La Administración
El Gobierno decide y la Administración ejecuta, y la ley de altos cargos pone la frontera entre los dos en el director general. La frontera real está un piso más abajo, en puestos cuyo titular cada gobierno elige y puede relevar sin que cuente como nombramiento político.
La ventanilla
En una oficina pública, tras coger número y esperar, una persona detrás de un mostrador dice que falta un papel. La escena es la imagen misma de la Administración, y alimenta la idea de que hay más de tres millones de personas así. Pero la persona de la ventanilla es solo una parte del empleo público. Casi dos de cada tres empleados públicos del Registro Central de Personal trabajan para las comunidades autónomas (el 62,8% en enero de 2026), sobre todo como docentes y sanitarios.
La escena enseña algo más útil: esa persona no ha decidido nada. No ha escrito la norma que exige el papel, no ha diseñado el procedimiento y no ha elegido el sistema informático. Tampoco puede saltarse el requisito aunque le parezca absurdo. Si lo hace, comete una irregularidad. Lo que el ciudadano ve como obstrucción suele ser obediencia. Y quien diseñó lo que se obedece está en otro sitio, no tiene mostrador y no recibe quejas.
Gobierno y Administración: dos cosas distintas
La Constitución los separa con precisión. El Gobierno dirige la Administración. La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley. El Gobierno es político y cambia con las elecciones. La Administración es profesional y permanece. La frontera entre los dos la marcan los altos cargos, los puestos que el Gobierno cubre por nombramiento político. Son, entre otros, los ministros, secretarios de Estado, subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales (artículo 1.2 de la Ley 3/2015, de altos cargos). Por debajo empieza la Administración profesional.
Quién trabaja ahí y cómo entró
Hay dos cifras oficiales de cuántos trabajan en el sector público, y no coinciden. La Encuesta de Población Activa (EPA) del Instituto Nacional de Estadística cuenta 3,65 millones de asalariados del sector público en el segundo trimestre de 2026. El Registro Central de Personal, que es el censo que llevan las propias administraciones, contaba 3,07 millones en enero de 2026.1 La diferencia, de más de medio millón de personas, sale de lo que cuenta cada fuente.
La encuesta recoge a quien dice trabajar para el sector público. Ahí entran las sociedades mercantiles públicas, como Aena o Correos. El registro de personal no las inscribe. El capítulo 2.9, sobre el Estado empresario, las ordena por su forma jurídica. Antes de usar una cifra, hay que saber qué mide.
Los empleados públicos se reparten en cuatro clases:
- Funcionarios de carrera, que entran por oposición, tienen una relación estatutaria, es decir, fijada por ley, y son inamovibles.
- Funcionarios interinos, nombrados de forma temporal, por necesidad o urgencia, para hacer funciones de funcionario de carrera: cubrir una plaza vacante o una sustitución, o atender un programa temporal o un exceso de tareas.
- Personal laboral, que trabaja con contrato de trabajo, como en una empresa, y abunda sobre todo en las entidades públicas empresariales y en las administraciones locales.
- Personal eventual: asesores de confianza que cesan cuando cesa quien los nombró.
La interinidad, que la ley concibe como excepción, se volvió crónica. Miles de interinos han encadenado décadas en la misma plaza. Eso llevó al Tribunal de Justicia de la Unión Europea a decir, en 2020, que encadenar nombramientos sin una medida eficaz contra el abuso es contrario al derecho europeo.2 Una causa de esa interinidad es la tasa de reposición: el porcentaje de las bajas de un año que se puede cubrir con plazas nuevas al siguiente. Un decreto-ley de diciembre de 2011 la dejó en cero para 2012, salvo un 10% en los sectores prioritarios.3 Las plazas que no se podían convocar se siguieron ocupando con interinos.
La ley de estabilización de 2021 abrió una tasa adicional para convocar esas plazas. La ley dispuso que la temporalidad estructural, la proporción de plazas estructurales ocupadas por temporales, debía situarse por debajo del 8% (artículo 2.3). En enero de 2026 la temporalidad total seguía por encima del 30% en el registro de personal, que no publica la estructural. Tres de cada cuatro temporales estaban en las comunidades autónomas. En ellas y en las entidades locales pasaba del 36%, y en el sector público estatal era del 3,5%.4 El capítulo 2.10, sobre el empleo público, cuenta cómo se convoca una plaza, cómo funciona la estabilización y qué han dicho después los tribunales europeos.
La oposición, un examen público sobre un temario, es el rasgo que define el modelo español. Garantiza el mérito y la igualdad formal, pero tiene efectos secundarios conocidos. Los exámenes de memoria miden más la capacidad de retener un temario que la de resolver problemas. Y, según las encuestas de las academias de oposiciones, la preparación dura años con poca o ninguna capacidad de ingreso, algo que solo puede permitirse quien tiene quien lo mantenga. El empleo público está más envejecido que el sector privado, y entre las causas se cuentan los años sin reposición desde 2012 y una entrada tardía.5
La carrera, y dónde deja de depender del mérito
Un funcionario entra por oposición a un cuerpo. Cada cuerpo pertenece a un grupo según el título que exige: A1, A2, B, C1 o C2, o una agrupación profesional si no exige ninguno. El grupo casi no cambia. Para pasar a otro hay que volver a examinarse, por promoción interna.
