El Estado empresario
El Estado español emplea, factura y compite a través de miles de entidades con forma jurídica propia, y las que salen de las reglas de la Administración dejan de tener control previo del gasto.
El Estado con forma de empresa
Quien manda una carta o duerme en un parador le paga a una empresa del Estado. Correos y Paradores son sociedades anónimas, con su consejo de administración. En un ministerio, el interventor, un funcionario de Hacienda, revisa los contratos antes de pagarlos. En Correos o en Paradores, ese control previo no existe. ¿Quién controla entonces a una sociedad anónima que es del Estado, y cuándo?
Correos y Paradores son dos de las miles de entidades de un registro público y gratuito, el Inventario de Entidades del Sector Público. Lo mantiene la Intervención General de la Administración del Estado, el órgano de Hacienda que controla el gasto del Estado. La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, de 2015, obliga a inscribir en él a toda entidad pública, sea cual sea su forma jurídica. Cada una consta con su fecha de creación, su régimen y su administración matriz.1
A finales de 2024 figuraban unos cuatrocientos cincuenta entes dependientes de la Administración General del Estado, la de los ministerios, más cuarenta de régimen especial. De las comunidades autónomas dependían entre mil setecientos y dos mil, según qué se cuente como ente dependiente.2 El ámbito local sumaba más de diecisiete mil a mediados de 2026. Pero esa cifra cuenta también a los propios municipios, provincias y mancomunidades.
Otra medida del tamaño del Estado empresario es la distancia entre dos recuentos del empleo público (capítulo 2.7, sobre la Administración). La Encuesta de Población Activa cuenta más de medio millón de asalariados públicos más que el Registro Central de Personal. Ese registro es el censo que llevan las propias administraciones. La diferencia incluye la plantilla de las sociedades y fundaciones públicas, que el registro no inscribe.3
El inventario, que recoge también universidades y hospitales, enseña que el Estado tiene muchas más formas de existir que ministerios. Hay agencias que recaudan impuestos y sociedades anónimas que construyen barcos. Hay entidades públicas empresariales que gestionan vías de tren y fundaciones que investigan. Y hay consorcios que gestionan un museo, y una sociedad, Cetarsa, que procesa tabaco en rama. Todas son del Estado, pero casi ninguna sigue las reglas de un ministerio.
Buena parte de esa variedad tiene un motivo. Las entidades públicas empresariales, las sociedades y las fundaciones relajan las cuatro reglas que un ministerio cumple enteras:
- el funcionario se selecciona por oposición;
- el contrato se licita, es decir, se saca a concurso;
- el presupuesto no se puede rebasar;
- el interventor fiscaliza el gasto antes de que se haga.
La escala de la huida
La misma ley de 2015 llama a este conjunto de entidades sector público institucional. Cierra la lista de formas que puede adoptar y prohíbe expresamente crear cualquier otra cosa.4 De la forma dependen las cuatro cosas que ordenan las reglas de un ministerio. Son quién trabaja allí, cómo compra, cómo gasta y cuándo se controla su gasto. Son las cuatro columnas de la figura 36.
Ordenadas de más a menos control, las formas trazan lo que los juristas llaman la huida del derecho administrativo. Consiste en salir de las reglas de la Administración sin dejar de manejar dinero público.
- Los organismos autónomos son Administración pura, con personalidad jurídica propia, aunque dependen de un ministerio. Su personal es sobre todo funcionario, su presupuesto es limitativo, es decir, no se puede rebasar, contratan como un ministerio y tienen interventor delegado. Así funcionan el Instituto Nacional de Estadística o la Jefatura Central de Tráfico.
- Las agencias estatales son organismos públicos con un contrato de gestión que les fija objetivos medidos. La figura se creó en 2006 para evaluar por resultados, se suprimió en 2015 y se recuperó a finales de 2020, en una disposición final de la ley de presupuestos.5
- Las autoridades administrativas independientes se crearon para escapar de las órdenes del Gobierno. Regulan o supervisan un sector, con mandatos de duración fija y sin recibir instrucciones. Hay al menos ocho, como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.6
- Las entidades públicas empresariales son el primer escalón de la huida. Tienen personal laboral, se financian con sus ingresos, llevan contabilidad de empresa y ejercen poderes de la Administración cuando la ley se los da. El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (Adif), Renfe Operadora o Enaire, que gestiona la navegación aérea y es la dueña de la mayoría de Aena, pertenecen a esta familia.
- Las sociedades mercantiles estatales son sociedades, anónimas o limitadas, con más de la mitad del capital en manos públicas o con el control del Estado (artículo 111). Se rigen por el derecho privado y su presupuesto es una previsión que se puede rebasar. Su plantilla es laboral, aunque la ley de presupuestos le aplica la misma tasa de reposición y el mismo tope de subida salarial que al resto del sector público.7 Su control llega después: la auditoría de cuentas, como en cualquier empresa, la de la Intervención General y el Tribunal de Cuentas, más el que el Estado se reserva como accionista. Correos, Navantia, Tragsa o Paradores son sociedades. Las fundaciones del sector público, con un patrimonio destinado a un fin, tienen un régimen propio (artículos 128 a 136), parecido en lo esencial: derecho privado, control de la Intervención General y contratación como poderes adjudicadores.
Fuera de la escala quedan los consorcios, en los que participan varias administraciones. También quedan fuera los fondos sin personalidad jurídica, que son dinero con reglas propias, sin personalidad ni estructura propia, y los gestiona una entidad. Se rigen por la ley y por su norma de creación (artículo 138), y dependen de la administración a la que están adscritos. Las universidades públicas que siguen dependiendo del Estado tienen régimen propio. Y cada entidad trae además su norma de creación y sus estatutos. Hay que leerlos para saber qué reglas se le aplican.
La ley dio a los organismos estatales que ya existían un plazo de adaptación para encajar en alguna de esas formas. Eran tres años en el texto original, prorrogados después hasta el 1 de octubre de 2024.8 En junio de 2026 se aprobó un real decreto que adaptó a dieciocho organismos. Entre ellos están la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), la Biblioteca Nacional y el Centro de Investigaciones Sociológicas. Llegó veinte meses después de ese plazo y más de diez años después de aprobarse la ley. Ese retraso muestra la distancia entre la norma que ordena el sector público y el sector público que existe.
Cada vez que el Estado quiere gestionar como una empresa, crea una empresa; y cada empresa que crea sale del control que se diseñó para el Estado.
Falta la séptima categoría, las universidades públicas no transferidas, con régimen propio. Crear una figura distinta de estas está prohibido: la lista es cerrada.
Lo que el Estado tiene: la SEPI
La cartera industrial del Estado la gestiona la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). Se creó en 1995 con los restos del viejo Instituto Nacional de Industria, el conglomerado de empresas públicas que montó el franquismo.9 La SEPI tiene dos carteras. La primera son las catorce empresas de las que tiene la mayoría del capital, que forman el grupo. Entre ellas están Correos, Navantia, Tragsa, Enusa, Hunosa y la agencia EFE. En 2025 sumaban cerca de ochenta y siete mil empleados y facturaron más que nunca.10 En ellas el Estado es empresario: nombra al consejo, aprueba el plan y responde de las pérdidas hasta el capital que ha puesto.
La segunda son participaciones minoritarias en ocho empresas que cotizan en bolsa, de Indra a Airbus. Su valor de mercado superó en agosto de 2026 los 15.000 millones de euros, máximo de su historia, según la propia SEPI.11 En ellas el Estado es accionista de referencia: no gestiona, pero vota y se sienta en el consejo de varias de las ocho, como Indra o Telefónica.
