España: Manual del ciudadano

La fórmula que encabeza todas las leyes

Cada ley aprobada por las Cortes empieza, antes del primer artículo, con el mismo párrafo:

«Felipe VI, Rey de España, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.»

La fórmula es solemne, arcaica y engañosa. Suena a que el Rey aprueba la ley, y lo que hace es sancionarla y promulgarla (artículo 91). En las monarquías del siglo XIX, sancionar era dar o negar el consentimiento del Rey a la ley. Promulgar es dar fe de que la ley se ha aprobado y ordenar que se publique. Hoy las dos cosas son obligatorias. La Constitución le manda sancionar en un plazo de quince días y no prevé ninguna alternativa.

Si el Rey tiene que firmar todo lo que le llega, su firma es un trámite.

El refrendo, que es la pieza clave

La Constitución llama a la forma de Estado monarquía parlamentaria (artículo 1.3). Lo que la hace parlamentaria cabe en el artículo 56.3. Su primera frase dice que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Quiere decir que no se le puede juzgar ni pedir cuentas. Leída sola, suena a privilegio medieval. La segunda le cambia el sentido: los actos del Rey estarán siempre refrendados, y sin refrendo no valen.

Refrendar es firmar junto al Rey y hacerse responsable de lo firmado. Lo suele hacer el presidente del Gobierno, o el ministro que toque según la materia (artículo 64). De los actos del Rey responden quienes los refrendan.

El presidente del Congreso refrenda en tres casos: la propuesta de candidato a la presidencia del Gobierno, su nombramiento y la disolución automática de las Cortes del artículo 99.5.¹ La investidura es la votación del Congreso para elegir al presidente del Gobierno. Si dos meses después de la primera votación ningún candidato ha salido elegido, llega esa disolución. Se aplicó en 2016 y en 2019.

El Rey no responde de sus actos porque no son suyos. Responde quien los refrenda. La irresponsabilidad es la contrapartida de no tener poder propio de decisión.

La Constitución solo exime del refrendo, de forma expresa, un acto de administración doméstica: el Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa (artículo 65.2). La Casa es el equipo que trabaja a su servicio. Aparte, la Constitución le deja repartir libremente la cantidad global que recibe de los Presupuestos para mantener a su Familia y su Casa (artículo 65.1), y la doctrina deja fuera del refrendo los actos de su vida privada. Fuera de eso, todo lo que firma lleva refrendo.

Qué hace exactamente

La lista de los artículos 62 y 63 impresiona hasta que se mira quién decide en cada caso. La regla es sencilla. Donde la Constitución dice que el Rey «sanciona», «nombra», «convoca» o «expide», antes ha decidido otro órgano.

• Sanciona las leyes que aprueban las Cortes.
• Convoca y disuelve las Cortes cuando se lo pide el presidente del Gobierno, o cuando lo impone el plazo del artículo 99.5.
• Nombra al presidente al que han investido los diputados, y a los ministros que ese presidente le propone.
• Expide los decretos que acuerda el Consejo de Ministros (el Gobierno reunido), y confiere los empleos civiles y militares y los honores con arreglo a las leyes.
• Firma los indultos (el perdón de la pena a un condenado) que acuerda el Consejo de Ministros. Los indultos generales, que perdonarían a toda una categoría de condenados, la Constitución los prohíbe.
• Preside el Consejo de Ministros solo cuando el presidente del Gobierno se lo pide, y para ser informado de los asuntos de Estado.
• Acredita a los embajadores españoles, y ante él se acreditan los extranjeros.
• Manifiesta el consentimiento de España para obligarse por un tratado, que decide el Gobierno y, en los casos más importantes, autorizan antes las Cortes.
• Declara la guerra y hace la paz, con autorización previa de las Cortes.²

Queda un acto con algo de margen: la propuesta de candidato. Después de cada elección, el Rey consulta a los representantes de los grupos parlamentarios, que reúnen a los diputados de cada partido o coalición. Luego propone un candidato para la investidura (artículo 99). La figura 11 muestra hasta dónde llega ese margen. En enero de 2016 el candidato del partido más votado declinó el ofrecimiento.³ El Rey tuvo que proponer después a otro.