Lo que cambia es el puesto. Cada puesto tiene un nivel, del 1 al 30. La nómina lo refleja. El sueldo base va con el grupo y es solo una parte: 1.387 euros al mes en 2026 para un A1, a los que se suman los trienios, un plus por cada tres años de servicio. Encima va el complemento de destino, que paga el nivel. Y va el complemento específico, que paga la dificultad, la responsabilidad y la dedicación de ese puesto concreto.6
Hay además un complemento de productividad, que premia el rendimiento y los resultados y que reparte el órgano que dirige el puesto. Dos funcionarios del mismo cuerpo y la misma antigüedad pueden cobrar muy distinto, y la diferencia la ponen el puesto y quien lo adjudica.
Hacer carrera, por tanto, es cambiar de puesto, y hay dos formas:
- El concurso: un órgano técnico puntúa los méritos de los candidatos con un baremo fijado de antemano. El Estatuto Básico del Empleado Público, la ley básica del empleo público, lo fija como sistema ordinario.
- La libre designación: entre los funcionarios que se presentan a una convocatoria pública, el órgano que nombra elige al que considera idóneo.
Qué puestos van por libre designación lo dice la relación de puestos de trabajo. Es el catálogo que aprueba cada administración con el nivel, el sueldo y la forma de cubrir cada puesto. En la Administración del Estado, el reglamento que regula cómo se cubren los puestos deja esa decisión a la relación de puestos, «en atención a la naturaleza de sus funciones». Cada administración hace su lista. La ley no le pone tope ni porcentaje máximo, solo un criterio: que los puestos lo requieran «por su especial responsabilidad y confianza» (artículo 80.2 del Estatuto Básico).7 El concurso llega hasta donde empieza la lista.
Falta, además, la pieza que permitiría elegir por rendimiento. El Estatuto Básico de 2007 previó la evaluación del desempeño, que mide cómo trabaja cada uno. La ligó a la carrera y al sueldo, para que contara al ascender y al cobrar. El Real Decreto-ley 6/2023 la volvió a regular para la Administración del Estado. Casi veinte años después, sigue sin implantarse de forma general.8 Sin una medida del rendimiento, lo único que puede competir con el criterio de quien nombra es la antigüedad.
Dónde está la frontera de verdad
La ley no solo pone en el director general la frontera entre Gobierno y Administración: también la protege. Un director general tiene que ser, en principio, funcionario del grupo más alto, el A1, o haberlo sido hasta jubilarse. Fuera de ellos, el Gobierno solo puede nombrar a otra persona en un caso. El decreto de estructura del ministerio, la norma que fija sus órganos, tiene que permitirlo y justificarlo por escrito.9 El último escalón del nombramiento político tiene que ser un profesional.
La frontera se mueve por dos vías. Por arriba se hace porosa, porque esa excepción se usa. Queda escrita en el decreto de estructura, que publica el Boletín Oficial del Estado (BOE). El de 2020 fijó la estructura de todos los ministerios y eximió de ser funcionarios a los titulares de una lista de direcciones generales. El Tribunal Supremo anuló al año siguiente dos de esas excepciones, la del Instituto de la Juventud y la de la Agenda 2030.10
Por abajo, la frontera baja un piso, por una vía que no depende de quién gobierne. Las subdirecciones generales son el primer escalón por debajo de los altos cargos. Suelen ser puestos de nivel 30, el más alto de la carrera, y se cubren por libre designación.11 Desde diciembre de 2023, en la Administración del Estado, se cubren así en todos los casos. Y desde 2024 quien elige tiene que oír antes a dos expertos que valoran a los candidatos.12
Ninguna estadística oficial suma cuántos directores generales no son funcionarios ni cuántos puestos se cubren por libre designación.13 Las relaciones de puestos de trabajo se publican ministerio a ministerio, sin consolidar.
De un puesto de libre designación se puede cesar. Durante décadas se pudo hacer sin decir por qué. El Tribunal Supremo cambió esa doctrina en 2019 y la confirmó en 2024. Desde entonces el cese tiene que motivarse, y un juez puede revisar el motivo. Si falta o no se sostiene, el funcionario vuelve a su puesto con todos sus derechos.14 La doctrina hace más caro el cese, pero no lo impide: basta una razón clara y referida al caso.
Que la frontera baje hasta las subdirecciones importa. El papel que falta en la ventanilla enseña por qué. Qué documentos pide un trámite lo fija una norma. El formulario, las instrucciones a las oficinas y el criterio para resolver las dudas los prepara la unidad que lleva el procedimiento. En un ministerio, suele ser una subdirección general. Nadie llama cese político al relevo de quien la dirige, porque formalmente no lo es. Pero con él puede cambiar el criterio de la ventanilla sin que se toque una coma de la norma.
- Ministro
- Secretario de Estado · Subsecretario · Secretario general
- Director generalfuncionario, salvo excepción
- Subdirector generallibre designación · nivel 30
- Jefes de área · jefes de serviciosobre todo por concurso de méritos
- Jefes de sección · jefes de negociado · técnicos · administrativos
- La ventanilla
Las ventanillas del Estado
La Administración del Estado que el ciudadano pisa rara vez es un ministerio. Son organismos con su propia red de oficinas en cada provincia:
- el Instituto Nacional de la Seguridad Social, que paga las pensiones y otras prestaciones;
- la Tesorería General de la Seguridad Social, que cobra las cotizaciones;
- la Agencia Tributaria, que gestiona los impuestos del Estado.