Esa segunda cartera ha crecido deprisa desde 2020, con el argumento de la seguridad económica. En 2022 el Gobierno autorizó a la SEPI a subir hasta el 28% de Indra, que tenía a finales de 2023. En mayo de 2024 completó el 10% de Telefónica, tras la entrada del grupo saudí STC (Saudi Telecom Company). En Talgo entró a finales de 2025 con un 7,8%.12
La SEPI también ha canalizado apoyos a empresas en apuros. En 2020, con la pandemia, el Gobierno creó un fondo de 10.000 millones y se lo encargó a la SEPI. Servía para apoyar de forma temporal, con préstamos o capital, a empresas estratégicas en apuros. Cuando cerró, en julio de 2022, había aprobado treinta operaciones por 3.256 millones. Era el 60% de lo que pidieron 73 empresas, de Air Europa a Técnicas Reunidas.13
Fuera de la SEPI hay más Estado empresario, sin un accionista común. Adif, Renfe y Enaire, entidades públicas empresariales, dependen de su ministerio. Paradores (Industria y Turismo) y Loterías y Apuestas del Estado (Hacienda) son sociedades. Ninguna de ellas es de la SEPI. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria conservaba, a 30 de junio de 2026, a través de una filial, el 18,0% de CaixaBank, fruto de la fusión con Bankia.14
Radiotelevisión Española tiene su propia ley, y el Instituto de Crédito Oficial (ICO) es un banco público.15 Las comunidades tienen sus propias carteras, desiguales según sus competencias. Hay televisiones como TV3 o Canal Sur, ferrocarriles como Euskotren y, en Madrid, el agua del Canal de Isabel II.
Quién nombra y cómo compra
En las empresas del grupo SEPI, a los consejeros que el Estado pone no los examina nadie ajeno a quien los nombra. Los designa el Gobierno, de forma directa o a través de la SEPI. No hay concurso, ni perfil publicado, ni comparecencia previa, salvo en los pocos casos en que una ley específica la exige. La ley de altos cargos solo pide idoneidad a quien preside o dirige la sociedad. La valoran quien lo propone y quien lo nombra, y a los demás consejeros no les alcanza.16 Por eso los consejos pueden cambiar con los gobiernos, como los órganos de control del capítulo anterior, sobre los contrapesos.
Cómo se hace depende de cuánto tiene el Estado. Al presidente de la SEPI lo nombra el Gobierno por real decreto, a propuesta del ministro de Hacienda, que nombra también a sus consejeros.17 En las empresas del grupo, el consejo de la SEPI propone al presidente y el consejo de la empresa lo nombra.18 Los vocales salen sobre todo de la Administración. En mayo de 2026, de los catorce vocales del consejo de Correos, trece eran cargos o funcionarios de ministerios y de la Abogacía del Estado. El otro puesto lo ocupaba una directiva de la SEPI.19
En las cotizadas el Estado no nombra él mismo a los consejeros. La SEPI propone consejeros dominicales, los que representan a un accionista. Los nombra la junta de accionistas o, si queda una vacante, el consejo por cooptación, y la junta los ratifica después. Al presidente lo elige el consejo entre sus miembros.20 Con el 10% o el 28%, la SEPI no tiene mayoría en ninguno de los dos órganos. Estos son los nombramientos de la cúpula de Indra y de Telefónica desde 2021. Los datos son los que las empresas comunicaron a la Comisión Nacional del Mercado de Valores:
- Indra, mayo de 2021. El consejo cesó a su presidente ejecutivo. Alegó que el primer ejecutivo debía tener en todo momento la plena confianza de su principal accionista, que representa al sector público, cliente principal de la empresa. Nombró presidente no ejecutivo a Marc Murtra, que había sido jefe de gabinete del ministro de Industria.21
- Telefónica, mayo de 2024. Mientras compraba su 10%, la SEPI propuso un consejero dominical, Carlos Ocaña, que había trabajado en la Oficina Económica del Presidente del Gobierno y dirigido el gabinete del Ministerio de Industria. El consejo lo nombró por cooptación y en febrero de 2025 lo hizo vicepresidente.22
- Telefónica, enero de 2025. «A la vista de la nueva estructura accionarial» y de que algunos accionistas relevantes veían conveniente «emprender una nueva etapa», el consejo pidió la dimisión a su presidente ejecutivo, José María Álvarez-Pallete, y nombró a Murtra. En marzo, a propuesta de Murtra, cambió también el consejero delegado.23
- Indra, enero de 2025. Para sustituir a Murtra, el consejo nombró presidente ejecutivo a Ángel Escribano, que presidía EM&E, una empresa de defensa fundada por su familia.24
- Indra, marzo a junio de 2026. Indra estudiaba una operación con EM&E. El 18 de marzo la SEPI le pidió por escrito que el conflicto de interés se resolviera antes de seguir analizándola, y al día siguiente EM&E se retiró. Escribano dimitió el 1 de abril, y el consejo nombró presidente no ejecutivo a Ángel Simón, consejero delegado de CriteriaCaixa hasta 2025. En mayo salió también el consejero delegado.25
Las empresas publican a qué accionista representa cada consejero dominical. De los presidentes no dicen quién los propuso. Ni la comunicación de Telefónica de enero de 2025 ni la de Indra de abril de 2026 nombran al accionista que propuso el relevo.26
Hay Derecho es una fundación sin ánimo de lucro que trabaja por la regeneración institucional y contra la corrupción. En mayo de 2026 examinó esos nombramientos. Analizó los perfiles de los treinta y cinco consejeros que la SEPI tiene en diez empresas participadas. Entre ellas están Telefónica, Indra, Redeia, Enagás y Talgo. No encontró criterios objetivos y homogéneos.27
Junto a trayectorias técnicas halló otras difíciles de justificar con criterios profesionales. En Enagás e Indra no había ninguna mujer entre los consejeros de la SEPI. Las directrices de 2024 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que España suscribe, piden un procedimiento de nombramiento estructurado y público.
La contratación funciona en tres niveles:
- Las entidades que son Administración pública contratan como un ministerio.
- Las sociedades y fundaciones tienen que licitar, porque las controla o financia el sector público y la ley de contratos las trata como poderes adjudicadores. Pero por debajo de los umbrales europeos, los importes desde los que rigen las reglas de contratación de la Unión, eligen el procedimiento con más libertad y con menos trámites.28
- Las sociedades con actividad mercantil que no cuentan como poder adjudicador contratan con instrucciones internas propias.
Fuera de esos tres niveles está el encargo a medio propio. Una administración puede tener una empresa que le pertenece, que controla y que trabaja esencialmente para ella. Entonces puede encargarle trabajos sin licitación, como quien se lo encarga a su propio departamento.29 Tragsa en el campo, Ineco en las infraestructuras, Isdefe en la defensa y una lista larga de sociedades autonómicas operan sobre todo así.
El encargo a medio propio es legal y europeo, pero tiene un límite. La empresa no puede pasar a terceros más de la mitad del encargo, con excepciones para las concesiones y para las sociedades de capital íntegramente público.
Quién controla, y cuándo
Cuando gasta un ministerio o un organismo autónomo, el interventor revisa el gasto antes de que se haga. Si pone un reparo, una objeción formal, el expediente se para hasta que se resuelve la discrepancia. En último término la resuelve el Consejo de Ministros. Es la función interventora, la garantía más fuerte del control del gasto y también la más lenta.
Cuando el gasto lo hace una sociedad estatal, esa fiscalización previa desaparece y quedan dos controles posteriores. El primero es la auditoría. La de cuentas la hace un auditor privado en las sociedades obligadas a auditarse, como en cualquier empresa de su tamaño; en las demás, la Intervención General. La Intervención General añade auditorías de cumplimiento y de gestión a las sociedades que entran en su plan anual, con un desfase de meses.30 El segundo es la fiscalización del Tribunal de Cuentas, el órgano que revisa las cuentas públicas para las Cortes. Llega años después, y su informe no anula nada por sí mismo.
Las entidades públicas empresariales, las agencias estatales y, salvo que su ley diga otra cosa, las autoridades independientes están en medio. No tienen interventor previo. Tienen el control financiero permanente de la Intervención, que revisa su gestión de forma continua sin parar cada gasto.
Lo que cambia, por tanto, es el momento del control. La agilidad que se gana se paga en capacidad de parar el error a tiempo. Un contrato mal hecho en un ministerio se puede parar en el reparo del interventor. El mismo contrato en una sociedad estatal se conoce cuando ya se ha ejecutado y pagado.
La forma jurídica tampoco decide si la deuda de una entidad es deuda pública. Lo decide la contabilidad nacional europea, que mira de qué vive cada entidad. Si una entidad controlada por una administración no cubre con sus ventas al menos la mitad de sus costes, cuenta dentro de las administraciones públicas. Da igual que sea o no sociedad anónima. Se puede salir del derecho administrativo sin salir del déficit.
