El Gobierno
En España el Parlamento no elige un gobierno: elige a una persona, que después nombra y cesa a sus ministros sin pasar por la cámara. Los pactos que la llevan al cargo no obligan ante ningún tribunal, y hasta que alguien es investido gobierna el anterior, en funciones y con poderes recortados.
El día después
El lunes siguiente a unas elecciones generales, en España no cambia nada a la vista. Los mismos ministros despachan en los mismos despachos, se reúne el mismo Consejo de Ministros y las mismas normas siguen en vigor. Puede que el partido del presidente haya perdido las elecciones. Él sigue siendo el presidente.
Lo seguirá siendo hasta que otro presidente sea investido y tome posesión. Mientras tanto, el país lo dirige un gobierno en funciones, con poderes recortados. Su legitimidad procede de unas Cortes que ya no existen: es la de su investidura, prorrogada por la ley hasta que tome posesión el siguiente. Y la espera puede durar semanas o meses: 316 días tras las elecciones de diciembre de 2015 y 255 tras las de abril de 2019, contados hasta que tomó posesión el presidente.1
En el diseño de 1978, el intervalo entre elecciones e investidura era un trámite de pocas semanas. Desde que el Congreso se reparte entre muchos partidos, se ha convertido en una forma de gobierno con nombre y reglas propios. Para entenderlas hay que empezar por lo que el Congreso vota de verdad, que no es un gobierno.
La investidura: elegir a una persona
La investidura es la votación con la que el Congreso elige al presidente del Gobierno. La regula el artículo 99 de la Constitución, que empieza encargando al Rey una tarea de aritmética. Tras cada elección, el Rey consulta a los representantes que designan los grupos políticos con representación parlamentaria. Después, a través de la presidencia del Congreso, propone un candidato. La presidencia de la cámara refrenda la propuesta, es decir, la firma con el Rey. Así la responsabilidad pasa del Rey a quien firma.
Lo que se vota después es la confianza en esa persona. A sus ministros los nombrará ella, una vez investida, sin volver a pasar por la cámara. Si el candidato obtiene mayoría absoluta (176 de los 350 diputados), el Rey lo nombra. Si no, la misma candidatura se somete a otra votación cuarenta y ocho horas después. Ahí basta con más síes que noes. Por eso se puede investir a un presidente con abstenciones. Así salió la investidura de enero de 2020, con 167 síes, 165 noes y 18 abstenciones.
Si tampoco lo consigue, el Rey puede proponer a otro candidato, o al mismo, con igual procedimiento. Y si pasan dos meses sin investidura, el Rey disuelve las dos cámaras y convoca elecciones, con el refrendo de la presidencia del Congreso. Es la disolución automática del artículo 99.5, con la que termina la figura 30.
Los dos meses del artículo 99 se cuentan desde la primera votación de investidura, y no desde las elecciones. Mientras no haya votación, no hay reloj.
Esa regla pesó en los dos gobiernos en funciones más largos de la democracia. Tras las elecciones del 20 de diciembre de 2015, el candidato con más escaños, Mariano Rajoy, del Partido Popular (PP), declinó la propuesta del Rey. La Constitución no prevé ni prohíbe esa negativa.
El Rey propuso entonces a Pedro Sánchez, del Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Sánchez perdió la primera votación el 2 de marzo, 73 días después de las elecciones. Con ella arrancó el plazo de dos meses. Como ningún candidato obtuvo la confianza en dos meses, las Cortes se disolvieron el 3 de mayo.2 Tras las elecciones repetidas de junio, Rajoy fue investido a finales de octubre y tomó posesión el día 31.
En 2019 el plazo tardó más en arrancar. Las elecciones fueron el 28 de abril, y la primera votación no llegó hasta el 23 de julio, 86 días después. Sánchez perdió esa y la segunda, y las Cortes se disolvieron el 24 de septiembre. Tras las elecciones repetidas del 10 de noviembre, Sánchez fue investido en enero de 2020 y tomó posesión el día 8.
