encuesta, aunque enorme. El INE calcula su error de muestreo. Para el número de parados, el coeficiente de variación rondó el 1,6% en 2023. Aplicado a los 2,5 millones de parados del segundo trimestre de 2026, son unas 40.000 personas de error típico y unas 78.000 de margen al 95%.³ Entre un trimestre y el siguiente la muestra se repite en cinco sextas partes, y por eso el error del cambio es menor que el de cada dato por separado. Aun así, un cambio de pocas decenas de miles puede ser ruido.

En las encuestas electorales hay además una incertidumbre que no es de muestreo: el paso de las respuestas a la estimación. Tiene dos pasos, la ponderación, que corrige el peso de cada grupo en la muestra, y la estimación de voto, que calcula qué votará quien no lo dice. Son decisiones metodológicas legítimas pero discutibles, y mueven el resultado.

Correlación, causa y el contrafactual. Que dos cosas suban a la vez no prueba que una cause la otra. En política pública, la pregunta decisiva es «¿qué habría pasado sin la medida?». Lo que pasó después no la responde. Hace falta el contrafactual, una estimación de cómo habrían ido las cosas, que nunca se observa y hay que construir.

Una forma es comparar a afectados y no afectados. Tras la subida del salario mínimo de 2019, el Banco de España comparó el empleo de los trabajadores de salario bajo, a los que afectaba, con el de los que no. Encontró que el de los primeros creció más despacio.⁴ Otros estudios dan efectos distintos del salario mínimo (el capítulo 6.2, sobre el mercado de trabajo, los reúne). Que los estudios difieran muestra lo difícil que es evaluar una política: lo honesto es reconocer que la respuesta es incierta.

Al margen de error y al contrafactual se suma una advertencia que vale para cualquier cifra oficial: los datos se revisan. La contabilidad nacional, de la que sale el PIB, se corrige meses y años después. Un dato provisional puede sostener un debate entero y cambiar cuando el debate ya se ha cerrado.

Quién lo paga de verdad

Las dos últimas distinciones son del dinero público, donde la cifra que se cita rara vez dice quién acaba pagando.

Quién paga un impuesto de verdad. Quien ingresa el dinero en Hacienda no es necesariamente quien lo soporta. Un impuesto a una empresa puede acabar pagándolo el consumidor vía precios, el trabajador vía salarios o el accionista vía beneficios. Si la empresa puede subir precios sin perder clientes, traslada el impuesto al consumidor. Si subirlos le haría perder clientes, lo absorbe con salarios más bajos o con menos beneficio. Acaba pagando quien menos puede escapar.

Los economistas llaman incidencia a este reparto y lo estudian desde los años sesenta con métodos modernos.⁵ Mientras no se mida ese reparto, la frase «esto lo pagan las empresas, no los ciudadanos» es una hipótesis que hay que demostrar. El capítulo 4.1, sobre los ingresos del Estado, la pone a prueba con un sueldo concreto.

Bruto, neto y coste de oportunidad. Una misma medida tiene tres costes distintos. Contratar a mil profesores cuesta en bruto sus sueldos y sus cotizaciones. En neto cuesta menos, porque una parte vuelve a las arcas públicas, por ejemplo en el impuesto sobre la renta que pagan; qué retornos se descuentan lo decide quien hace la cuenta. Y su coste de oportunidad es lo que no se hace con ese dinero, como bajar otro impuesto o reforzar otro servicio. Quien defiende la medida suele citar el neto; quien la ataca, el bruto. El tercero, que hay que comparar con lo que la medida aporta para saber si vale la pena, se queda fuera de la discusión.

Las cuatro preguntas dan por hecho que la cifra de partida es honrada, y eso depende de quién la produce. El sistema estadístico español es más antiguo que sus garantías. El INE se creó en 1945, y la EPA se publica desde 1964. Lo que protege sus cifras de quien gobierna llegó después, y sobre todo de Europa.

Las garantías llegaron en tres pasos. La adhesión a la Comunidad Europea en 1986 obligó a adoptar las definiciones y los métodos comunes. En 1989 la Ley de la Función Estadística Pública protegió el secreto estadístico, que guarda los datos de quien responde (artículo 13). Y desde 2009 un reglamento europeo, el 223/2009, exige la independencia profesional de los institutos nacionales.⁶ Desde la reforma de 2015, el reglamento obliga además a nombrar a sus jefes por criterios profesionales. También prohíbe cesarlos por motivos que comprometan esa independencia (artículo 5 bis).