En cada comunidad, un delegado del Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio. Tiene un subdelegado en cada provincia de las comunidades que tienen varias. De esas delegaciones dependen las oficinas de extranjería, que tramitan los permisos según las normas e instrucciones de los ministerios de Migraciones e Interior.15
Fuera del Estado: comunidades y ayuntamientos
Casi todo lo anterior trata de la Administración General del Estado (AGE), que es solo una parte del sector público estatal. Y ese sector entero reúne algo menos de dos de cada diez empleados públicos, según el Registro Central de Personal de enero de 2026.16
El Estatuto Básico rige también para las comunidades autónomas y las entidades locales. Por eso el esquema de cuerpo, puesto, nivel, concurso y libre designación se repite en cada una. Cada comunidad tiene su propia ley de función pública, y cada administración, sus propias relaciones de puestos. Lo que cambia es quién llena la plantilla. Docentes y sanitarios, el grueso del empleo autonómico, tienen regímenes propios, que el Estatuto solo completa.
En ayuntamientos y diputaciones hay además una pieza que el Estado se reservó. Tres funciones están reservadas en todas las entidades locales a funcionarios con habilitación de carácter nacional, a los que selecciona el Estado, salvo en el País Vasco y en Cataluña.17 Son la secretaría, que da fe de los acuerdos y asesora en derecho, y la intervención y la tesorería, que controlan el gasto y la contabilidad. Un solo puesto, el de secretaría-intervención, puede reunirlas todas. El alcalde no puede suprimir ese control ni decidir quién entra en el cuerpo que lo ejerce.
Por qué es lenta
La queja más común en la ventanilla del principio es la lentitud. Tiene dos causas que se mezclan. Para discutir cualquier reforma, hay que separarlas.
La primera es la garantía: cada parada del expediente existe para proteger a alguien. El informe jurídico protege la legalidad de lo que se decide. La audiencia al interesado protege a quien va a sufrir la decisión. La fiscalización previa del interventor, el funcionario que comprueba cada gasto antes de que se pague, protege el dinero público. Y el recurso protege al que pierde.
Quitar esas paradas acelera de verdad. Es lo que hizo la contratación de emergencia de 2020, durante la pandemia. El precio se vio después. El Tribunal de Cuentas, el órgano que fiscaliza las cuentas públicas, halló mal justificada la emergencia en 39 de los 421 contratos autonómicos que revisó. Es el 9% de lo revisado. Y de contratación del mismo tipo salió el caso Koldo.18 El capítulo 4.5, sobre el control del gasto público, cuenta la fiscalización previa y los contratos de 2020.
La segunda es la disfunción, que no protege a nadie. Son sistemas informáticos que no se hablan entre administraciones, o papeles que se piden aunque la Administración ya los tiene. Es también la cita previa convertida en barrera de entrada, y no en orden de la cola. Buena parte de ella la sostiene un incentivo.
Saltarse un requisito es una irregularidad que lleva el nombre del funcionario; pedir un papel de más es otra, pero la paga el ciudadano. La ley prohíbe exigir documentos que ninguna norma pide o que ya tiene la Administración.19
Con ese reparto del riesgo, pedir el papel es lo racional. La persona de la ventanilla lo pide aunque sepa que es absurdo. Ante una promesa de agilizar, la pregunta es qué parada se quita, y si es de garantía o de disfunción. Quien defiende cada parada como imprescindible puede estar defendiendo la disfunción. Y quien promete agilizar sin decir cuál quita puede estar proponiendo quitar la garantía.
La vía electrónica cambió esa ventanilla sin cerrarla. Desde la ley de procedimiento de 2015, las personas jurídicas, los profesionales colegiados y los empleados públicos tienen que tratar con la Administración por medios electrónicos. Las personas físicas eligen el canal y pueden cambiarlo. Si lo piden, la Administración tiene que ayudarlas, y un funcionario habilitado puede incluso firmar por ellas.20 La regla de no pedir el papel que otra oficina ya tiene solo funciona si los sistemas de las administraciones se hablan.
- disfunciónSolicitudcita previa
- disfunciónDocumentos«falta un papel»
- garantíaInformejurídico
- garantíaAudienciaal interesado
- garantíaIntervenciónfiscalización previa
- Resolucióno silencio
- garantíaRecursorevisión
La Administración española moderna se construyó en el siglo XIX sobre el modelo francés: un cuerpo profesional, jerarquizado, de acceso por oposición, separado de la política. Ese modelo sobrevivió a todos los regímenes. Los cuerpos de funcionarios fueron la continuidad del Estado a través de monarquías, repúblicas y dictaduras. El franquismo lo reforzó y lo deformó. Dejó que los grandes cuerpos gestionaran el país con autonomía técnica, y los convirtió en la élite administrativa que llegó intacta a 1978.