Con las reglas de esa contabilidad, y a recomendación de Eurostat, en 2021 se sumó a la deuda pública la de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria (Sareb), que hasta entonces contaba como entidad financiera privada.31 Lo recoge el capítulo 4.3, sobre la deuda.
- Antes del gasto · Fiscalización previaEl interventor revisa el gasto antes de que se haga y puede detenerlo con un reparo hasta que se resuelva.
- El gasto · Se ejecutaSolo si ha pasado la fiscalización previa.
- El gasto · Se decide y se pagaSin fiscalización previa: el consejo acuerda y se ejecuta.
- Meses después · AuditoríaUn auditor privado revisa las cuentas; la Intervención General audita cumplimiento y gestión si su plan anual la incluye.
- Años después · Tribunal de CuentasFiscaliza y publica un informe que por sí mismo no anula nada.
El control no desaparece: se desplaza en el tiempo. Lo que se pierde es la capacidad de detener el error mientras todavía se puede detener.
Lo que se puede saber
Además de la auditoría y del Tribunal de Cuentas, cualquiera puede preguntar. La ley de transparencia de 2013 se aplica también a las sociedades y fundaciones públicas. Permite pedirles sus contratos, sus sueldos o sus decisiones sin explicar para qué. Si la entidad no contesta o dice que no, la discrepancia la resuelve, si es estatal, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y, si es autonómica o local, el órgano que designe su comunidad. El Consejo es una autoridad independiente cuyas resoluciones obligan.32 Pero no puede sancionar a quien las incumple.
En 2025 el silencio motivó el 45,5% de las reclamaciones estatales y el 75,3% de las autonómicas y locales: la entidad que calla.33 La presidenta que tomó posesión en 2026 pidió en su comparecencia ante el Congreso poder para sancionar y más medios.34
A la presidencia del Consejo la nombra el Gobierno, para cinco años y con el refrendo de una comisión del Congreso. Su dinero sale sobre todo de los Presupuestos Generales del Estado, que prepara el Gobierno.35 Se repite así el problema del capítulo anterior, sobre los contrapesos. Quien tiene que ser controlado propone y paga a quien lo controla, y el Congreso solo puede aceptarlo o rechazarlo.
El Estado empresario español tiene tres capas, de épocas distintas. La primera nació con la autarquía. El Instituto Nacional de Industria (INI) se creó en 1941 para fabricar dentro de España lo que el país no podía comprar fuera. Durante cuarenta años funcionó como un conglomerado que hacía coches, aviones, barcos, acero, aluminio y electricidad.
La democracia heredó ese conglomerado en pérdidas. Lo reconvirtió en los años ochenta con un coste social enorme. Entre 1996 y 2003 vendió la mayor parte de lo que quedaba de él y de las participaciones de Patrimonio del Estado. Salieron Telefónica, Repsol, Endesa, Argentaria, Tabacalera, Aceralia y, ya en 2001, Iberia. Fueron medio centenar de empresas por cerca de treinta mil millones de euros.36
Las privatizaciones se hicieron con dos argumentos. El mercado obligaría a gestionar mejor, y los ingresos ayudarían a cumplir los requisitos del euro. Esos requisitos los cuenta el capítulo 4.3, sobre la deuda. El resultado fue un Estado con muchas menos empresas y un instrumento nuevo para gestionar lo que quedaba: la SEPI.
La segunda capa no tiene que ver con la industria. Desde los años noventa, cada vez que una administración quiso hacer algo deprisa, creó una sociedad o una fundación. Era la forma de no pasar por el procedimiento administrativo. Así se construyeron infraestructuras, se gestionaron hospitales, se organizó una exposición universal y se tramitaron ayudas europeas. Esa técnica, la huida del derecho administrativo, multiplicó el inventario. De ella salieron muchos de los entes dependientes de las comunidades y los ayuntamientos: sociedades, fundaciones y consorcios.
La crisis de 2008 frenó el crecimiento de los entes públicos. En 2010 el sector público autonómico sumaba unos 2.400 entes. Las comunidades se comprometieron a reducirlo en casi novecientos. Lo hicieron en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde el Estado y las comunidades pactan sus cuentas. Hacienda siguió el recorte cada seis meses hasta 2017.37 Hoy son entre 1.766 y 1.945, según cómo se cuenten. El sector público local ha perdido desde 2010 más de un tercio de sus entes dependientes. Ha vuelto al número que tenía en 1997. El modelo de la huida no cambió: se podó el árbol y se dejó la raíz.
La tercera capa es la más reciente. Desde 2020, el Estado ha vuelto a comprar acciones de cotizadas. Busca que un sector estratégico no cambie de manos sin que el Gobierno pueda opinar. La lógica es distinta de la del INI. Es la del accionista que quiere estar dentro cuando cambia el dueño, sin querer gestionar. Se ve en la industria militar, donde el Estado es a la vez cliente y accionista (capítulo 9.1, sobre defensa).
Desde 2020 el Gobierno tiene además una herramienta que no exige comprar acciones. Afecta a sectores como la energía, las comunicaciones o la defensa. En ellos, la inversión de fuera de la Unión y de la Asociación Europea de Libre Comercio que alcance el 10% de una empresa española necesita su autorización previa, y sin ella no vale.38
| Entes dependientes del Estado | ~450 | Inventario de Hacienda, 31 de diciembre de 2024 |
| Entes dependientes de las comunidades | Entre ~1.766 y ~1.945 | Según el criterio de recuento |
| Entes del ámbito local | >17.000 | Junio de 2026; incluye las propias entidades locales |
| Categorías del sector público institucional | 7 | Ley 40/2015, art. 84.1: siete apartados, con los organismos públicos (autónomos, entidades públicas empresariales y agencias) contados como uno; la lista es cerrada |
| Organismos adaptados por el Real Decreto 466/2026 | 18, en junio de 2026 | Otros se adaptaron con su propio estatuto; el plazo vencía el 1 de octubre de 2024 |
| Empresas del grupo SEPI | 14 | Participación directa y mayoritaria |
| Plantilla del grupo SEPI | ~87.000 personas | 2.398 más que la plantilla media de 2024 |
| Cifra de negocio del grupo SEPI | 7.384 millones € | Récord en 2025; beneficio de 130 millones |
| Fondo de apoyo de 2020 gestionado por la SEPI | 3.256 millones € | 30 operaciones aprobadas de 73 solicitudes, sobre un fondo de 10.000 millones; cerró en julio de 2022 |
| Cartera cotizada de la SEPI | 15.010 millones € | Máximo histórico de la cartera, agosto de 2026 |
| Participaciones cotizadas | Indra ~28% · Redeia ~20% · Telefónica ~10% | Ebro ~10%; Talgo ~8%; Enagás ~5%; Airbus ~4%; IAG ~2,5% |
Francia, Italia, Alemania y Suecia mantienen empresas públicas. Lo que cambia es cómo las gobiernan.
Francia concentra sus participaciones en una agencia del Estado accionista, con más de ochenta entidades en cartera. La agencia rinde cuentas cada año en un informe anexo a la ley de presupuestos. El Senado y el Tribunal de Cuentas franceses le reprochan al Gobierno no haber actualizado la doctrina que guía esas inversiones.39 En 2023 el Estado francés completó la compra del 100% de Électricité de France (EDF) y la sacó de bolsa. Y es el único accionista de la compañía nacional de ferrocarriles.
Italia usa como brazo inversor a su banco público de depósitos, con una cartera industrial grande. Alemania tiene un banco público de desarrollo entre los mayores del mundo y una compañía ferroviaria estatal. Los Länder mantienen bancos regionales.
Suecia es la referencia en cómo se gobiernan las empresas públicas. Tiene una política de propiedad escrita, que se renovó en febrero de 2025. Y rinde un informe anual al Parlamento sobre el rendimiento de cada empresa. Sus consejeros salen de un proceso de nombramiento estructurado cuyas propuestas se publican.40
Según el recuento comparado que la OCDE publicó en 2017, con datos de finales de 2015 y solo de las empresas del Gobierno central, el Estado español tenía poca empresa pública para el tamaño del país: mayoría de capital público en 51 empresas con unos 95.000 empleados.41 Suecia, con una quinta parte de la población, tenía 49 con unos 124.000.