En 2023 el plazo estuvo cerca de vencer. El candidato de la lista más votada perdió las dos votaciones de septiembre. El plazo corría desde la primera, el 27 de septiembre. El Rey propuso entonces a otro candidato. Fue investido el 16 de noviembre, a los 116 días de las elecciones y once antes de que el plazo venciera.3 El capítulo 2.2, sobre la legislatura, cuenta ese año de principio a fin.
- Consultasel Rey y los grupos
- Propuestade un candidato
- 1.ª votación176 · mayoría absoluta
- 48 h2.ª votaciónmayoría simple
- Investidonombra a los ministros él solo
- Nuevas propuestasel mismo u otro candidato
- 2 mesesEl plazo arranca en la 1.ª votación fallida
- Disoluciónautomática · elecciones
El gobierno en funciones
El Gobierno cesa en tres casos (artículo 101.1 de la Constitución), y queda en funciones hasta que tome posesión el siguiente:
- cuando se celebran elecciones generales, y no antes: si el presidente disuelve las Cortes, como en el Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre, en vigor el 6, conserva todos sus poderes hasta el día de las elecciones (en la disolución automática ya estaba en funciones), como cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura;
- cuando pierde la confianza parlamentaria, ya sea porque el presidente pierde una cuestión de confianza, la votación en la que pide al Congreso que vuelva a respaldarlo, o porque prospera una moción de censura, el voto con el que el Congreso pone a otro presidente en lugar del que hay (los dos mecanismos los cuenta el capítulo siguiente);
- cuando el presidente dimite o fallece.
La ley pone al gobierno en funciones dos clases de límite. La primera es una lista cerrada de prohibiciones. El presidente en funciones no puede plantear la cuestión de confianza, proponer la disolución de las Cortes ni proponer un referéndum consultivo. El Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de presupuestos ni presentar proyectos de ley. Las Cortes pueden haberle encargado dictar normas con rango de ley, las llamadas delegaciones legislativas. Si el gobierno está en funciones por unas elecciones, esos encargos quedan en suspenso hasta que tome posesión el siguiente.4
La segunda clase de límite es una fórmula abierta. Es la que produce las discusiones. Fuera de esa lista, el Gobierno debe limitarse al despacho ordinario de los asuntos públicos, salvo que acredite expresamente una urgencia o un interés general. Qué es despacho ordinario, la ley no lo dice.
Lo han ido diciendo los tribunales. En diciembre de 2005, el pleno de la Sala Tercera del Supremo examinó un indulto. El Gobierno de Aznar lo había denegado en la primavera de 2004, estando en funciones. Resolvió que cabía en el despacho ordinario, con cuatro votos particulares discrepantes, suscritos por ocho magistrados, y uno concurrente. El criterio que fijó es amplio. El gobierno saliente puede seguir administrando, y lo que debe evitar son las decisiones que marquen una orientación política nueva o comprometan la acción del que llegue.5
Faltaba saber si el Congreso podía controlar a un gobierno en funciones, con preguntas y comparecencias. En 2016, el Gobierno sostuvo que no, porque la cámara no lo había investido y no había relación de confianza. Un ministro se negó a comparecer con ese argumento. En 2018, el Constitucional dio la razón al Congreso: la función de control no depende de la confianza ni se suspende porque el Gobierno esté en funciones.6 Si hay actividad del Gobierno, hay control. Lo que ya no cabe es censurarlo. Ese gobierno ha cesado, y lo que procede es investir a otro.
Con esos límites (figura 31), el gobierno en funciones se sostiene con dos herramientas: la prórroga presupuestaria y el decreto-ley. No puede presentar presupuestos; si llega el 1 de enero sin ley nueva, siguen valiendo, prorrogados, los del año anterior (artículo 134.4 de la Constitución). Lo urgente lo resuelve por decreto-ley, una vía que la ley no prohíbe expresamente y que ningún tribunal ha avalado de forma expresa. Después tiene que convalidarlo el Congreso o, con las Cortes disueltas, su Diputación Permanente, el órgano reducido que lo sustituye.