El mando supremo de las Fuerzas Armadas (artículo 62.h) no lleva, en cambio, mando operativo. La dirección de la defensa es del Gobierno (artículo 97), y la cadena de mando operativa pasa por el presidente y por el ministro de Defensa.⁴

Una sola vez ese título pesó de verdad. La noche del 23 de febrero de 1981, un grupo de guardias civiles armados tomó el Congreso durante una votación de investidura. Retuvo dentro al Gobierno y a los diputados. El Rey, como mando supremo, comunicó a los capitanes generales (los jefes de las regiones militares) que había ordenado a las autoridades civiles y a la Junta de Jefes de Estado Mayor mantener el orden constitucional. Lo repitió de madrugada en un mensaje televisado, con uniforme de capitán general.⁵ Aquella noche el Gobierno, que dirige la defensa, estaba retenido y no podía actuar. Lo suplió un consejo provisional de secretarios de Estado y subsecretarios, pero la orden a los militares la dio el Rey con ese título.

Lo que sí puede: hablar

El artículo 56.1 da al Rey un papel que no está en la lista. Es «símbolo de su unidad y permanencia» y «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones». También asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales. La misma frase pone el límite: ejerce «las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes». Y ninguna de ellas le da un instrumento para arbitrar.⁶

Lo que le queda para moderar es la palabra. A diferencia de sus actos, sus palabras no llevan refrendo escrito, y la Constitución no dice quién responde de ellas. Los juristas hablan de un refrendo implícito. El Gobierno revisa los discursos oficiales, y un ministro, el llamado «ministro de jornada», va con el Rey en sus viajes dentro y fuera de España. Con eso el Gobierno asume la responsabilidad de lo que dice.⁷

El mejor ejemplo es el mensaje televisado del 3 de octubre de 2017. Llegó dos días después del referéndum de independencia de Cataluña que el Tribunal Constitucional había suspendido. En él dijo que era responsabilidad de los legítimos poderes del Estado «asegurar el orden constitucional».⁸ No anunció ninguna decisión suya, porque no tenía ninguna que tomar. El artículo 155 permite forzar a una comunidad autónoma a cumplir la ley. Se aplicó poco más de tres semanas después, por acuerdo del Gobierno y con permiso del Senado.

Qué pasaría si se negara a firmar

La Constitución no prevé que el Rey se niegue a sancionar una ley. Sería una crisis constitucional sin cauce escrito. El cauce más cercano es el del artículo 59.2. Si el Rey se inhabilita para ejercer y las Cortes Generales reconocen esa imposibilidad, entra a ejercer la Regencia el heredero, si es mayor de edad. El regente hace las funciones del Rey mientras dure la inhabilitación.

La inhabilitación la declara el Parlamento, y ni el Gobierno ni un tribunal tienen la llave.⁹ No hay ley que diga quién inicia esa declaración ni qué informes se piden antes. Nunca ha hecho falta.

En dos monarquías europeas el monarca se ha negado a sancionar una ley. En 1990 el rey de Bélgica comunicó que su conciencia le impedía sancionar la ley del aborto. El Consejo de Ministros constató que estaba en «imposibilidad de reinar» y sancionó la ley en su lugar. El 5 de abril, las dos cámaras reunidas dieron esa imposibilidad por terminada.

En 2008 el gran duque de Luxemburgo hizo saber que no sancionaría la ley de eutanasia. El Parlamento reformó la Constitución en marzo de 2009 para dejarle solo la promulgación.¹⁰ Las dos salidas confirman lo que la Constitución española da por supuesto: la firma del jefe del Estado no frena una ley.