El caso español se distingue por dos rasgos. El primero es la fragmentación. La cartera estatal está repartida entre la SEPI, varios ministerios y el ICO. La autonómica, entre diecisiete gobiernos sin criterio común. El segundo es la designación. Donde los nórdicos tienen comités de nombramientos con perfil publicado, en las empresas del grupo SEPI decide el Gobierno de turno.
¿Debe el Estado tener empresas?
Hay actividades con rentabilidad social y sin rentabilidad privada, como el correo rural, el ferrocarril convencional o la investigación de largo plazo. Y hay sectores donde la propiedad extranjera plantea un problema de seguridad. Ahí una participación pública da información y capacidad de reacción que la regulación sola no da.
El Estado es mal accionista porque mezcla objetivos. A una empresa a la que se pide a la vez beneficio, empleo y política industrial no se le pueden pedir cuentas de ninguno. Sus empresas compiten con ventaja frente a las privadas cuando reciben capital que ninguna otra recibiría. Y los consejos se convierten en destino de carreras políticas.
¿La huida del derecho administrativo mejora la gestión o solo esquiva el control?
El procedimiento administrativo está pensado para evitar errores. Llegar a tiempo no es su objetivo. Una obra con plazo, una emergencia o un proyecto con financiación europea que caduca no se pueden hacer con fiscalización previa de cada paso.
La agilidad se consigue quitando garantías y poniendo en su lugar controles posteriores más débiles. El resultado es un sector donde el control llega tarde y la contratación se fragmenta. La rendición de cuentas se diluye entre auditorías que se publican y no se debaten.
¿Cómo deberían nombrarse los consejos?
El Gobierno responde políticamente de unas empresas que son públicas. Esa responsabilidad exige que pueda elegir a quien las dirige. Un comité independiente diluiría la cadena democrática.
Los países con mejor gobernanza pública seleccionan por perfil y por comité, y publican los criterios. Sus mandatos no coinciden con la legislatura. El Gobierno sigue respondiendo de sus empresas, pero con reglas que cualquiera puede comprobar.
«El Estado tiene miles de chiringuitos.»
Qué cuenta como enteEl inventario cuenta ayuntamientos, mancomunidades, universidades, hospitales, museos y consorcios de bomberos. Hay duplicidades y entidades sin actividad: en 2010 las comunidades se comprometieron a suprimir casi novecientas. Y hay miles de entradas que son servicios que funcionan. La cifra total del inventario no distingue. Quien la usa sin desglosarla está contando bibliotecas como si fueran enchufes.
«Las empresas públicas son deficitarias por definición.»
Cuenta y razón de serEl grupo industrial del Estado cerró 2025 con beneficio. Pero el total dice poco, porque dentro del grupo hay de todo. Tragsa ganó 81 millones; Navantia perdió 119 como sociedad individual pese a cuadruplicar sus pedidos. Correos perdió dinero de 2015 a 2024 salvo un año. Volvió a ganar en 2025, con un plan estratégico hasta 2028 y un contrato-programa con el Estado que compensa los servicios de interés general que le asignó la ley postal de 2025.44 Quien mezcla la cuenta de resultados con la razón de ser de cada empresa no puede juzgar ninguna de las dos.
«Hay que privatizar para reducir la deuda.»
Rendimiento contra interésUna privatización cambia un activo por caja. La deuda pública baja una vez, y el Estado se ahorra cada año sus intereses. Pero deja de cobrar los dividendos y pierde el control que ese activo daba. Que sea buena o mala idea depende de tres cosas. La primera es si lo que el activo iba a rendir, en dividendos y crecimiento, supera el interés ahorrado. La segunda es si la empresa se gestionará mejor o peor en manos privadas. La tercera es cuánto valía el control.
«El Estado ha entrado en Telefónica para controlar los medios.» / «Es una operación puramente técnica.»
Qué da exactamente un 10%Una participación del 10% no basta para controlar una empresa. Sirve para sentarse en el consejo, recibir información y pesar en sus decisiones. Eso es más de lo que tiene un accionista cualquiera. Tampoco fue una operación sin efectos en el gobierno de la empresa. Ocho meses después de que la SEPI completara su 10%, el consejo cambió de presidente. Lo justificó por la nueva estructura accionarial. Las dos frases evitan explicar qué puede hacer exactamente un accionista con ese porcentaje.
«Lo hace una empresa pública, así que no hay contratos a dedo.»
Fuera hay más margenFuera del régimen administrativo hay más margen para contratar sin concurso. Un encargo a una empresa del propio Estado es legal y no se licita. Y una sociedad pública elige el procedimiento con más libertad que un ministerio. Que sea legal no lo hace igual que un concurso abierto.
«El sector público español es enorme comparado con Europa.»
Por debajo, pero dispersoLas dos comparaciones que hay dicen lo contrario. En empleo público sobre empleo total, España está por debajo de la media de la OCDE, como cuenta el capítulo 2.7, sobre la Administración.45 En empresa pública, no figura entre los quince países de la OCDE en que más pesa. Lo singular es la dispersión: muchas entidades pequeñas, repartidas entre administraciones que no comparten criterio.
El inventario de entidades está en la web del Ministerio de Hacienda. Da de cada ente su forma jurídica y su régimen, que deciden cómo contrata y ante quién se le reclama.
A una empresa pública se le puede pedir información por la ley de transparencia, sin explicar para qué. Si no contesta o la niega, resuelve el Consejo de Transparencia si la empresa es estatal, o el órgano que designe su comunidad si es autonómica o local.
Para trabajar en una empresa pública no se entra como funcionario. Cada sociedad publica sus convocatorias en su web y contrata por el derecho laboral, con igualdad, mérito y capacidad.