- conservaDespacho ordinario
- conservaMedidas urgentes, si las acredita
- pierdePresentar proyectos de ley
- pierdePresentar el proyecto de presupuestos
- pierdeProponer la disolución de las Cortes
- pierdePlantear la cuestión de confianza
- pierdeProponer un referéndum consultivo
Los pactos, que no son derecho
Para reunir votos, el candidato pacta con otros partidos. Pero el Congreso vota la confianza en una persona, y el pacto no entra en esa votación. Por eso los acuerdos de investidura y los acuerdos de coalición no son jurídicamente exigibles: ningún tribunal ordena cumplirlos. Son documentos políticos. Si un partido los incumple, la única sanción es política: retirar el apoyo, romper la coalición, votar en contra.
En un gobierno de coalición, el pacto reparte los ministerios entre varios partidos. Pero jurídicamente a los ministros los nombra el presidente, y puede cesarlos él. Una coalición dura mientras a ningún socio le compensa romperla. En España las coaliciones son recientes. La primera de ámbito estatal desde 1978 se formó en enero de 2020.
La otra fórmula es el gobierno en minoría con apoyos externos, habitual en los países nórdicos. No suma mayoría propia y negocia con otros grupos cada ley y cada presupuesto por separado. En España hubo gobiernos en minoría desde la Unión de Centro Democrático (UCD), pero hasta 2015 les bastaban pocos socios para sumar la mayoría; en 1996 bastaron tres.7 Desde 2016 necesitan más. Y desde 2020 la fórmula se combina con la coalición, que tampoco tiene mayoría propia.
El presidente, que es más que un primero entre iguales
El sistema español se llama parlamentario porque el Gobierno nace del Congreso, pero funciona de forma presidencial. Estos son los poderes del presidente, con la norma que se los da:
- Dirige la acción del Gobierno (artículo 98.2 de la Constitución).
- Nombra y cesa a los ministros (artículo 100).
- Decide por real decreto qué ministerios hay (artículo 2.2.j de la Ley 50/1997, del Gobierno).
- Propone al Rey la disolución de las Cortes (artículo 115).
- Plantea la cuestión de confianza (artículo 112).
- Es el único al que derriba una moción de censura (artículo 113).
Los ministros rinden cuentas ante la cámara, que puede preguntarles, hacerlos comparecer y reprobarlos. Reprobar es votar una condena sin efecto jurídico. La cámara no puede destituir a un ministro. Lo cesa el presidente, o lo arrastra la caída del Gobierno entero.
Como el presidente decide qué ministerios hay, la estructura del Gobierno cambia con cada presidente. Los ministerios se crean, se funden, se parten o cambian de nombre. Desde 2011, su número ha ido de trece, en el Gobierno de diciembre de ese año, a veintidós, en los de enero de 2020 y noviembre de 2023.8 Cada reestructuración tiene un coste administrativo que el decreto de 2023, por ejemplo, no cuantifica. Hay competencias que se reasignan, personal que cambia de dependencia y meses de rodaje.
Al dejar el cargo, los ministros siguen sujetos a límites. Durante los dos años siguientes, ellos y los altos cargos no pueden trabajar para empresas afectadas por sus decisiones, y los vigila la Oficina de Conflictos de Intereses.9 Cómo funciona ese control y cuánto deniega lo cuenta el capítulo 1.6, sobre la participación no electoral.
Los expresidentes del Gobierno tienen además un estatuto propio. Les corresponden dos puestos de gabinete, un coche con conductor, la seguridad que fije Interior, una dotación para gastos de oficina y una pensión indemnizatoria.
