España: Manual del ciudadano

Más decretos que leyes

El martes 28 de diciembre de 2021 el Consejo de Ministros, la reunión del presidente con sus ministros, aprobó la reforma laboral por decreto-ley. Un decreto-ley es una norma con fuerza de ley que el Gobierno dicta por su cuenta y que rige desde que se publica. El Congreso no votó si la convalidaba, es decir, si la daba por buena, hasta el 3 de febrero de 2022, cuando ya estaba en vigor. Salió por un solo voto: 175 contra 174.¹

No fue un caso aislado. El curso parlamentario que terminó en julio de 2026 dejó nueve leyes aprobadas y veintidós decretos-leyes convalidados, más del doble.² Los dos cursos anteriores estuvieron más igualados: seis decretos-leyes y cinco leyes en 2023-24, y doce y dieciocho en 2024-25. Las dos cifras cuentan normas con rango de ley, la misma fuerza que una ley de las Cortes. Los reglamentos, las normas de desarrollo que dicta el Gobierno, no entran. Es normal que haya más reglamentos.

La proporción de decretos-leyes matiza la idea de que las leyes las hace el Parlamento. Las leyes las aprueba el Parlamento; los decretos-leyes los dicta el Gobierno y el Parlamento los convalida después. Las medidas económicas de la pandemia, las de la crisis energética y la reforma laboral se aprobaron por decreto-ley. Estaban en vigor antes de que el Congreso las votara. El Parlamento las vio después, y solo pudo decir sí o no a un texto ya cerrado.

Todos los gobiernos han dictado decretos-leyes, fuera cual fuera su color y también con mayoría absoluta. Y el número de decretos-leyes ha llegado a superar al de leyes aprobadas por las Cortes.³ El atajo ahorra meses y cuesta los informes, la consulta pública y las enmiendas.

El camino largo

Lo más común es que una ley la proponga el Gobierno. Su texto recorre las estaciones que muestra la figura 28, y cada una filtra algo distinto.

El texto nace en el ministerio como anteproyecto, el borrador que redactan sus funcionarios. Antes de escribirlo, el ministerio abre una consulta pública previa en la que cualquiera puede opinar. Después lo acompaña de una memoria de impacto normativo, el documento que estima qué costará la norma y a quién afectará. Los dos trámites los exige la Ley 50/1997, del Gobierno (artículo 26).

Con el texto ya escrito llega un segundo trámite abierto, la audiencia e información pública. El ministerio publica el borrador para que los afectados presenten alegaciones al articulado. Las dos consultas tienen salidas. La audiencia solo puede omitirse por «graves razones de interés público» que hay que justificar. Y no se aplica a las normas presupuestarias ni a las que organizan el propio Gobierno. La consulta previa también puede omitirse, entre otros casos, si la norma es presupuestaria u organizativa, si hay razones graves de interés público o si la propuesta no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes o regula aspectos parciales de una materia (artículo 26.2 de la Ley 50/1997). El Consejo de Ministros puede declarar urgente la tramitación, por ejemplo para trasponer a tiempo una directiva europea. Entonces desaparece la consulta previa y los plazos se reducen a la mitad. La audiencia baja a siete días hábiles, y el informe preceptivo que no llega a tiempo ya no detiene el texto.⁴ Cada año el Gobierno aprueba además un Plan Anual Normativo con las normas que piensa aprobar el año siguiente. Lo que no figura en él se justifica en la memoria.

Con el borrador, el ministerio pide informes a órganos consultivos como el Consejo de Estado o el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).⁵ Según la materia, algunos informes son preceptivos, es decir, hay que pedirlos, pero ni el del Consejo de Estado ni el del CGPJ es vinculante. El Gobierno puede leerlos y hacer lo contrario. Con todo ello, el Consejo de Ministros aprueba el texto y lo envía al Congreso convertido en proyecto de ley.