- Artículo 82 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local es público, lo gestiona y publica la Intervención General de la Administración del Estado, y la inscripción en él es requisito para obtener el número de identificación fiscal definitivo de cualquier entidad pública. Su funcionamiento lo desarrolla el Real Decreto 749/2019, de 27 de diciembre. La consulta es libre y gratuita en la web del Ministerio de Hacienda (INVENTE). ↩
- Para el Estado, la IGAE cuenta 452 entidades del sector público institucional estatal inventariadas a 31 de diciembre de 2024 —216 administrativas, 201 empresariales y 35 fundacionales—, más 40 de la disposición adicional novena de la Ley General Presupuestaria, en su Informe económico-financiero del SPI Estatal y de las entidades de la DA novena de la LGP, ejercicio 2024, que se descarga en el apartado de informes del INVENTE. Para las comunidades, recuento propio sobre el Inventario de Entidades del Sector Público (INVENTE), actualización de mediados de 2025, con todas las entidades cuya administración matriz es una comunidad autónoma: unas 1.945. El Informe sobre el Sector Público Autonómico del Ministerio de Hacienda, con datos a 1 de enero de 2026, cuenta 1.766, incluidas las ciudades autónomas y las entidades en las que participan varias comunidades. La cifra depende de qué se cuente como ente dependiente —universidades, entidades compartidas por varias comunidades, entes en liquidación—, y por eso va con aviso. Las cifras varían además con cada actualización, porque las altas y bajas se inscriben de forma continua y cada administración comunica las suyas. El tramo local incluye a los propios municipios, provincias, mancomunidades, comarcas y áreas metropolitanas, además de sus organismos y sociedades, de modo que el total mide entidades inscritas y no duplicidades. El informe trimestral de Hacienda sobre el sector público local cuenta 17.076 a 30 de junio de 2026: 12.965 entidades principales, 8.132 de ellas municipios, y 4.111 dependientes; un año antes eran 17.136. ↩
- La Estadística del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas del Registro Central de Personal daba 3.071.725 empleados en enero de 2026, un 1,27% más que un año antes, el 62,84% en las comunidades autónomas, el 19,37% en la administración local y el 17,79% en el sector público estatal (Función Pública, nota de enero de 2026). La Encuesta de Población Activa contaba 3.646.900 asalariados del sector público en el segundo trimestre de 2026, porque incluye a quien trabaja en las sociedades y fundaciones públicas, que el registro no inscribe; las entidades públicas empresariales estatales sí están en él, con 24.698 efectivos. Son dos fuentes distintas, una encuesta y un registro administrativo, y la diferencia, de unas 575.000 personas, es una aproximación: no toda ella es plantilla del Estado empresario. ↩
- Artículo 84 de la Ley 40/2015: el sector público institucional estatal se integra por los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado —organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales—, las autoridades administrativas independientes, las sociedades mercantiles estatales, los consorcios, las fundaciones del sector público, los fondos sin personalidad jurídica y las universidades públicas no transferidas. El mismo artículo prohíbe que la Administración General del Estado o una entidad del sector público institucional creen o controlen, por sí solas o con otras entidades públicas o privadas, ningún tipo de entidad distinta de las enumeradas, cualquiera que sea su naturaleza y régimen jurídico. ↩
- La figura de la agencia estatal se creó por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, que la disposición derogatoria única de la Ley 40/2015 derogó con efectos desde el 2 de octubre de 2016, aunque las agencias existentes siguieron rigiéndose por ella hasta su adaptación. La disposición final trigésima cuarta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021, la reintrodujo en la Ley 40/2015 añadiendo los artículos 108 bis a 108 sexies, que regulan su definición, su régimen jurídico, el de su personal, el económico-financiero y de contratación y el presupuestario, contable y de control. ↩
- Artículos 109 y 110 de la Ley 40/2015. Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal son al menos ocho: la Agencia Española de Protección de Datos, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria y la Autoridad Independiente de Protección del Informante, que creó la Ley 2/2023, de 20 de febrero, cuyo estatuto aprobó el Real Decreto 1101/2024, de 29 de octubre, y que funciona desde el 1 de septiembre de 2025 (Orden PJC/908/2025, de 8 de agosto), consultados en septiembre de 2026. Se rigen por su ley de creación, sus estatutos y la legislación del sector que supervisan, y por la Ley 40/2015 solo supletoriamente. El Banco de España se rige por la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, y por el derecho de la Unión, y la Ley 40/2015 se lo reconoce en una disposición adicional propia. ↩
- Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2023, prorrogada: el artículo 19.Uno cuenta como sector público, a efectos de los gastos de personal, a las sociedades mercantiles públicas y a las entidades públicas empresariales, y les aplica el límite de incremento de las retribuciones; la disposición adicional vigésima primera obliga a contratar con carácter indefinido dentro de las reglas de la oferta de empleo público, con tasa de reposición del 120% en los servicios públicos y sectores prioritarios y del 110% en los demás, y somete la contratación temporal a autorización previa. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Disposición adicional cuarta de la Ley 40/2015: las entidades y organismos del sector público estatal existentes a su entrada en vigor debían adaptarse a ella, y el plazo, de tres años en el texto original, quedó fijado tras sus modificaciones en el 1 de octubre de 2024. La adaptación se hizo por el Real Decreto 466/2026, de 10 de junio, publicado el 12 de junio, que modifica catorce organismos autónomos —entre ellos MUFACE, el Centro de Investigaciones Sociológicas, el Instituto de Estudios Fiscales, el INTA, la Biblioteca Nacional y la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición— y cuatro agencias estatales, entre ellas las de Seguridad Aérea, Seguridad Ferroviaria y Administración Digital, en su denominación, sus órganos de gobierno, su régimen de personal, su contratación y su control económico-financiero. No crea ni suprime ninguno. Según su preámbulo, recoge a los entes que optaron por esa vía, y «los que no se han incluido ha sido porque la adaptación se realizó recientemente mediante la modificación de su correspondiente estatuto o porque ya estaban tramitando un nuevo estatuto completo». ↩
- La Sociedad Estatal de Participaciones Industriales se creó por el Real Decreto-ley 5/1995, de 16 de junio, de creación de determinadas entidades de derecho público, convalidado y sustituido por la Ley 5/1996, de 10 de enero. Asumió la cartera del Instituto Nacional de Industria, creado por la Ley de 25 de septiembre de 1941, y la del Instituto Nacional de Hidrocarburos. La SEPI es una entidad de derecho público cuyas relaciones externas se rigen por el derecho privado y que depende hoy del Ministerio de Hacienda. ↩
- SEPI, resultados del ejercicio 2025, nota de 30 de junio de 2026: cifra de negocio de 7.384 millones de euros, un 16% más que en 2024 y máximo histórico del grupo, y resultado neto positivo de 130 millones tras las pérdidas del año anterior, marcadas por los extraordinarios del plan estratégico de Correos. El 35% de los ingresos corresponde al grupo Tragsa, el 28% a Correos y el 27% a Navantia. La plantilla del grupo rondaba las 87.000 personas, 2.398 más que la plantilla media de 2024, y la inversión del ejercicio fue de 529 millones, un 63% más que en 2024, 306 de ellos en Navantia. ↩
- SEPI, nota sobre la cartera de valores, 11 de agosto de 2026: 15.010,2 millones de euros de valor de mercado, máximo histórico y más del doble que cinco años antes. Las empresas en las que tiene participaciones minoritarias representan más de 300.000 empleos y una cifra de negocio superior a 155.700 millones de euros. Las cotizadas son ocho, según la lista de empresas de la SEPI: el 27,99% de Indra, el 20% de Redeia, el 10,36% de Ebro Foods, el 10% de Telefónica, el 7,8% de Talgo, el 5% de Enagás, el 4,12% de Airbus y el 2,52% de IAG. La SEPI tiene además catorce empresas participadas de forma directa y mayoritaria. ↩
- En Telefónica, el Consejo de Ministros acordó el 19 de diciembre de 2023 que la SEPI adquiriera hasta el 10% del capital, tras la entrada del grupo saudí STC (nota del Ministerio de Hacienda). La SEPI compró las acciones en bolsa y comunicó a la Comisión Nacional del Mercado de Valores el 20 de mayo de 2024 que había alcanzado el 10% (nota de la SEPI). En Indra, el Consejo de Ministros acordó el 22 de febrero de 2022 que la SEPI comprara acciones hasta llegar al 28%; a 31 de diciembre de 2023 tenía el 28,00% (Indra, Informe anual de gobierno corporativo 2023, apartado A.2). En Talgo, la SEPI suscribió en diciembre de 2025 una ampliación de capital de 45 millones, el 7,8% del capital ampliado, y obligaciones convertibles por 30 millones. ↩