La Comisión General, donde se prepara casi todo
El Gobierno lo forman el presidente, los vicepresidentes y los ministros.10 Se reúnen ordinariamente los martes en Consejo de Ministros y deliberan en secreto. Casi todo lo que aprueba el Consejo se discute primero en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, que se reúne unos días antes y prepara el orden del día.11 La forman los secretarios de Estado, que dirigen un área de un ministerio por debajo del ministro, y los subsecretarios, que llevan su organización interna. La preside un vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el ministro de la Presidencia.
El orden del día que sale de la Comisión va partido en dos listas. En el índice verde va todo lo que la Comisión ha informado favorablemente. En el índice rojo va lo que se somete a especial deliberación.12
Lo que va en verde llega negociado: lo propuso un ministerio y la Comisión resolvió los desacuerdos entre ministerios. Los secretarios de Estado y subsecretarios que la forman no son miembros del Gobierno, y la ley no le da a la Comisión poder de decisión. La decisión jurídica sigue siendo del Consejo; lo que se traslada a la Comisión es la negociación.
La Comisión General es la pieza más importante del entramado de órganos que apoya al Consejo de Ministros. Las demás piezas son:
- el Gabinete de la Presidencia, que el propio presidente organiza por real decreto y le da apoyo político y técnico (artículo 10 de la Ley 50/1997);
- el Secretariado del Gobierno, en el Ministerio de la Presidencia, que prepara el Consejo y vela por la publicación oficial de lo que aprueba (artículo 9);
- las comisiones delegadas, que reúnen a los ministros de un área; a la de Asuntos Económicos van antes las medidas con trascendencia económica, financiera o presupuestaria, «con independencia del instrumento formal en que se plasmen»;
- el ministerio que lleva la función pública, cuya aprobación previa necesita toda norma que toque la organización o el personal de la Administración (artículo 26.5).13
El Gobierno español es así por dos decisiones de 1978. La primera fue copiar el modelo alemán de canciller. Se tomaron tres piezas de la Ley Fundamental de Bonn, la Constitución alemana. Son la investidura de una persona, la censura constructiva, que obliga a proponer un sustituto, y la regla de que la cámara no censura a un ministro por separado. Alemania las había diseñado tras la República de Weimar para que ningún gobierno cayera sin tener otro listo, como cuenta el capítulo siguiente. Y el presidente que resulta es muy fuerte, como muestra la lista de sus poderes.
La segunda fue no copiar la salida alemana al bloqueo, la situación en que ningún candidato reúne los votos. En Alemania, si el candidato falla y nadie reúne la mayoría absoluta en catorce días, una última votación elige a quien tenga más votos. Si no llega a la mayoría absoluta, el presidente federal decide si lo nombra canciller o disuelve el Bundestag.14
España cerró el bloqueo en el artículo 99 con el plazo de dos meses y la disolución automática. El diseño supone un Rey que propone a un candidato con apoyos claros. La suposición se cumplió durante treinta y siete años. Desde 2015 el bloqueo es una posibilidad ordinaria.
A esas dos decisiones se añade un hecho reciente que no recoge ninguna norma: el gobierno en minoría que necesita a varios socios para cada votación. Esa debilidad parlamentaria da un motivo más para el atajo del decreto-ley. Todos los gobiernos lo han usado, como cuenta el capítulo anterior, sobre el procedimiento legislativo.