En el Congreso, los diputados se reúnen por partidos en grupos parlamentarios, que proponen cambios al texto: las enmiendas. Primero se votan las enmiendas a la totalidad, que piden devolver el proyecto al Gobierno o proponen otro texto entero. Si el proyecto las supera, pasa a la ponencia. La forman unos pocos diputados de todos los grupos, que estudian artículo por artículo las enmiendas parciales y proponen un texto. La ley cambia de verdad ahí y en la comisión, formada por los diputados de esa materia, que vota después el texto.

Luego vota el pleno, salvo que la ley se apruebe en comisión. La Constitución permite a cada cámara delegar en sus comisiones legislativas permanentes la aprobación de leyes (artículo 75.2). El Reglamento del Congreso presume esa delegación para todo lo delegable. La ley sale entonces de la comisión sin votación final en el pleno, a menos que este la reclame. No caben en esa vía la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases ni los Presupuestos.⁶ El Senado tiene dos meses, veinte días naturales si el proyecto es urgente, para vetar la ley mediante un mensaje motivado, con mayoría absoluta, o para enmendarla. El Congreso acepta o rechaza las enmiendas por mayoría simple y levanta el veto por mayoría absoluta, o por mayoría simple pasados dos meses desde el veto (artículo 90 de la Constitución). Solo entonces el Rey la sanciona, en el plazo de quince días (artículo 91), y la promulga, que es ordenar que se cumpla. Después se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

Ese es el camino de las leyes ordinarias. Algunas leyes son orgánicas. Son las que la Constitución reserva para desarrollar los derechos fundamentales, aprobar los estatutos de autonomía, fijar el régimen electoral y unas pocas materias más (artículo 81). Esas necesitan además una votación final del texto entero por mayoría absoluta del Congreso, 176 de sus 350 diputados.

Cuando el texto lo propone otro —un grupo parlamentario, el Senado, un parlamento autonómico o medio millón de ciudadanos con su firma—, se llama proposición de ley. Tiene una estación más al principio, la toma en consideración. Es el debate en el que el pleno decide si la admite para tramitarla. Ahí se queda buena parte de ellas: de las 369 proposiciones de ley de la XV Legislatura, 55 se rechazaron en la toma en consideración y 107 caducaron sin llegar a debatirse.⁷

Y muchas leyes desaparecen sin noticia por una regla. Cuando se disuelven las Cortes para convocar elecciones, caducan los proyectos del Gobierno y las proposiciones de los grupos que estaban en tramitación. Así caducaron los que seguían pendientes el 6 de octubre de 2026, cuando se disolvieron las Cortes elegidas en 2023.⁸ Las que firman los ciudadanos, las iniciativas legislativas populares, no decaen: la ley las mantiene vivas en la legislatura siguiente.⁹ Las de los parlamentos autonómicos también pueden pasar. Al disolverse las Cortes en 2016, la Mesa de la Diputación Permanente trasladó cuatro a la cámara siguiente, algunas por segunda vez.¹⁰ En 2026, de las dieciséis proposiciones de ley autonómicas de la XV Legislatura, seis caducaron y tres, que seguían pendientes de toma en consideración, pasaron a las nuevas Cortes. Cómo funciona la Diputación Permanente durante la disolución lo cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura.

Cuánto tarda

Un proyecto de ley, de la consulta pública previa a la publicación, tarda meses. De los 17 proyectos de la XV Legislatura que no fueron de lectura única, 14 tardaron en el Congreso más de seis meses y 6 más de un año.¹¹ Existe una tramitación de urgencia, que reduce los plazos a la mitad. Y para textos simples existe la lectura única, en la que el pleno vota el texto entero de una vez.

Con urgencia, la ley sigue expuesta a las enmiendas y a una votación que se puede perder. El decreto-ley no admite enmiendas y está en vigor desde el primer día, aunque después pierda la votación (figura 29). La lentitud del camino largo es en parte garantía y en parte defecto. Y empuja a buscar atajos: frente a una ley que tarda un año, un decreto-ley que tarda un día resulta irresistible.