- Artículo 2 del Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, que creó el Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, sin personalidad jurídica, gestionado a través de la SEPI, con una dotación de 10.000 millones de euros, para dar «apoyo público temporal» mediante préstamos participativos, deuda subordinada, acciones u otros instrumentos de capital a empresas no financieras estratégicas con dificultades por la pandemia. SEPI, «The Solvency Support Fund closes with 30 deals authorized, amounting to 3,255 M€», 1 de julio de 2022: 30 operaciones aprobadas por 3.255,8 millones, el 60,3% de los 5.392,7 millones pedidos en 73 solicitudes; entre las beneficiarias, Air Europa, Plus Ultra, Duro Felguera, Celsa, Volotea y Técnicas Reunidas. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Paradores de Turismo de España, S.M.E., SA, es «una sociedad mercantil estatal, cuya tutela corresponde al Ministerio de Industria y Turismo, cien por cien de titularidad pública», según la Resolución de 20 de enero de 2026 de la Subsecretaría que publica su convenio con el Ministerio de Agricultura. La Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado se creó en el artículo 14.1 del Real Decreto-ley 13/2010, «adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda». Adif, Renfe y Enaire, dueña de la mayoría de Aena, son entidades públicas empresariales, que dependen de su ministerio, como dice este capítulo. Consultado en octubre de 2026. ↩
- CaixaBank, distribución de capital: el FROB, a través de BFA Tenedora de Acciones, tenía el 18,0% del capital a 30 de junio de 2026. Es la participación que le quedó tras la fusión de CaixaBank con Bankia, que el Fondo había rescatado; el capítulo 4.3, sobre deuda, déficit y reglas fiscales, cuenta el coste del rescate bancario. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. El artículo 1.2 considera altos cargos, en las sociedades mercantiles estatales, a los presidentes, directores generales, directores ejecutivos y asimilados que tengan la condición de máximo responsable y sean nombrados por el Consejo de Ministros o por los órganos de gobierno de la sociedad. El artículo 2 exige que sean idóneos, es decir, que reúnan honorabilidad y la formación y la experiencia que pida el puesto, y encarga valorarlo a quien propone y a quien nombra. Los consejeros que no son máximos responsables, y los dominicales que la SEPI designa en sociedades cotizadas que no son estatales, quedan fuera de esa ley. ↩
- Artículo 15 de la Ley 5/1996, de 10 de enero, de creación de determinadas entidades de derecho público: el presidente y el vicepresidente de la SEPI, que tienen la condición de alto cargo, «serán nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública», y el consejo de administración lo forman ellos dos y un máximo de catorce consejeros nombrados por ese ministro. La presidenta actual, Belén Gualda, fue nombrada por el Consejo de Ministros el 30 de marzo de 2021 (SEPI). ↩
- SEPI, «SEPI renueva las presidencias de Correos, Sepides, Mayasa e Hipódromo de la Zarzuela», 28 de diciembre de 2023: «El Consejo de Administración de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) ha aprobado hoy las propuestas para las presidencias» de esas cuatro empresas del grupo, «que celebrarán posteriormente los consejos de administración con los que culminarán los procesos de nombramientos». En Correos, el propuesto fue Pedro Saura, antes presidente de Paradores, secretario de Estado de Transportes y presidente de Enaire de 2018 a 2021, y portavoz de Economía en el Congreso en varias legislaturas. ↩
- SEPI, Consejos de administración. Grupo SEPI, información actualizada a mayo de 2026: además del presidente, el consejo de Correos (100% de la SEPI) tiene catorce vocales. Una es directora de Participadas de la SEPI; los otros trece son cargos y funcionarios de los Ministerios de Hacienda (cinco), de Transportes (tres), de la Presidencia (dos) y de Economía (uno), y dos abogados del Estado. Recuento propio sobre el documento. ↩
- Ley de Sociedades de Capital (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio), artículos 529 decies (en las cotizadas, los consejeros los nombra la junta general «o, en caso de vacante anticipada, por el propio consejo por cooptación»), 529 duodecies (los consejeros dominicales son los que tienen o representan una participación significativa) y 529 sexies (el consejo, previo informe de la comisión de nombramientos, «designará de entre sus miembros a un presidente»). En Talgo, donde entró en diciembre de 2025, la SEPI propuso como consejero dominical a Juan Antonio Sánchez Corchero, para su nombramiento por la junta extraordinaria siguiente (SEPI, 17 de diciembre de 2025). ↩
- Indra, nota de prensa de 27 de mayo de 2021 (en inglés): el consejo consideró que el buen ejercicio de las funciones del primer ejecutivo exige que cuente en todo momento con la plena confianza de su principal accionista, dada también su condición de representante del sector público estatal, principal cliente de la compañía y cuyas decisiones influyen en su negocio. Revocó las facultades delegadas en Fernando Abril-Martorell como presidente ejecutivo, lo cesó como presidente y nombró por cooptación a Marc Murtra, con la calificación de «otro externo», y presidente no ejecutivo. El paso de Murtra por la jefatura de gabinete del ministro de Industria, Turismo y Comercio y por la dirección general de Red.es consta en la nota de Telefónica de 18 de enero de 2025. ↩
- Telefónica, informe del consejo sobre la ratificación y el nombramiento de consejeros para la junta de 2025: Carlos Ocaña Orbis fue nombrado por cooptación en la reunión del consejo de 8 de mayo de 2024 y «ha sido propuesto a instancias del accionista Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), titular de un número de acciones representativas del 10,00% del capital social», por lo que es consejero dominical. Su currículo, en el mismo informe: jefe de gabinete adjunto y asesor de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno de 2004 a 2008 y director general del Gabinete del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de 2008 a 2011. El consejo lo nombró vicepresidente el 26 de febrero de 2025 (otra información relevante), y la junta de 10 de abril de 2025 ratificó su nombramiento con el 95,24% de los votos (Telefónica). ↩
- Telefónica, «Marc Murtra, nuevo presidente ejecutivo de Telefónica», 18 de enero de 2025: «A la vista de la nueva estructura accionarial de Telefónica y de que algunos de sus accionistas relevantes han expresado la conveniencia de emprender una nueva etapa en la Presidencia ejecutiva», el consejo, con informe favorable de la Comisión de Nombramientos, acordó «la renovación ordenada de la Presidencia de la Sociedad, para adecuarla a su nueva estructura accionarial», resolvió el contrato de José María Álvarez-Pallete, le solicitó la dimisión como consejero y nombró por cooptación a Marc Murtra presidente ejecutivo. La nota no dice qué accionistas lo pidieron. La junta de 10 de abril de 2025 ratificó a Murtra con el 90,75% de los votos. El 6 de marzo de 2025, «a propuesta de su Presidente Ejecutivo, Marc Murtra», el consejo nombró consejero delegado a Emilio Gayo en sustitución de Ángel Vilá (otra información relevante). ↩
- Indra, «Ángel Escribano, nombrado nuevo presidente ejecutivo de Indra Group», 19 de enero de 2025: Murtra dimitió como consejero y presidente ejecutivo tras su nombramiento en Telefónica, y el consejo nombró por cooptación a Escribano y lo designó presidente ejecutivo, con las condiciones retributivas de su antecesor. Según la nota, los acuerdos «cuentan con el respaldo de los principales accionistas de la sociedad». Escribano fundó en 1989, con su padre y su hermano, Mecanizados Escribano, y presidía hasta entonces EM&E Group. ↩
- SEPI, carta difundida como otra información relevante, 18 de marzo de 2026, firmada por su presidenta: la SEPI, titular del 28% de Indra, trasladó su «preocupación por la influencia que el conflicto de interés está teniendo en el análisis» de la operación con Escribano Mechanical & Engineering, y sostuvo que «este conflicto debería despejarse antes de acometer el análisis de la operación». Indra, 19 de marzo de 2026: EM&E comunica que se retira de la operación tras la información relevante publicada por la SEPI, porque no se dan las circunstancias para hacerla, e Indra da por concluido el análisis. Indra, información privilegiada de 1 de abril de 2026: dimisión de Escribano como consejero y presidente ejecutivo; en su carta alega que «los acontecimientos de las últimas semanas» amenazan los objetivos de la compañía. Indra, 2 de abril de 2026: nombramiento por cooptación de Ángel Simón, con la calificación de «otro externo», y su designación como presidente no ejecutivo; la nota no dice quién lo propuso. Su trayectoria, con la etapa de consejero delegado de CriteriaCaixa de enero de 2024 a mayo de 2025, está en su ficha de consejero. Indra, 26 de mayo de 2026: Josep Maria Recasens sustituye como consejero delegado, desde el 17 de junio, a José Vicente de los Mozos, que había dimitido. La junta de 30 de junio de 2026 ratificó a los dos. ↩
- Compárense la nota de Telefónica de 18 de enero de 2025, que habla de «algunos de sus accionistas relevantes» sin nombrarlos, y la de Indra de 2 de abril de 2026, que solo menciona el informe favorable de la comisión de nombramientos, con el informe del consejo de Telefónica para la junta de 2025, que sí dice que Carlos Ocaña fue propuesto a instancias de la SEPI, y con la página del consejo de Telefónica, que da el accionista al que representa cada consejero dominical (CriteriaCaixa, la SEPI y STC). Consultada en octubre de 2026. ↩