| Mayoría de investidura en la primera votación | 176 | Absoluta |
| Mayoría de investidura en la segunda, 48 horas después | Simple | Más síes que noes |
| Plazo de investidura hasta la disolución automática | 2 meses | Desde la primera votación de investidura |
| Disoluciones automáticas por investidura fallida | 2 | 2016 y 2019 |
| Gobiernos en funciones más largos | 316 y 255 días | 2015-16 y 2019-20, de las elecciones a la toma de posesión del presidente; la de los ministros, 320 y 260 días |
| Primer gobierno de coalición estatal | 2020 | Ninguno antes desde 1978 |
| Limitación de actividad privada tras el cese | 2 años | Con compensación para quien la tenga reconocida, incompatible con cualquier retribución, pública o privada (salvo, entre otras, la gestión del patrimonio propio y la creación literaria, artística o científica), y con la pensión de jubilación |
Contados los días que pasan de las elecciones al gobierno nuevo, España está entre los sistemas donde formar gobierno puede tardar más. Pero no es el extremo. Bélgica ha pasado periodos mucho más largos con gobiernos en funciones, de hasta 541 días, y los Países Bajos, uno de 299 días en 2021-2022, parecido a los españoles.15
Lo que se vota también cambia de un país a otro. En Alemania, como en España, el Parlamento elige a una persona, y ella forma después su gabinete. En Italia, en cambio, las dos cámaras votan la confianza al Gobierno ya formado, con sus ministros nombrados. El Gobierno se presenta ante ellas en los diez días siguientes a su formación (artículos 92 y 94 de su Constitución).16
¿Hay que reformar el artículo 99 para evitar bloqueos?
El bloqueo de la investidura tiene un coste que se puede contar. Fueron más de año y medio de gobiernos en funciones entre 2015 y 2020, y dos elecciones repetidas. La reforma del artículo 99 añadiría una tercera votación por mayoría de votos, como prevé Alemania en su última votación, aunque allí, si el elegido no suma la mayoría absoluta, el presidente federal puede nombrarlo o disolver el Bundestag (artículo 63.4 de la Ley Fundamental). En ella ganaría el candidato con más apoyos aunque los noes lo superasen. Así no haría falta devolver la pregunta a los votantes.
El bloqueo es la expresión de un parlamento que no tiene mayoría. Un presidente elegido con más noes que síes empezaría el mandato sin los votos para aprobar un presupuesto. Las repeticiones electorales son costosas, pero las dos acabaron en una investidura. Fueron la de Rajoy en octubre de 2016 y la de Sánchez en enero de 2020.
¿Debe el Parlamento votar a los ministros?
Un ministro votado por el Congreso respondería ante la cámara que lo eligió y no solo ante el presidente que lo nombra. Y su reprobación dejaría de ser un gesto. En Italia las cámaras votan el Gobierno entero, ya formado, y no a cada ministro.
Votar a cada ministro fragmentaría la responsabilidad del Gobierno, que es unitaria. El presidente responde de todos sus ministros y cesa al que falla. Si cada nombramiento pasara por la cámara, cada cartera sería una negociación más con los socios.
«El Gobierno ha incumplido el pacto de investidura.»
MatizPuede ser cierto, y es jurídicamente irrelevante. Los pactos de investidura no obligan. Lo que importa es si quien lo denuncia va a retirar el apoyo, porque esa es la única sanción que existe. Si no lo hace, la denuncia es retórica.
«Ha sido reprobado por el Congreso.»
PrecisiónLa reprobación de un ministro no tiene efecto jurídico. Un ministro reprobado sigue siendo ministro mientras el presidente quiera. La noticia es política.
«El Gobierno en funciones no puede hacer nada.» / «El Gobierno en funciones puede hacer lo que quiera.»
Ninguna de las dosLas dos fallan por lo mismo. La ley le prohíbe una lista corta de decisiones y le deja el despacho ordinario y lo urgente. Y el Congreso sigue controlándolo. Cada afirmación suele venir del partido al que le conviene en ese momento.
«Ha ampliado el Gobierno a veintidós ministerios: gasto y clientelismo.»
ComprobaciónLas dos cosas se pueden comprobar. Lo que cuesta un ministerio más, en altos cargos, gabinetes y sede, es una cifra que se puede pedir antes de llamarlo gasto o llamarlo marginal. Y el clientelismo se mide en los nombramientos, no en el número de ministerios.
«Es un gobierno legítimo: fue investido por el Parlamento.»