Atajo primero: el decreto-ley

La Constitución permite al Gobierno dictar normas provisionales con rango de ley «en caso de extraordinaria y urgente necesidad» (artículo 86).¹² Entran en vigor de inmediato. En los treinta días siguientes a su promulgación, que el Reglamento del Congreso cuenta en días hábiles, el Congreso debe convalidarlas o derogarlas.¹³ Si las Cortes están disueltas, lo hace su Diputación Permanente (artículo 78.2 de la Constitución). Derogarlas es dejarlas sin efecto desde entonces: lo que ya se cobró o se aplicó no se devuelve. La votación es única y sin enmiendas. Si las convalida, puede además acordar en ese mismo plazo tramitarlas como proyecto de ley por la vía de urgencia (artículo 86.3). Solo entonces los grupos pueden enmendarlas.

El Tribunal Constitucional puede anularlas si considera que no había urgencia, y lo ha hecho en ocasiones.¹⁴ Por lo general, sin embargo, ha aceptado la que alegaba el Gobierno. El mismo artículo 86 le veda al decreto-ley algunas materias, como los derechos y libertades del Título I de la Constitución o el régimen de las comunidades autónomas. También esos límites los lee el Tribunal de forma flexible, como explica el capítulo 2.1, sobre la jerarquía de las normas. Por el decreto-ley han cabido reformas laborales y medidas fiscales que no alteran de forma sustancial la carga de los contribuyentes.¹⁵

El atractivo del decreto-ley es fácil de entender, y puede crecer cuando ningún partido tiene mayoría. En un parlamento fragmentado, negociar una ley cuesta meses y puede fracasar. Convalidar un decreto-ley cuesta una votación de sí o no sobre un texto que ya está en vigor.

Además de rápido, el decreto-ley es más fácil de ganar. Si la oposición quiere rechazarlo, tiene que votar contra una norma que a veces ya está produciendo efectos, como subidas de pensiones, ayudas o prórrogas. Y tiene que cargar con quitárselos a quien ya los cobra. El efecto crece con los decretos-leyes ómnibus, que juntan medidas sin relación entre sí. Quien vota contra una vota contra todas. Esa estrategia no siempre sale bien. El Congreso derogó los ómnibus de diciembre de 2024 y de diciembre de 2025 en el enero siguiente.¹⁶

El decreto-ley no implica una mala ley, pero tampoco una ley que dure. El registro estatal de los grupos de interés (las organizaciones que intentan influir en las leyes) estaba atascado como proyecto de ley desde 2025. Se creó por decreto-ley en agosto de 2026, y el Congreso lo derogó tres semanas después (capítulo 1.6, sobre la participación no electoral).¹⁷

El decreto-ley evita que una norma pase años bloqueada mientras se negocia su texto, pero no sustituye a la mayoría. La convalidación la vota la misma cámara que tenía parado el proyecto. Y la norma que sobrevive nace, como todo decreto-ley, sin los filtros del camino largo.

Atajo segundo: la proposición de ley del propio gobierno

Cuando el Gobierno quiere una ley sin pasar por la consulta pública ni por los informes, tiene un recurso legal: que su grupo parlamentario la presente como proposición de ley. Las proposiciones no tienen que llevar informes del Consejo de Estado, ni del CGPJ, ni memoria de impacto.¹⁸ Nacen ya en el Congreso. Cuanto más polémica es la materia, más atractivo resulta este camino.

Lo han usado gobiernos de los dos grandes partidos. La reforma de 2015 que dio al Tribunal Constitucional poderes para hacer cumplir sus resoluciones nació como proposición del grupo popular. Se tramitó en lectura única. La reforma penal de diciembre de 2022 que suprimió el delito de sedición nació como proposición de los grupos socialista y de Unidas Podemos.¹⁹

Atajo tercero: las enmiendas de contrabando

Es normal que una ley en tramitación modifique otras leyes. Lo que no es normal es meter en ella, con una enmienda en comisión y a última hora, cambios sobre materias sin relación con lo que se tramita. Eso es una enmienda de contrabando. Se hace porque una enmienda se salta la consulta pública, los informes, el debate de totalidad y la atención de la prensa.