La reforma de 1984 fue contra esa élite. La Ley 30/1984 puso al Gobierno al mando efectivo de la política de personal, ligó más el sueldo al puesto y creó las relaciones de puestos de trabajo. Un mismo artículo hacía del concurso el sistema normal para cubrir un puesto. Y dejaba a esas relaciones decidir qué puestos iban por libre designación.21 La reforma de 1988 enumeró las subdirecciones generales, las direcciones territoriales y los demás puestos directivos, y dejó abierta la lista a los que determinaran las relaciones de puestos. Ahí nace la frontera real. La reforma que quitó el mando a los cuerpos se lo dio, en los puestos de arriba, a quien gobierna.
La democracia añadió tres capas sin quitar ninguna: la descentralización, con diecisiete administraciones autonómicas nuevas; el Estado del bienestar, con cientos de miles de docentes y sanitarios; y la europeización. El resultado es una Administración a la vez decimonónica en su núcleo y reciente en su mayor parte. Arrastra una tensión: un modelo de acceso pensado en el siglo XIX para seleccionar juristas, aplicado hoy a informáticos, epidemiólogos y gestores de fondos europeos. A esa tensión en la entrada se suma la de arriba, la que abrió 1984: una carrera profesional cuyo último piso elige quien gobierna.
| Empleados públicos | 3,65 millones | 1 de cada 6 ocupados; EPA, 2.º trimestre de 2026, que incluye empresas públicas; el registro de personal cuenta 3,07 millones |
| Empleados públicos de comunidades autónomas | 63% | Sobre todo sanidad y educación; Registro Central de Personal, enero de 2026 |
| Edad media en la AGE | 49,9 años | Enero de 2025; el 57% tiene 50 o más, y en todo el sector público, el 45% |
| Altos cargos de la AGE | 823 | En activo en mayo de 2026, con los presidentes de organismos y sociedades estatales; los puestos de libre designación no se suman |
| Entidades del sector público institucional estatal | ~450 | A finales de 2024, con regímenes jurídicos distintos; el detalle, en el capítulo 2.9, sobre el Estado empresario |
| Incompatibilidad al dejar un alto cargo | 2 años | Sin trabajar para empresas sobre las que decidió (capítulo 1.6, sobre la participación no electoral) |
Tamaño. En 2023 el empleo de las administraciones públicas era en España el 15,3% del empleo total, tres puntos por debajo de la media de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Francia está por encima, y los nórdicos, con más de una cuarta parte de su empleo en las administraciones, muy por encima.22 La idea de que España tiene una Administración anormalmente grande no se sostiene con datos comparados.
Acceso. El ingreso por concurso-oposición lo comparten Francia e Italia. Es ajeno al Reino Unido y a los países nórdicos, que seleccionan por competencias y entrevistas, con más discrecionalidad. Aun así, esas administraciones están entre las menos politizadas de Europa. Según la investigación comparada, lo que las protege del clientelismo es que allí la carrera del funcionario no depende de quien gobierna, y eso pesa más que el tipo de examen de entrada.23
Politización. En las olas de 2015 y 2020 de la encuesta comparada a expertos, la alta función pública española aparece más politizada que la del Reino Unido o la de los países nórdicos, y en un nivel parecido al de Estados Unidos.24 La libre designación española es la anomalía relativa: una forma de politización que no se llama así.
¿Hay que cambiar el sistema de oposiciones?
Selecciona por memoria y no por competencias. Excluye a quien no puede permitirse años sin trabajar. Además, el proceso tarda tanto que las plazas se cubren con interinos mientras se convoca. Y da perfiles poco aptos para las tareas nuevas.
Es el único sistema que garantiza que el enchufe no decida. Cada alternativa —entrevistas, valoración de méritos, periodos de prueba— abre una puerta a la discrecionalidad. En España esa puerta tiene una historia larga.
¿Hasta dónde debe llegar el nombramiento político?
La continuidad administrativa mejora la gestión y reduce el coste de cada cambio de gobierno. La libre designación es una politización encubierta.26
Un gobierno elegido tiene derecho a dirigir la Administración con personas de su confianza. Una Administración que no puede ser dirigida se convierte en un poder sin control democrático.
«Sobran funcionarios.»
PreguntasEn proporción al empleo total, España tiene menos empleo público que la media de la OCDE: el 15,3% en 2023, tres puntos por debajo. La afirmación solo tiene contenido si dice qué colectivo, en qué administración y por qué.
«Vamos a agilizar la Administración.»
PreguntaDepende del trámite que se elimine. Si es la fiscalización previa, la audiencia o la publicidad, se elimina una garantía, y hay que decirlo. Si es la duplicidad de papeles o el sistema informático, es la disfunción, y bienvenido sea. Sin esa concreción, la frase no significa nada.
«Es un nombramiento técnico, no político.»
PreguntaSi el puesto se cubrió por libre designación, como todas las subdirecciones del Estado, lo eligió a su criterio un cargo político. Ese cargo puede cesarlo con un motivo que un juez revisa. Que el elegido sea funcionario no convierte la elección en técnica.
«La Administración española funciona razonablemente bien.»
La defensa acríticaTiene una parte de verdad. Recauda, paga pensiones y gestiona hospitales y colegios cada día sin colapsar. Lo que no dice es que sus problemas se concentran en lo nuevo: fondos europeos, digitalización, contratación ágil. Tampoco dice que el coste de su rigidez lo paga quien espera la resolución.