La defensa acríticaLa frase es cierta y basta para la legitimidad de origen, la de cómo llegó al cargo. Pero no dice nada de la legitimidad de ejercicio, la de cómo gobierna. Un gobierno investido puede seguir años sin una mayoría estable, con los presupuestos prorrogados, y presentar cada votación perdida como una anomalía de la oposición. Investido no significa capaz.
Las referencias del Consejo de Ministros —qué ha aprobado cada martes— se publican el mismo día en la web de La Moncloa. Las declaraciones de bienes de los altos cargos se publican, resumidas, en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y en el Portal de Transparencia. Y cada real decreto de reestructuración ministerial se publica en el BOE. Es la forma de saber qué ministerio es responsable de qué en cada momento.
- Las dos disoluciones automáticas del artículo 99.5 CE: la de 3 de mayo de 2016, tras la investidura fallida de marzo de aquel año, que llevó a las elecciones de 26 de junio; y la de 24 de septiembre de 2019, tras la investidura fallida de julio, que llevó a las de 10 de noviembre. De las elecciones del 20 de diciembre de 2015 a la toma de posesión de Mariano Rajoy, el 31 de octubre de 2016, pasaron 316 días; de las del 28 de abril de 2019 a la de Pedro Sánchez, el 8 de enero de 2020, 255 (La Moncloa, 31 de octubre de 2016 y 8 de enero de 2020). Los ministros salientes siguieron en funciones unos días más, hasta que tomaron posesión los nuevos, el 4 de noviembre de 2016 y el 13 de enero de 2020 (La Moncloa, 13 de enero de 2020). ↩
- Artículo 99 de la Constitución: consultas del Rey a los representantes designados por los grupos, propuesta de candidato a través del presidente del Congreso y con su refrendo (99.1), votación de investidura por mayoría absoluta y segunda votación a las cuarenta y ocho horas por mayoría simple (99.3), nuevas propuestas si ninguna prospera (99.4), y disolución automática de las dos cámaras si transcurren dos meses desde la primera votación sin que ningún candidato obtenga la confianza (99.5). En 2016 las consultas se celebraron en enero, el candidato de la lista más votada declinó la propuesta, la primera votación de investidura se celebró el 2 de marzo y la segunda el 4 (La Moncloa, boletín de prensa de 3 de marzo de 2016), y la disolución se acordó por real decreto el 3 de mayo, al día siguiente de vencer el plazo. En 2019 las votaciones fallidas fueron el 23 y el 25 de julio (La Moncloa, 25 de julio de 2019), y la disolución, el 24 de septiembre. ↩
- Congreso de los Diputados, Sesiones de investidura, XV Legislatura: primera votación el 27 de septiembre de 2023, con 172 votos a favor y 178 en contra, y segunda el 29, con 172 a favor y 177 en contra; investidura el 16 de noviembre, con 179 a favor y 171 en contra. Los 116 días son cálculo propio desde las elecciones del 23 de julio; los dos meses del artículo 99.5 se cuentan de fecha a fecha desde el 27 de septiembre, como en 2016 y 2019, y vencían el 27 de noviembre. ↩
- Art. 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El Gobierno en funciones limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar otras medidas salvo en casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique. El presidente en funciones no puede plantear la cuestión de confianza, proponer al Rey la disolución de las Cámaras ni proponer la convocatoria de un referéndum consultivo; el Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de ley; y las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes quedan en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales. ↩
- Sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2005 (texto), sobre la denegación de un indulto por el Gobierno en funciones en 2004. La sentencia, con cuatro votos particulares discrepantes que suscribieron ocho magistrados y uno concurrente, consideró que la decisión no excedía el despacho ordinario ni comprometía la acción del Gobierno siguiente, y moduló la doctrina anterior hacia un concepto más amplio de despacho ordinario: lo vedado son los actos que impliquen nuevas orientaciones políticas o condicionen al Gobierno que haya de formarse. ↩