- Fundación Hay Derecho, Dedómetro, edición SEPI 2026, presentado en mayo de 2026 (entrada del blog sobre el informe): análisis de los 35 consejeros designados por la SEPI en diez empresas participadas, entre ellas Telefónica, Indra, Redeia, Enagás y Talgo. Concluye que es «un sistema de nombramientos que carece de criterios objetivos y homogéneos en las designaciones». De los 35 consejeros, 28 son hombres y 7 mujeres; el informe encuentra trayectorias técnicas defendibles junto a otras difíciles de justificar desde parámetros estrictamente profesionales, problemas de independencia material y la ausencia total de mujeres entre los consejeros dominicales de la SEPI en Enagás e Indra durante el periodo analizado. El estándar con el que compara son las Directrices de la OCDE sobre el gobierno corporativo de las empresas públicas, revisadas en mayo de 2024, que piden un proceso de nombramiento estructurado y transparente. Las contiene una recomendación del Consejo de la OCDE (OECD/LEGAL/0414) adoptada el 8 de julio de 2015 y revisada el 3 de mayo de 2024; según el registro de instrumentos jurídicos de la OCDE, tiene 43 adherentes: los 38 miembros, España entre ellos, desde su adopción, y cinco países que no lo son. Consultado en octubre de 2026. ↩
- Artículos 318 y 321 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en vigor desde marzo de 2018. El 318 suprimió las instrucciones internas de contratación que la ley anterior permitía a los poderes adjudicadores que no son Administración pública: por debajo de los umbrales europeos adjudican por cualquiera de los procedimientos de la ley salvo el negociado sin publicidad, y contratan directamente las obras de menos de 40.000 euros y los servicios y suministros de menos de 15.000. El 321 mantiene las instrucciones internas, publicadas en el perfil de contratante, para las entidades del sector público que no son poderes adjudicadores por tener carácter industrial o mercantil. Los umbrales europeos los fijan los Reglamentos Delegados (UE) 2025/2150, 2025/2151 y 2025/2152 de la Comisión, de 22 de octubre de 2025, para 2026 y 2027: 5.404.000 euros en obras y concesiones, y 140.000 o 216.000 euros en servicios y suministros según contrate la Administración General del Estado u otra entidad (Orden HAC/1517/2025, de 18 de diciembre). Se revisan cada dos años. ↩
- Artículos 32 y 33 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público. Para ser medio propio personificado de un poder adjudicador hacen falta tres cosas: que este ejerza sobre la entidad un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, que más del 80% de las actividades de la entidad se realicen en el ejercicio de los cometidos que le ha confiado ese poder adjudicador, y que la totalidad del capital o patrimonio sea de titularidad pública, además del reconocimiento expreso de esa condición en sus estatutos. El artículo 32.7.b) limita al 50% del importe del encargo lo que el medio propio puede contratar con terceros, con excepciones para las concesiones y para las sociedades de capital íntegramente público. ↩
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, título VI. La función interventora (arts. 148-156) se ejerce sobre la Administración General del Estado y sus organismos autónomos, entre otros; el reparo del interventor detiene el expediente (art. 154), y la discrepancia con el órgano gestor la resuelve en último término el Consejo de Ministros (art. 155); el control financiero permanente (arts. 157-161) sobre esas mismas entidades y sobre las entidades públicas empresariales y demás entidades estatales de derecho público, y el Consejo de Ministros puede sustituirlo por auditoría pública en algunas de ellas; la auditoría pública (arts. 162-175) alcanza a todo el sector público estatal y es el único control interno sobre las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones. Las sociedades obligadas por la legislación mercantil a auditar sus cuentas las auditan auditores privados; la Intervención General audita las cuentas de las fundaciones y de las sociedades no obligadas, y hace auditorías de cumplimiento y operativas a las entidades que incluye en su plan anual de auditorías. ↩
- Reglamento (UE) 549/2013, Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010), puntos 3.19 y 20.29: si un productor controlado por las administraciones vende a precios económicamente significativos se determina con «el criterio del 50 %»: para ser productor de mercado, la unidad debe cubrir como mínimo el 50% de sus costes con sus ventas de forma continuada durante varios años; si no, se clasifica en el sector de las administraciones públicas. La Sareb, una sociedad financiera, se clasificó al principio como institución financiera privada; su paso al sector de las administraciones públicas se hizo en marzo de 2021, «following a recommendation from Eurostat» (Banco de España, glosario). Consultado en octubre de 2026. ↩
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: el artículo 2 incluye en su ámbito de aplicación a las sociedades mercantiles con participación pública superior al 50% y a las fundaciones del sector público, los artículos 12 a 22 regulan el derecho de acceso y su procedimiento —sin necesidad de motivar la solicitud, con un mes para resolver—, el artículo 24 la reclamación potestativa y gratuita previa al recurso contencioso-administrativo, y los artículos 33 a 40 crean el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como autoridad administrativa independiente. Sus resoluciones obligan a la entidad reclamada y agotan la vía administrativa (artículo 12.3 del Real Decreto 615/2024, su estatuto), pero la ley no le da potestad sancionadora. El Consejo resuelve las reclamaciones contra la Administración General del Estado y su sector público. Las que se dirigen contra una comunidad autónoma, su sector público o sus entidades locales corresponden al órgano independiente que determine cada comunidad, que puede atribuir esa competencia al Consejo mediante un convenio con la Administración General del Estado (artículo 24.6 y disposición adicional cuarta; texto consolidado, consultado en septiembre de 2026). ↩
- Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Memoria 2025, cuyo resumen se publicó en el BOE por resolución de 20 de agosto de 2026: 2.767 reclamaciones recibidas, récord de la serie y un 40,2% más que el año anterior; 1.778 se dirigieron contra ministerios, organismos y entidades estatales (un 27,3% más) y 989 contra administraciones autonómicas y locales (un 71,7% más). De las 2.234 resueltas, el 45,5% de las estatales y el 75,3% de las autonómicas y locales se habían presentado por silencio administrativo, no por una denegación expresa. En el ámbito estatal se interpusieron 41 recursos contencioso-administrativos contra resoluciones del Consejo, 31 contra resoluciones de 2025 y 10 contra resoluciones de 2024. ↩
- Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, nombramiento de Concepción Campos como presidenta para cinco años, abril de 2026: en su comparecencia del 25 de marzo ante la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso anunció que pediría más medios técnicos, humanos y presupuestarios, y una reforma de la ley que dé al Consejo un régimen sancionador eficaz y mecanismos coercitivos que garanticen que sus resoluciones se cumplen. ↩
- Artículo 37 de la Ley 19/2013: la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno la nombra el Gobierno por real decreto, a propuesta del ministro competente, para cinco años no renovables, tras la comparecencia de la persona propuesta ante la comisión correspondiente del Congreso, que tiene que refrendar el nombramiento (art. 37.1). Según su Estatuto (Real Decreto 615/2024, de 2 de julio), sus recursos son en primer lugar las asignaciones que se establecen cada año en los Presupuestos Generales del Estado; el Consejo elabora su anteproyecto de presupuesto y lo remite al Ministerio de Hacienda para que lo integre en ellos. ↩
- SEPI, balance de las privatizaciones: tras el Programa de Modernización del Sector Público Empresarial de 28 de junio de 1996, unas cincuenta empresas salieron por completo del sector público, con ingresos cercanos a 30.000 millones de euros. Telefónica, Argentaria y Tabacalera no eran del Instituto Nacional de Industria: sus ofertas públicas las hizo la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales, que gestionaba las participaciones de Patrimonio del Estado. La última gran venta fue la de la Empresa Nacional de Autopistas en 2003, y el periodo se cerró con Turbo 2000 en 2004 y Weser Engineering en 2006. ↩
- Acuerdo 1/2010, de 22 de marzo, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, y acuerdos posteriores: el sector público autonómico contaba 2.382 entes a 1 de julio de 2010 y el objetivo neto de reducción llegó a 896 entidades; son las cifras del Informe sobre la reordenación del sector público autonómico a 1 de julio de 2015. El Ministerio de Hacienda publicó el seguimiento semestral hasta el informe a 1 de enero de 2017, el último, porque el Consejo de Política Fiscal y Financiera dio por cumplidos los compromisos en julio de 2017. Para el ámbito local, el informe del sector público local a 31 de diciembre de 2025 del mismo ministerio: los entes dependientes crecieron un 65,7% hasta 2009 y han caído un 36,3% desde 2010, hasta niveles de 1997; el 34,5% son sociedades, el 17% organismos autónomos, el 17,4% fundaciones, el 17,8% asociaciones y el 10,7% consorcios. ↩