Si la Administración no te contesta en plazo, su silencio tiene el significado que le da la ley. En una solicitud tuya, la regla general es que se entiende concedida. Pero las excepciones son tantas que hay que comprobar cuál rige en tu procedimiento. En un recurso, por regla general, se entiende denegado y queda abierto el recurso siguiente. Y si un servicio público te causa un daño que no tienes el deber de soportar, funcione bien o mal, la Administración responde aunque no haya culpa.27 El capítulo 5.6, sobre el recurso administrativo, cuenta los plazos de resolución y las excepciones al silencio.
La estructura completa de cada ministerio, con nombres de los responsables hasta las subdirecciones generales, está en el Portal de Transparencia. Las ofertas de empleo público se publican en el BOE y en el portal de empleo público de la AGE. Y el Registro Central de Personal publica cada seis meses una estadística con la composición del empleo público por administración, edad y tipo de vínculo. Es la fuente de casi todo lo que se dice sobre él.
- Dos fuentes y dos definiciones. La Encuesta de Población Activa del INE da 3.646.900 asalariados del sector público en el segundo trimestre de 2026, 15.600 menos que en el primero, cuando llegó a 3.662.500, máximo de la serie trimestral, que empieza en 2002 (tabla 65196); cuenta a quien declara trabajar para el sector público, empresas y entidades públicas incluidas. El Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, que elabora Función Pública con el Registro Central de Personal, daba 3.071.725 en enero de 2026 (3.107.195 en julio de 2025; la cifra de 2.965.946 que circula es la de julio de 2024); inscribe al personal de las administraciones y no al de todo el sector público empresarial. Con esas fechas, la diferencia es de unas 575.000 personas. Ninguna de las dos está mal: cada una mide una cosa distinta. ↩
- Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de marzo de 2020, asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18, Sánchez Ruiz y Fernández Álvarez y otros, sobre el abuso de nombramientos sucesivos de personal estatutario temporal, en aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE. La respuesta legislativa española fue la Ley 20/2021, de reducción de la temporalidad en el empleo público. ↩
- Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, artículo 3: a lo largo de 2012 no se incorporaría personal nuevo, salvo el que resultara de ofertas de empleo de años anteriores, y en los sectores y administraciones que la norma consideraba prioritarios la tasa de reposición quedaba en el 10%. La Ley 20/2021 respondió con una tasa adicional de estabilización, fuera de ese límite, para las plazas estructurales que llevaban años ocupadas por personal temporal. ↩
- Estadística del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de enero de 2026, antes Boletín Estadístico, y sus microdatos: 936.965 empleados públicos temporales —659.405 funcionarios interinos y 277.560 laborales temporales—, el 30,5% de los 3.071.725 del conjunto de las administraciones, de los que tres cuartas partes están en las comunidades autónomas; en las instituciones sanitarias supera el 42%. La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, fijó como objetivo situar la temporalidad estructural por debajo del 8% («la tasa de cobertura temporal deberá situarse por debajo del ocho por ciento de las plazas estructurales», artículo 2.3), autorizó en su artículo 2.1 una tasa adicional para estabilizar las plazas estructurales ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores al 31 de diciembre de 2020 y articuló los procesos de estabilización. El registro no publica esa tasa de plazas estructurales, sino la temporalidad total. Según sus microdatos (recuento propio), era del 36,4% en el sector público autonómico, del 36,2% en el local y del 3,5% en el estatal (18.926 de 546.554 empleados). La Encuesta de Población Activa, que cuenta de otra manera, situaba la temporalidad del sector público en el 27,3% en el segundo trimestre de 2026, como recoge el capítulo 6.2, sobre el mercado de trabajo. ↩
- OCDE, Government at a Glance 2025 (nota de país de España y «Age profile of the central administration workforce»): en 2023 el 47,7% de los empleados de la Administración central española tenía 55 años o más, frente a una media de la organización del 27,1% (también en su base de datos, que da para el conjunto del empleo español un 20,6% de 55 años o más); con Grecia, Italia y Portugal, es uno de los países en que pasan del 40%. Entre el conjunto de los ocupados españoles, los de 55 años o más eran en torno al 21% en 2023 y el 22% en el segundo trimestre de 2026, según la Encuesta de Población Activa. El dato se refiere a la Administración central, no al conjunto del empleo público —donde pesan mucho docentes y sanitarios autonómicos—, pero la dirección es la misma. Función Pública publica un estudio anual sobre el envejecimiento de las plantillas: en el de 2025, la edad media del personal de la Administración General del Estado era de 49,89 años en enero de 2025, y el 57,16% tenía 50 o más. En el conjunto del sector público, el mismo estudio recoge de la Encuesta de Población Activa 3.499.100 asalariados en 2025, el 44,9% de ellos con 50 años o más. ↩
- Artículos 22 a 24 del Estatuto Básico del Empleado Público: las retribuciones básicas —sueldo y trienios— retribuyen la adscripción a un cuerpo y la antigüedad; las complementarias retribuyen el puesto, su progresión y su desempeño, y entre ellas está la que atiende a «la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo», que en la Administración del Estado es el complemento específico. El artículo 24.c) añade el complemento de productividad, que retribuye «el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo». El sueldo base mensual de 2026 es de 1.387,24 euros para el subgrupo A1, 1.199,52 para el A2, 900,63 para el C1 y 749,58 para el C2. ↩