- Sentencia del Tribunal Constitucional 124/2018, de 14 de noviembre, en el conflicto entre órganos constitucionales promovido por el Congreso de los Diputados. El origen fue un escrito del secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, de 10 de marzo de 2016, según el cual la cámara no podía someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control por no existir relación de confianza, y la negativa del ministro de Defensa en funciones a comparecer para informar de una reunión de ministros de Defensa de la OTAN. El tribunal declaró vulnerado el art. 66.2 de la Constitución: la función de control de las Cortes no queda condicionada ni limitada porque el Gobierno esté en funciones. La sentencia separa ese control, que sigue, de la exigencia de responsabilidad política: la moción de censura y la cuestión de confianza no tienen eficacia frente a un gobierno en funciones, que ya ha cesado. ↩
- Un ejemplo es la investidura del 4 de mayo de 1996, la primera de un gobierno en minoría del Partido Popular: 181 votos a favor, 166 en contra y una abstención (Diario de Sesiones del Pleno, VI Legislatura, núm. 3), cuando el partido del candidato tenía 156 escaños (Instituto de Estadística de Andalucía, Anuario Estadístico de Andalucía 1999, tabla 17.1.2). El candidato había presentado en el debate sus acuerdos con tres grupos, Convergència i Unió, el Partido Nacionalista Vasco y Coalición Canaria (Diario de Sesiones del Pleno, VI Legislatura, núm. 2, de 3 de mayo de 1996). Consultados en octubre de 2026. ↩
- Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, con trece ministerios, y Reales Decretos 2/2020, de 12 de enero, y 829/2023, de 20 de noviembre, con veintidós cada uno. En el Real Decreto 829/2023 (BOE-A-2023-23537) el único texto sobre el coste es su disposición final cuarta: Hacienda «realizará las modificaciones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en este real decreto»; no cuantifica nada. La ampliación de 2020 la explicó el presidente del Gobierno en su declaración del 12 de enero de 2020 (La Moncloa). ↩
- Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado: declaración de bienes y actividades (arts. 16 y 17), limitación de dos años para ejercer actividades privadas relacionadas con las competencias ejercidas (art. 15), compensación económica durante ese periodo (arts. 6 y 7) y atribución del control a la Oficina de Conflictos de Intereses (arts. 19 y 22), que publica un informe semestral. La Oficina depende de la Secretaría de Estado de Función Pública, en el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública (Real Decreto 210/2024, de 27 de febrero, de estructura del ministerio; ficha de la Oficina, consultada en septiembre de 2026). ↩
- Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, por el que se regula el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno, arts. 3 y 4: dos puestos de trabajo de libre designación a propuesta del expresidente, una dotación para gastos de oficina fijada en los Presupuestos, un automóvil de representación con conductor, los servicios de seguridad que el Ministerio del Interior considere necesarios y una pensión indemnizatoria. No exige un tiempo mínimo en el cargo. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Artículo 8 de la Ley 50/1997, del Gobierno: la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios examina todos los asuntos que van a someterse al Consejo de Ministros, salvo los nombramientos, los ceses, los ascensos de oficiales generales y los urgentes (art. 8.5.a), y sus deliberaciones no son decisorias, pero determinan qué llega al Consejo cerrado y qué llega para debate. El artículo 6 regula las comisiones delegadas, y el 10, los gabinetes. Los secretarios de Estado y los subsecretarios los regulan los artículos 62 y 63 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. ↩
- La Moncloa, Funcionamiento del Consejo de Ministros. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, presidida por un vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, por el ministro de la Presidencia (art. 8.2 de la Ley 50/1997), elabora el orden del día definitivo del Consejo, que se reúne ordinariamente los martes. El índice verde recoge los asuntos informados favorablemente por la Comisión; el índice rojo, los que se han de someter a especial deliberación. Que el Gobierno lo integran el presidente, los vicepresidentes y los ministros lo dice el art. 1.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno. ↩