En diciembre de 2022 se tramitaba la misma reforma penal que suprimió la sedición. Los grupos que la habían presentado añadieron en comisión dos enmiendas que cambiaban la Ley Orgánica del Poder Judicial y la del Tribunal Constitucional. Con ellas se modificaban las reglas para renovar el propio Tribunal. A petición de diputados del grupo popular, el Tribunal Constitucional suspendió de forma provisional la tramitación de las dos enmiendas mientras decidía si guardaban conexión con la ley.²⁰

Desde 2011 el Tribunal Constitucional exige esa conexión mínima entre la enmienda y lo que trata la ley. Ese año dio la razón a los senadores que habían recurrido dos enmiendas del grupo popular de 2003. Esas enmiendas metían en una ley sobre arbitraje delitos sobre la convocatoria ilegal de elecciones o referéndums.²¹

La conexión debe comprobarla la Mesa de la comisión o de la cámara, los parlamentarios que la dirigen, al admitir cada enmienda. El control del Tribunal llega después, es lento y es excepcional. El capítulo 2.1, sobre la jerarquía de las normas, avisa de que una parte de los cambios relevantes viaja en las disposiciones finales de leyes sobre otra cosa. Una parte de esos cambios llega por enmienda; otra, en el propio proyecto del Gobierno.

El veto presupuestario

Además de los tres atajos, el Gobierno tiene un freno sobre las iniciativas de los demás. La Constitución dice que toda proposición o enmienda que suponga aumento de gasto o disminución de ingresos requiere la conformidad del Gobierno para tramitarse (artículo 134.6). Ese veto es una herramienta pensada para proteger el presupuesto en vigor. Gobiernos de los dos grandes partidos han intentado estirarla.

Quien decide si el veto vale es la Mesa del Congreso, el órgano que dirige la cámara y admite o rechaza las iniciativas. En 2016 la Mesa rechazó el veto del Gobierno del Partido Popular a una proposición socialista para igualar las condiciones de los trabajadores subcontratados. El Gobierno recurrió al Tribunal Constitucional. En 2018 el Tribunal dio la razón a la Mesa: el veto debe explicar sus razones y referirse al presupuesto del año en curso.²² En 2025 el Tribunal aplicó el mismo criterio contra un Gobierno socialista, que había vetado una proposición del grupo popular en el Senado. La Mesa del Senado había rechazado el veto.

Quién escribe materialmente la ley

Una ley pasa por tres versiones. La primera es el anteproyecto, la que ven los informes. La redactan funcionarios del ministerio del ramo, por lo general de la dirección general competente, sobre el contenido que fijan los cargos políticos. La segunda es el proyecto que el Consejo de Ministros envía al Congreso, ya retocado. La tercera es el texto que sale de la ponencia y la comisión después de las enmiendas. Los informes miran la primera; se vota la tercera.

Entre la segunda y la tercera está la ponencia. Ahí se estudian las enmiendas de los grupos al articulado, redactadas por sus propios asesores. Se negocian para reunir la mayoría. Los letrados de las Cortes, juristas de las propias cámaras, asisten a la ponencia y advierten de los problemas de técnica. Su función es asesorar: ni deciden el contenido ni firman un informe que ate a nadie.

Así que el borrador de una ley lo redactan funcionarios con instrucciones políticas, y las enmiendas con las que cambia, los asesores de los grupos. El diputado que levanta la mano, en muchos casos, no ha redactado una línea.

Cuando el informe avisa y no obliga

Que los informes de los órganos consultivos no obliguen al Gobierno tiene consecuencias. El caso más claro es la ley de garantía integral de la libertad sexual de 2022, la llamada ley del «solo sí es sí».²³ La ley reordenó los delitos sexuales alrededor del consentimiento, que era su propósito declarado y su parte menos discutida. Al hacerlo unificó agresión y abuso en un solo delito. También rehízo las horquillas de pena, el mínimo y el máximo de cada delito, y bajó algunos mínimos y algún máximo. Hasta ahí, una decisión política legítima.