- Artículos 79 y 80 del Estatuto Básico del Empleado Público: el concurso es «el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo», y la libre designación con convocatoria pública «consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto». En la Administración del Estado, el artículo 36.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, su reglamento de ingreso y de provisión de puestos, manda cubrirlos por concurso o por libre designación según lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo «en atención a la naturaleza de sus funciones». La ley no fija un porcentaje máximo. Fija un criterio: el artículo 80.2 del Estatuto reserva la libre designación a los puestos que lo requieran «por su especial responsabilidad y confianza», y el 51.2 del Real Decreto 364/1995 dice que «sólo podrán cubrirse por este sistema» las subdirecciones generales, las delegaciones y direcciones territoriales y provinciales, las secretarías de altos cargos «y aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo». Según el artículo 74, cada relación de puestos comprende, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación, los cuerpos o escalas a los que se adscriben, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. ↩
- Artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado Público, que obliga a las administraciones a establecer sistemas que permitan evaluar el desempeño y ordena que la carrera horizontal, la continuidad en un puesto obtenido por concurso y la retribución complementaria se vinculen a esa evaluación. Su implantación general sigue pendiente, y el aplazamiento tiene una vía concreta: el apartado 1 de la disposición final cuarta del texto refundido de 2015 (el 2 en la Ley 7/2007) dejó los capítulos del Estatuto sobre la carrera profesional, la evaluación del desempeño y las retribuciones a la espera de las leyes de función pública que debían desarrollarlo. Para la Administración del Estado la volvió a regular el título III del libro segundo del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, artículos 116 a 122 (consultado en septiembre de 2026). ↩
- Artículo 66.2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: los directores generales se nombran por real decreto «entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1», o entre quienes perdieron esa condición al jubilarse, «salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional». La frontera de los altos cargos la ponen el artículo 1.2 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, que cuenta entre ellos a los directores generales, y el artículo 55.6 de la Ley 40/2015, que da esa condición a los órganos superiores y directivos «excepto los Subdirectores generales y asimilados». El artículo 66.2, citado arriba, solo la protege. ↩
- El Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, enumeró en su disposición adicional séptima las direcciones generales cuyo titular no necesitaba ser funcionario, en atención a las características específicas de sus funciones. La sentencia 1471/2021, de 14 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo anuló dos de esos apartados, los de la Dirección General del Instituto de la Juventud y la Dirección General de Políticas Palanca para el Cumplimiento de la Agenda 2030. Cada excepción viaja en el real decreto de estructura del ministerio y su memoria se publica, de modo que el dato existe disperso y comprobable; lo que no existe es la suma. ↩
- La Ley 30/1984, en su artículo 20.1.b), en la redacción que le dio la Ley 23/1988, de 28 de julio, permitió cubrir por libre designación los puestos de subdirector general, los de delegados y directores regionales y provinciales, las secretarías de altos cargos y los demás de carácter directivo o de especial responsabilidad que determinaran las relaciones de puestos de trabajo. Las convocatorias que publica el BOE los siguen cubriendo así: la Orden CLT/169/2025, de 19 de febrero, por ejemplo, resuelve por libre designación un puesto de subdirector general de nivel 30 y subgrupo A1. ↩
- El libro segundo del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, dedica su título IV (artículos 123 a 127) al personal directivo público profesional de la Administración del Estado, que comprende a los titulares de las subdirecciones generales y asimiladas. Su artículo 127.1 manda que su nombramiento y su cese se hagan «en todo caso por el procedimiento de libre designación», y el libro segundo entró en vigor el día siguiente al de su publicación, el 21 de diciembre de 2023 (disposición final novena). La Orden TDF/379/2024, de 26 de abril, en vigor desde el 1 de mayo de 2024, adapta el procedimiento, conforme al capítulo III del título III del Real Decreto 364/1995: dispone que la convocatoria fije el perfil del puesto y las competencias que se valoran; y que el órgano que nombra se asesore con al menos dos expertos, que asisten a las entrevistas y emiten un informe de valoración. Prevé además un repertorio público de puestos directivos y un directorio de candidatos a cargo del INAP (consultado en septiembre de 2026). ↩
- La relación de puestos de trabajo de la Administración General del Estado la publica el portal de transparencia, ministerio a ministerio. Ninguna estadística oficial suma cuántos puestos de nivel 30 hay ni cuántos se cubren por libre designación. Los altos cargos sí se cuentan: la Oficina de Conflictos de Intereses informa cada seis meses al Congreso, y el BOE publica el agregado, que daba 823 en activo a 30 de mayo de 2026 (Resolución de 22 de julio de 2026, de la Secretaría de Estado de Función Pública, en cumplimiento del artículo 22.2 de la Ley 3/2015). En ese número entran, además de los cargos de los ministerios, los presidentes y directores de organismos, entidades y sociedades estatales que enumera el artículo 1.2 de la ley. Los recuentos que han circulado, también los de los directores generales que no son funcionarios, los hacen medios de comunicación a partir del BOE, con un criterio que ellos mismos fijan y que nadie audita, y por eso no se citan aquí. ↩