No todas las cifras oficiales salen del INE. El paro registrado lo publica el Ministerio de Trabajo y Economía Social, y la afiliación, el de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.⁷ El déficit lo publica la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que depende de Hacienda. Los servicios estadísticos de los ministerios entran en el Plan Estadístico Nacional, guardan el secreto estadístico y la ley les reconoce la capacidad funcional para garantizar su «neutralidad operativa», pero dependen del ministerio cuya gestión miden.⁸ El déficit y la deuda tienen otra garantía: cada país los notifica a Eurostat dos veces al año, y Eurostat puede ponerles reparos públicos o corregirlos. Ocurrió con la Comunitat Valenciana, que gobernaba entonces el Partido Popular: en 2012 su Intervención General comunicó 1.891 millones de euros de gasto sanitario de 2008 a 2011 que no había registrado, y el déficit notificado a Eurostat no los incluía. El Consejo de la Unión Europea multó a España con 18,93 millones de euros por la «tergiversación, debido a una negligencia grave, de los datos de déficit público», y el Gobierno repercutió la multa a la Comunitat.⁹

Dos organismos, dos problemas distintos

El Gobierno nombra al presidente del INE y al del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), el organismo público que hace encuestas de opinión. Pero los dos casos no se parecen.

El problema del INE es de diseño. Su presidente lo nombra el Gobierno por real decreto, sin plazo fijo y sin que intervenga ninguna mayoría parlamentaria, de entre personas de reconocida competencia estadística, según la ley. La ley no regula su cese. Tiene menos protección que el Banco de España o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). En esos dos el mandato dura seis años, más que una legislatura, para que el titular no dependa de quien lo nombró, y solo puede acabar por causas tasadas.¹⁰

Italia protege más a su instituto. El Gobierno propone al presidente del Istat, el instituto estadístico italiano. Pero no puede nombrarlo sin el voto favorable de dos tercios de los miembros de las comisiones parlamentarias competentes (artículo 16 del decreto legislativo 322/1989).¹¹

Un episodio de junio de 2022 ilustra ese riesgo sin probarlo. Ese mes, el presidente del INE presentó su dimisión después de que el Ministerio de Asuntos Económicos cuestionara en público las cifras del índice de precios de consumo (IPC), que mide la inflación, y del PIB que calculaba el INE.¹² La versión oficial es que se fue por motivos personales. La asociación de estadísticos del Estado advirtió ese mismo día de que un eventual cese podría leerse como un ataque a la independencia del organismo. Y recordó que en más de treinta años ningún presidente del INE había sido cesado sin que cambiara el Gobierno.

No hay indicio de que los datos del INE estén manipulados. La ley española proclama desde 2022 su independencia profesional, pero no la blinda con un mandato fijo.¹³ Lo que de verdad la protege frente al Gobierno viene de fuera: el reglamento europeo, una metodología publicada y Eurostat, la oficina estadística de la Unión Europea. Eurostat comprueba que el INE cumple el código europeo de buenas prácticas y usa los métodos comunes. Una manipulación, además, probablemente aparecería como un escalón raro en una serie que los demás países europeos comparan con la suya.

El problema del CIS es de resultados, y en uno solo de sus dos productos. Sus barómetros son la serie continua de referencia sobre lo que preocupa a los españoles. Su estimación de voto se equivocó de ganador en su última encuesta antes de las generales de 2023 y en las europeas de 2024, las dos veces con el partido del Gobierno por delante.¹⁴ En su gran encuesta preelectoral de 2023, que sí daba al Partido Popular dos décimas de ventaja, el bloque de la izquierda (Partido Socialista y Sumar) salía con unos tres puntos y medio de más, y el de la derecha (Partido Popular y Vox), con casi los mismos de menos.¹⁵

Equivocarse es normal en una encuesta: existe un margen de error y ninguna casa acierta siempre. Pero un error que cae casi siempre del mismo lado es un sesgo, no el azar de preguntar a una muestra. El de la estimación de voto del CIS, en las dos elecciones comparadas, cayó del mismo lado: es compatible con un sesgo, aunque dos casos no lo prueban. El capítulo 1.7, sobre la opinión pública, cuenta partido por partido cuánto falla y qué se sabe del porqué.