El problema fue lo que la ley no llevaba. El Código Penal obliga a aplicar la ley penal más favorable incluso a condenas ya firmes, las que no admiten recurso.²⁴ Es una garantía que recoge el Código Penal (artículo 2.2) y que el Tribunal Constitucional lee en el artículo 9.3 de la Constitución, y los jueces la aplican aunque la ley nueva no la mencione. Por eso las reformas penales anteriores venían con una disposición transitoria, la regla para el paso de la ley vieja a la nueva. Decía a los jueces cómo comparar, y en particular que no se revisa cuando la pena impuesta también cabe en la ley nueva.²⁵ La ley de 2022 no incluyó ninguna.

Sin esa regla los tribunales se dividieron sobre si servía la transitoria del Código Penal de 1995. Al final el Tribunal Supremo unificó el criterio.²⁶ Donde la horquilla nueva quedaba por debajo de la pena impuesta, la revisión era inevitable. Según el recuento del propio Consejo General del Poder Judicial, hasta noviembre de 2023 los tribunales acordaron al menos 1.233 rebajas de condena, casi un tercio de las revisiones que contabilizaron, y 126 excarcelaciones.²⁷

El riesgo de esas rebajas se había advertido. El informe del CGPJ al anteproyecto señaló las consecuencias de tocar los marcos de pena sobre las condenas ya dictadas.²⁸ Ese informe no era vinculante. El texto siguió.

La corrección llegó siete meses después. Otra ley orgánica devolvió las penas hacia arriba. Para lo ya revisado no servía, y no por lentitud: en derecho penal la retroactividad solo funciona a favor del reo. La ley que endurece una pena no alcanza a lo ya juzgado. Un error de redacción en una ley penal se arregla para el futuro y no se deshace.

Eso no significa que los jueces desautorizaran la ley. Aplicaron una garantía que la Constitución les impone. Lo que el caso enseña es de procedimiento: un informe preceptivo y no vinculante advierte pero no obliga. Y en materia penal el coste del error no se puede devolver.

El camino largo viene del constitucionalismo europeo de posguerra, que lo diseñó para que las leyes se debatieran, se informaran y costara aprobarlas en caliente. La Constitución de 1978 lo incorporó casi entero. Añadió el decreto-ley como válvula de seguridad, tomada de la Constitución italiana, con un límite de tiempo y un control parlamentario que se creyeron suficientes.

La lentitud del camino largo ha empujado siempre hacia el atajo. No hizo falta perder la mayoría para tomarlo. El Gobierno de mayoría absoluta de 2011-2015 dictó decenas de decretos-leyes en plena crisis financiera, veintinueve solo en 2012.²⁹ Un análisis cuantitativo de toda la serie, de 1979 a 2018, cuenta 574 decretos-leyes, unos catorce al año, y encuentra un impacto evidente de esa crisis en el uso del decreto-ley, sobre todo en materia económica, aunque la correlación con la caída del producto interior bruto (PIB) es moderada y hubo picos también en años de expansión.³⁰ Con mayoría, el decreto-ley servía para ir deprisa.

Desde 2015, con el Congreso fragmentado, el camino largo se volvió además incierto. Un proyecto puede caer en el debate de totalidad o salir desfigurado de la ponencia. La fragmentación no creó el hábito, pero le añadió un motivo, el de ahorrarse una negociación que puede fracasar. Y cambió lo que pasa después. Según el mismo estudio, con el Congreso fragmentado más decretos convalidados se tramitan como proyectos de ley, con enmiendas.

Nadie ha subvertido el procedimiento legislativo. Todos lo han exprimido. Los atajos son legales, aunque se previeron para otra cosa. Las oposiciones de los dos grandes partidos los han denunciado hasta llegar al gobierno. El resultado es una legislación más rápida y con menos trámites previos: los informes, la consulta pública y el debate se saltan o se acortan. Si sale peor hecha, no se sabe (capítulo 2.1, sobre la jerarquía de las normas). Una reforma del procedimiento, la de 2015, reforzó el camino largo con la consulta pública previa a los textos del Gobierno, sin cerrar los atajos.