- La doctrina anterior admitía el cese sin motivación, por simetría con el nombramiento discrecional. La sentencia del Tribunal Supremo 1198/2019, de 19 de septiembre, abrió el camino contrario al exigir motivación expresa y controlable, y dos de 2024 lo confirmaron: según la 1165/2024, de 1 de julio, un juez puede enjuiciar la veracidad de los motivos, y según la 1929/2024, la motivación ha de ser clara y precisa, con datos concretos, y la anulación por falta o insuficiencia de motivación comporta la reposición del funcionario en el puesto. El deber general de motivar los actos discrecionales está en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015. Un análisis del giro, en Alejandro Huergo, «La libre designación de funcionarios, un poco menos libre». ↩
- Artículos 66 y 74 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social: el Instituto Nacional de la Seguridad Social es la entidad gestora «para la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema», salvo las no contributivas, y la Tesorería General es un servicio común con personalidad jurídica propia que unifica los recursos y tiene a su cargo la recaudación. Artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, que creó la Agencia Estatal de Administración Tributaria como ente de derecho público adscrito al Ministerio de Hacienda. Artículos 69 a 73 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: hay una Delegación del Gobierno en cada comunidad y un subdelegado en cada provincia de las pluriprovinciales, y los delegados «dirigirán y supervisarán la Administración General del Estado en el territorio». Artículo 259 del Reglamento de extranjería (Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre): las oficinas de extranjería dependen orgánicamente de la Delegación o Subdelegación del Gobierno y funcionalmente de los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y del Interior. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Función Pública, Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, enero de 2026 (revisión de agosto de 2026, tabla 1.1): de 3.071.725 efectivos, el 62,84% en el sector público autonómico, el 19,37% en la administración local y el 17,79% en el estatal, donde además de la Administración General del Estado cuentan los militares, los guardias civiles y los policías nacionales. El artículo 2 del Estatuto Básico del Empleado Público lo aplica al personal de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales, y su apartado 3 remite al personal docente y al estatutario de los servicios de salud a su legislación específica, estatal y autonómica, y al propio Estatuto, del que se les excluyen algunos preceptos, como los de la carrera profesional. ↩
- Artículo 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local: son funciones necesarias en todas las corporaciones locales, reservadas a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, la secretaría, que comprende la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, y la intervención y la tesorería, que comprenden el control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, la contabilidad, la tesorería y la recaudación. El apartado 2.c crea la subescala de secretaría-intervención, a la que corresponden las dos funciones. El apartado 5 atribuye al Estado su selección, salvo en el País Vasco (disposición adicional segunda) y en Cataluña (disposición adicional decimoctava, añadida por el Real Decreto-ley 6/2023), donde la asume la comunidad. El régimen de estos funcionarios lo desarrolla el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo. ↩
- Tribunal de Cuentas, fiscalizaciones de la contratación de emergencia durante la pandemia: en el ámbito autonómico, el de las comunidades sin órgano de control externo propio, revisó 421 contratos y halló mal justificada la emergencia en 39, según la suma propia de los contratos que señalan sus conclusiones (informe n.º 1.488, conclusiones 10 a 16); en el de los ministerios, analizó 133 de los 152 contratos comunicados, por 526 millones de euros, el 99% del importe. El alcance de la fiscalización es el cumplimiento del expediente, no la elección del proveedor. Del mismo tipo de contratación de emergencia, aunque no de los contratos fiscalizados en esos dos informes, salió el caso Koldo, la pieza de las mascarillas, en la que el Tribunal Supremo dictó sentencia en junio de 2026; el capítulo 4.5, sobre el control del gasto público, cuenta los dos asuntos. ↩
- Artículo 28 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: las administraciones no pueden requerir datos o documentos que la normativa aplicable no exige o que el interesado ya aportó a cualquier administración, y el interesado tiene derecho a no aportar los que ya obran en poder de la Administración o ha elaborado otra. El artículo 21.6 de la misma ley hace responsables, también en vía disciplinaria, a quienes tienen a su cargo resolver un procedimiento cuando no lo resuelven en plazo (consultado en septiembre de 2026). ↩
- Artículos 12 y 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común: las personas físicas «podrán elegir en todo momento» si se comunican por medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas, y pueden cambiar de medio; están obligadas, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una profesión de colegiación obligatoria en los trámites de esa actividad, quienes representen a un obligado y los empleados públicos en los trámites que hacen como tales. Las administraciones asisten en el uso de medios electrónicos a quien lo solicite, y si el interesado no dispone de ellos, su identificación o firma «podrá ser válidamente realizada por un funcionario público» habilitado, con su consentimiento expreso. La ley entró en vigor en octubre de 2016. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública. Su preámbulo atribuye al Gobierno la decisión efectiva de la política de personal y da primacía a las retribuciones ligadas al desempeño del puesto de trabajo. En su texto original (BOE de 3 de agosto de 1984), el artículo 15 obligaba a que las relaciones de puestos de trabajo recogieran la denominación, las características esenciales, las retribuciones complementarias y los requisitos de cada puesto, y el artículo 20.1 hacía del concurso «el sistema normal de provisión» y cubría por libre designación «los puestos que se determinen en la relación de puestos de trabajo». La lista de subdirecciones generales, delegaciones y direcciones regionales y provinciales, secretarías de altos cargos y demás puestos directivos o de especial responsabilidad la añadió la Ley 23/1988, de 28 de julio. ↩