Sucesión, y una reforma que no se hace

La Corona se hereda por primogenitura, es decir, por orden de nacimiento. Pero una regla choca con la igualdad que la propia Constitución proclama en el artículo 14: prefiere al varón sobre la mujer en el mismo grado (artículo 57.1). Si a un rey le nacen una hija y después un hijo, hereda el hijo.

Esa regla sigue vigente porque está en el Título II, el de la Corona. Ese título solo se reforma por el procedimiento más duro, el agravado del artículo 168, que tiene cuatro pasos:

• dos tercios de cada cámara;
• elecciones;
• otros dos tercios en las cámaras nuevas;
• un referéndum obligatorio.

El Consejo de Estado es el órgano asesor del Gobierno. En 2006, en un informe que el Gobierno le había encargado, propuso cómo suprimir la preferencia del varón. Esa reforma no llegó a las Cortes.¹¹

Abrir el procedimiento agravado tiene un riesgo que no depende de su contenido. Las elecciones y el referéndum que exige se convertirían en una votación sobre la monarquía, aunque la reforma tocara solo la sucesión. Un consenso amplísimo sobre una reforma concreta no basta, porque el procedimiento obliga a jugárselo todo a la vez.

La ley general que nadie ha escrito

Una ley orgánica es la que exige la mayoría absoluta del Congreso en una votación final. El artículo 57.5 encarga a una de ellas resolver «las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona». Esa ley no existe como ley general.¹² Sería la que dejara resuelto de antemano cómo se abdica, qué pasa con una renuncia y quién despeja una duda de sucesión. Una parte de los constitucionalistas lee el artículo de otra forma: como el encargo de una ley orgánica para cada caso.

En junio de 2014 Juan Carlos I, rey desde 1975, anunció que abdicaba. No había norma que dijera cómo se tramita una abdicación. Se aprobó una ley orgánica para ese caso, de un solo artículo: la abdicación surtiría efecto en cuanto la ley entrara en vigor. El Congreso la aprobó por 299 votos a favor, 19 en contra y 23 abstenciones.¹³ Funcionó: del anuncio a la proclamación de su hijo, Felipe VI, pasaron poco más de dos semanas.¹⁴ Para quienes leen el 57.5 como un encargo para cada caso, esa era justo la ley que pedía la Constitución.

La ley general, en cambio, no se escribió ni entonces ni después. Cada abdicación futura, cada renuncia y cada duda sobre el orden de sucesión tendrán que resolverse otra vez así. Valdrá la mayoría absoluta del Congreso. Es el mismo hueco que el de la inhabilitación. Es también el que el capítulo 1.8, sobre los medios, encuentra en el secreto profesional del periodista: una ley que la Constitución manda hacer y nadie escribe.

Inviolabilidad y aforamiento

La inviolabilidad del artículo 56.3 protege al Rey mientras reina. Su alcance empezó a discutirse por un caso. La Fiscalía, el órgano que acusa en los procesos penales, investigó fondos y cuentas en el extranjero que atribuía al rey que había abdicado. Él regularizó después con Hacienda impuestos de varios años: los declaró y los pagó fuera de plazo.

En marzo de 2022 la Fiscalía del Tribunal Supremo archivó la investigación. Lo hizo por cuatro razones, cada una para una parte de los hechos. En una no halló indicios suficientes. Otra había prescrito, porque había pasado el plazo para perseguirla. Lo posterior a la abdicación estaba regularizado. Y lo anterior al 19 de junio de 2014, fecha en que se hizo efectiva, quedaba cubierto por la inviolabilidad.¹⁵ Así aplicó la inviolabilidad también a hechos de su vida privada, con un límite en el tiempo: el día de la abdicación. Ese límite ya lo recogía en 2014 el preámbulo de la ley que aforó al rey que abdica, y la Fiscalía dice seguir la interpretación de la Sala de lo Penal del Supremo. Pero el archivo lo decide un órgano acusador, no un tribunal: no es una sentencia, y rige la presunción de inocencia.