- Artículos 6, 9 y 10 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y Real Decreto 1/2024, de 9 de enero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno: hay cinco, la de Asuntos Económicos, el Consejo de Seguridad Nacional, la de Asuntos de Inteligencia, la del Reto Demográfico y la de la Agenda 2030. Según su artículo 2.6, a la de Asuntos Económicos «se someterán […] las medidas que tengan trascendencia económica, financiera o presupuestaria, y que afecten a la economía en su conjunto o a sectores económicos determinados, con independencia del instrumento formal en que se plasmen». La aprobación previa de las normas que afectan a la organización administrativa, al personal, a los procedimientos o a la inspección de los servicios está en el art. 26.5 de la Ley 50/1997, que la atribuye al «Ministerio de Hacienda y Función Pública», nombre del departamento cuando se redactó; hoy la función pública depende de otro ministerio. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Art. 63 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania: el canciller necesita los votos de la mayoría de los miembros del Bundestag; si el propuesto no la obtiene, el Bundestag puede elegir a otro por esa mayoría en los catorce días siguientes, y si no lo hace, una nueva votación elige a quien obtenga más votos. Si el elegido no llega a la mayoría absoluta, el presidente federal tiene siete días para nombrarlo o disolver el Bundestag. ↩
- Bélgica estuvo 541 días sin gobierno de pleno derecho entre las elecciones de junio de 2010 y la formación del gobierno Di Rupo en diciembre de 2011 (RTÉ, 6 de diciembre de 2011), y cerca de quinientos entre las elecciones de mayo de 2019 y el gobierno De Croo de octubre de 2020; los Países Bajos, 299 días entre las elecciones del 17 de marzo de 2021 y el gobierno Rutte IV (Parlement.com, «Duur kabinetsformaties»). Para el tratamiento comparado, Wolfgang C. Müller y Kaare Strøm (eds.), Coalition Governments in Western Europe, Oxford University Press, 2000. ↩
- Artículos 92 y 94 de la Constitución italiana: el presidente de la República nombra al presidente del Consejo y, a propuesta suya, a los ministros; el Gobierno necesita la confianza de las dos cámaras, que la votan con una moción motivada, y se presenta ante ellas en los diez días siguientes a su formación (artículo 94, Senado de la República). La regla alemana está en el artículo 63 de la Ley Fundamental. Consultado en septiembre de 2026. ↩
- Constitución Española, arts. 66.2, 78, 97-107, 99, 101, 112-115 y 134.4.
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, arts. 1.2 (composición), 2.2.j (estructura de los ministerios), 6 (comisiones delegadas), 8 (Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios), 9 (Secretariado del Gobierno), 10 (gabinetes), 21 (gobierno en funciones) y 26.5. Real Decreto 1/2024, de 9 de enero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
- Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo. Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, arts. 62 y 63 (secretarios de Estado y subsecretarios).
- Tribunal Supremo, sentencia del Pleno de la Sala Tercera de 2 de diciembre de 2005, sobre el despacho ordinario, y Tribunal Constitucional, sentencia 124/2018, sobre el control parlamentario del Gobierno en funciones.
- La Moncloa, Funcionamiento del Consejo de Ministros, para la Comisión General y los índices verde y rojo.
- Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, art. 63 (elección del canciller).
- Antonio Bar Cendón El Presidente del Gobierno en España Civitas, 1983
Por qué el presidente español concentra tanto poder: el análisis fundacional. - Víctor Lapuente El retorno de los chamanes Península, 2015
Sobre el liderazgo político español y por qué se prefiere al carismático frente al gestor. - Manuel Aragón Reyes Gobierno y Cortes Instituto de Estudios Económicos, 1994
La relación entre ejecutivo y legislativo en el sistema español, en pocas páginas.
16 de octubre de 2026 · fecha de corte de los datos: octubre de 2026