- OCDE, Government at a Glance 2025, «Employment in general government», y su base de datos (indicador EMPG, en porcentaje del empleo total): en 2023 el empleo en las administraciones públicas era el 15,3% del empleo total en España, frente a una media de la OCDE del 18,4%; Francia, 20,7%; Suecia, 28,2%; Dinamarca, 27,3%, y Finlandia, 25,2%. De Noruega el último dato es de 2022: 30,1%. La edición de 2023 daba para 2021 un 16,6% en España y un 18,6% en la OCDE (nota de país de España). El indicador cuenta el empleo de las administraciones y no el de las empresas públicas, y la propia OCDE advierte de que subestima el alemán, porque parte de sus servicios públicos los prestan entidades de derecho privado. El capítulo 2.9, sobre el Estado empresario, remite a estas cifras. Consultado en septiembre de 2026; la base de datos, en octubre. ↩
- Carl Dahlström y Víctor Lapuente, Organizing Leviathan: Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government, Cambridge University Press, 2017. Con los datos de la QoG Expert Survey del Quality of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo, sostienen que lo que reduce la corrupción y mejora la eficacia de una administración es la separación entre las carreras de los políticos y las de los funcionarios, más que un sistema de ingreso por examen. En esa encuesta, los países nórdicos y el Reino Unido figuran entre los de menor politización de la alta función pública. ↩
- Carl Dahlström y Víctor Lapuente, Organizing Leviathan: Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government, Cambridge University Press, 2017, y los datos de la QoG Expert Survey del Quality of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo, que miden comparativamente el peso del nombramiento político frente al mérito en la alta función pública: España aparece en la zona intermedia-alta de politización dentro de Europa occidental. En la ola de 2015, en el índice de profesionalización (más alto, más profesional), España obtiene 4,51; Estados Unidos, 4,44; el Reino Unido, 5,02; Suecia, 5,48; Dinamarca, 5,81, y Noruega, 5,95 (datos agregados de 2015). En la de 2020, con otra escala, España obtiene 0,57; Estados Unidos, 0,74; el Reino Unido, 2,17, y Suecia, 2,16 (datos agregados de 2020). ↩
- Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, libro segundo, título II (artículos 112 a 115), sobre el acceso al empleo público en la Administración del Estado. Ordena el modelo de selección en torno a cuatro ejes: la definición de perfiles profesionales y competencias, la adecuación de las pruebas a las funciones que se van a desempeñar, la remoción de los obstáculos económicos y sociales en el acceso y la profesionalización de los órganos de selección (consultado en septiembre de 2026). ↩
- Artículo 80 del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre): la libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional de la idoneidad de los candidatos, y el titular puede ser removido discrecionalmente, aunque desde 2019 el Tribunal Supremo exige que el cese se motive, como cuenta el cuerpo. La ley la concibe como excepción al concurso, que es el sistema ordinario según el artículo 79; la excepción alcanza a los niveles superiores de la carrera administrativa, y en las subdirecciones generales de la Administración del Estado es obligatoria desde diciembre de 2023, con el Real Decreto-ley 6/2023, que desarrolla la Orden TDF/379/2024. ↩
- Artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015: en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado el silencio es estimatorio como regla general, salvo que una norma con rango de ley o del derecho de la Unión disponga lo contrario y salvo en los de impugnación, los de revisión de oficio, los que ejerciten el derecho de petición, aquellos cuya estimación transfiera facultades sobre el dominio o el servicio público y los de responsabilidad patrimonial; en los recursos es desestimatorio, con la excepción del doble silencio. Artículo 106.2 de la Constitución y artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: la responsabilidad es objetiva, basta acreditar la lesión y el nexo causal con el funcionamiento, normal o anormal, del servicio público, y el daño ha de ser antijurídico, es decir, tal que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo. ↩
- Constitución Española, arts. 97, 103, 23.2 y 106.2.
- Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, arts. 32, 55 y 66. Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, art. 1. Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, arts. 12, 14, 21, 24, 25 y 28.
- Real Decreto Legislativo 5/2015, Estatuto Básico del Empleado Público, arts. 2, 10, 20, 22 a 24, 74, 79 y 80. Ley 20/2021, de reducción de la temporalidad, art. 2.
- Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, arts. 15 y 20. Real Decreto-ley 20/2011, art. 3. Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 92 bis.
- Registro Central de Personal, Boletín Estadístico. OCDE, Government at a Glance. Tribunal de Cuentas, fiscalización de la contratación de emergencia durante la pandemia.
- Alejandro Nieto La organización del desgobierno Ariel, 1984
El libro más citado sobre por qué la Administración española funciona como funciona. Sigue vigente. - Alejandro Nieto El desgobierno de lo público Ariel, 2008
La continuación, un cuarto de siglo después y sin mejor humor. - Carles Ramió La Administración pública del futuro (horizonte 2050) Tecnos, 2017
Qué tendría que cambiar y por qué no cambia, por un experto en gestión pública. - Carl Dahlström y Víctor Lapuente Organizing Leviathan Cambridge University Press, 2017
Por qué las administraciones politizadas funcionan peor: evidencia comparada, con España como caso.
16 de octubre de 2026 · fecha de corte de los datos: octubre de 2026