Después de abdicar, el rey pasa a otro régimen, el del aforamiento, que no impide juzgarlo: cambia el tribunal. Si alguien demanda o denuncia a una persona aforada, el asunto va directo al Tribunal Supremo. Lo juzga en una sola instancia, sin otro tribunal ordinario por encima al que recurrir. Después solo cabe el amparo ante el Tribunal Constitucional.

Una ley orgánica de julio de 2014 aforó ante el Supremo al consorte del Rey, a la heredera, al rey que abdica y a los consortes de estos dos.¹⁶ La ley se titula «complementaria de la Ley de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa». Es la técnica de legislar sobre una materia dentro de una ley sobre otra, que cuenta el capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo.

Dinero y control

La Casa del Rey se financia con una asignación global, en una sección propia de los Presupuestos Generales del Estado.¹⁷ Con 49,8 millones de habitantes a 1 de julio de 2026, la asignación sale a unos 17 céntimos por habitante y año. La cantidad no ha cambiado desde 2021. La mantuvieron los Presupuestos de 2023, que siguen prorrogados porque no se han aprobado otros. Mientras no haya presupuesto nuevo, nadie la actualiza.

La asignación no es todo lo que cuesta la Corona. Un decreto de 1988, reformado en 2015, permite a la Casa usar medios personales y materiales de Patrimonio Nacional, del Parque Móvil del Estado y de otros organismos. También pide a los ministerios que le presten los apoyos que necesite, para no duplicar en ella la Administración.¹⁸ Ese gasto lo pagan esos organismos, fuera de la asignación.

La Casa publica su presupuesto y sus retribuciones desde 2011. Sus contratos están sujetos a publicidad desde 2022 y sus cuentas se auditan desde fuera desde las de 2015.¹⁹

La monarquía española actual reúne tres legitimidades, y llegaron por este orden:

• la del franquismo: en 1969 una ley de las Cortes de la dictadura designó a Juan Carlos de Borbón sucesor «a título de Rey», con el título de Príncipe de España, y en 1975 fue proclamado rey;
• la dinástica: el 14 de mayo de 1977 su padre, don Juan de Borbón, hijo de Alfonso XIII, renunció en su favor a sus derechos;
• la democrática: en 1978 la Corona entró en un texto votado en referéndum.²⁰

Ese orden, primero la designación y después el voto, reaparece en cada debate sobre la Corona.

En 1977 la izquierda, de tradición republicana, no tenía los votos para imponer la república. La derecha y el centro veían en la Corona la garantía de que el ejército aceptaría la democracia.²¹ El resultado fue el intercambio descrito en el capítulo 1.1, sobre la Constitución. La izquierda aceptó la monarquía a cambio de todo lo demás.

El pacto incluyó una segunda cláusula: la monarquía que se aceptó fue una monarquía vaciada de poder. Las anteriores habían conservado poder real. La Constitución de 1876 ponía la potestad de hacer las leyes «en las Cortes con el Rey». Al Rey le dejaba nombrar y separar libremente a los ministros.²² Con esos poderes, Alfonso XIII aceptó en 1923 la dictadura de Primo de Rivera. La monarquía cayó en 1931, poco más de un año después de que esa dictadura terminara.

El Rey de 1975 llegó a la jefatura del Estado por las leyes de la dictadura, que le daban poder real. En 1976 eligió al presidente del Gobierno de una terna, una lista de tres nombres. Se la dio el Consejo del Reino, un órgano consultivo del franquismo. El texto de 1978 quitó a la Corona todo eso y la dejó con menos atribuciones efectivas que la Corona de 1876 o la de 1975. Vaciarla era la condición para que la aceptara quien no la quería.

La paradoja actual nace ahí. La institución es, jurídicamente, casi irrelevante para el funcionamiento diario del Estado, y políticamente muy relevante como símbolo. Las discusiones sobre ella tratan sobre todo de lo que representa, porque de lo que hace hay poco que decir.