- Artículo 7 bis de la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales, añadido por la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo: suspende la liberalización de las inversiones con las que un residente de fuera de la Unión Europea y de la Asociación Europea de Libre Comercio, o una sociedad de dentro controlada en más del 25% desde fuera, pase a tener el 10% o más del capital o el control de una sociedad española en sectores como las infraestructuras críticas (energía, transporte, agua, sanidad, comunicaciones, medios de comunicación, defensa) o las tecnologías críticas. Esas operaciones necesitan autorización previa, y las realizadas sin ella «carecerán de validez y efectos jurídicos». Consultado en octubre de 2026. ↩
- Agence des participations de l'État, informe de actividad 2022-2023: 84 entidades en cartera a 3 de noviembre de 2023, diez de ellas cotizadas, con un valor estimado de unos 160.000 millones de euros a finales de 2022; el Estado completó la compra del 100% de EDF el 8 de junio de 2023 y la excluyó de bolsa, y controla en exclusiva SNCF y RATP. El informe del Senado sobre el proyecto de ley de presupuestos para 2025 reitera su recomendación de «actualiser formellement la doctrine de l'État actionnaire» y recuerda que la Cour des comptes «préconisait en avril 2023 de mettre à jour, au niveau politique, la doctrine d'intervention de l'APE» (versión en PDF, p. 11). El informe anual del Estado accionista se anexa cada año al proyecto de ley de presupuestos. ↩
- Government Offices of Sweden, State Ownership Policy and principles for state-owned enterprises y cómo se gestionan las empresas: el Gobierno decidió el 20 de febrero de 2025 una nueva política de propiedad; el proceso de nombramiento de consejeros lo lleva un grupo de trabajo que analiza las competencias que necesita cada consejo, fija los requisitos, recluta entre una base amplia y publica las nominaciones conforme al código de gobierno corporativo. El Gobierno remite cada año al Riksdag un informe sobre las empresas de propiedad estatal. ↩
- OCDE, The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises (2017), resumen por países con datos de finales de 2015. Solo cuenta las empresas «in which the central level of government exercises ownership and control»: las de las comunidades autónomas y los ayuntamientos quedan fuera. Datos: España, 51 empresas de mayoría pública con 94.635 empleados (2 cotizadas y 49 no cotizadas), más 3 cotizadas con participación minoritaria; Suecia, 49 con 124.133. En valor, la cartera española, 36.700 millones de dólares, queda muy por debajo de la italiana (207.500) o la noruega (107.900). Los indicadores de regulación de los mercados de productos (PMR) de la OCDE, con la normativa de 1 de enero de 2023, miden también si el Estado controla al menos una empresa en cada uno de 24 sectores, pero ese dato solo se publica combinado con el de gobierno de las empresas públicas (metodología, párrafo 14). ↩
- IGAE, Información económico-financiera del sector público institucional estatal: el informe económico-financiero de las empresas y fundaciones estatales se publica desde finales de los años noventa, desde el ejercicio 2019 la información se difunde para todo el sector público institucional estatal, desde 2020 también para las entidades de la disposición adicional novena de la Ley General Presupuestaria, y es descargable desde INVENTE. No hay un informe equivalente que agregue con el mismo criterio las carteras de las comunidades y de los entes locales. ↩
- Vicente Cuñat y Luis Garicano, «¿Concedieron las cajas “buenas” créditos “malos”? Gobierno corporativo, capital humano y carteras de créditos», en La crisis de la economía española: análisis económico de la gran recesión (Fedea, 2010; versión en inglés): sobre una muestra de cajas, las presididas por personas sin experiencia bancaria, sin estudios de posgrado y con cargos políticos previos concentraron más crédito al sector inmobiliario y registraron más morosidad tras la crisis; los autores calculan que, si todas las cajas hubieran tenido un presidente «experimentado, formado y sin conexiones políticas», el volumen de créditos en mora habría sido 16.000 millones de euros menor. Anna Menozzi, María Gutiérrez Urtiaga y Davide Vannoni, «Board composition, political connections, and performance in state-owned enterprises», Industrial and Corporate Change, 21(3), 2012, pp. 671-698: sobre 114 empresas públicas locales italianas y 1.630 consejeros entre 1994 y 2004, los consejeros con conexión política, que dominan los consejos, elevan el empleo y reducen el rendimiento. ↩
- Grupo Tragsa, resultados de 2025: cifra de negocio de 2.603 millones, un 29% más, y resultado consolidado de 81,5 millones frente a 59,8 en 2024, con el impulso de los fondos del Plan de Recuperación y de la reconstrucción tras la depresión aislada en niveles altos (DANA). Navantia, resultados de 2025: contratación récord de 6.627 millones, cuatro veces la de 2024, cartera de 12.826 millones, ingresos consolidados de 1.978 millones y pérdidas netas de 119 millones como sociedad individual, un 9,6% menos que el año anterior; la empresa prevé volver a beneficios en 2027. Correos: beneficio neto de 14,4 millones en 2025 frente a pérdidas de 94 millones en 2024, tras resultados negativos ininterrumpidos desde 2015 salvo en 2019. La vuelta al beneficio la atribuye al Plan Estratégico 2024-2028, aprobado en julio de 2024 sobre el Acuerdo Marco Estratégico firmado ese mes con la SEPI y los sindicatos, y la reforma de la Ley Postal de 2025 (la Ley 6/2025, de 28 de julio, cuya disposición final única dio nueva redacción a la disposición adicional octava de la Ley 43/2010) le asignó servicios de interés económico general, compensados por el Estado mediante un contrato-programa (Correos, nota de resultados; Cadena de Suministro). ↩
- OCDE, Government at a Glance 2025, «Employment in general government», y su base de datos: empleo en las administraciones públicas sobre el empleo total en 2023, España 15,3% y media de la OCDE 18,4%; Francia, 20,7%; Suecia 28,2%, Dinamarca 27,3% y Finlandia 25,2%, y Noruega, 30,1% en 2022. Son las cifras del capítulo 2.7, sobre la Administración. Para la empresa pública, el informe de la OCDE The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises (2017), con datos de finales de 2015, ordena a los quince países de la organización en que el empleo de las empresas públicas pesa más sobre el empleo no agrario, de Noruega (9,6%) a un decimoquinto con el 1,9% (figura 10 de ese informe de la OCDE); España no está entre ellos. Consultado en septiembre de 2026; el informe de la OCDE, en octubre de 2026. ↩
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, arts. 81-139 (sector público institucional), en particular el 82 (inventario), el 84 (composición y formas jurídicas), el 109 (autoridades administrativas independientes), los dedicados a organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales, consorcios y fundaciones, y la disposición adicional cuarta (plazo de adaptación); Real Decreto 749/2019, de funcionamiento del inventario; Real Decreto 466/2026, de 10 de junio, de adaptación de organismos públicos.
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, arts. 3 (entidades incluidas), 32 y 33 (encargos a medios propios personificados), 318 (poderes adjudicadores que no son Administración) y 321 (entidades que no son poder adjudicador); Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, arts. 140-175 (control interno: función interventora, control financiero permanente y auditoría pública).
- Real Decreto-ley 5/1995 y Ley 5/1996, de creación de determinadas entidades de derecho público (SEPI), art. 15 (presidente y consejo); Ley de 25 de septiembre de 1941, de creación del Instituto Nacional de Industria; Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, art. 1.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, arts. 2 (ámbito), 12-22 (derecho de acceso), 23-24 (reclamación ante el Consejo de Transparencia) y 33-40 (el Consejo); Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, arts. 1.2 (altos cargos de las sociedades estatales) y 2 (idoneidad).
- IGAE, Inventario de Entidades del Sector Público (INVENTE) e información económico-financiera del sector público institucional estatal; SEPI, Informe anual y notas de resultados; Tribunal de Cuentas, informes de fiscalización del sector público empresarial; Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Memoria 2025.
- Fundación Hay Derecho, Dedómetro, edición SEPI 2026; OCDE, Directrices sobre el gobierno corporativo de las empresas públicas, revisadas en mayo de 2024, Government at a Glance 2025 y los indicadores de regulación de mercados (PMR) sobre alcance de la propiedad pública.
- Vicente Cuñat y Luis Garicano, «¿Concedieron las cajas “buenas” créditos “malos”?», en La crisis de la economía española (Fedea, 2010); Anna Menozzi, María Gutiérrez Urtiaga y Davide Vannoni, «Board composition, political connections, and performance in state-owned enterprises», Industrial and Corporate Change, 21(3), 2012.
- Francisco Comín y Pablo Martín Aceña (eds.) La empresa en la historia de España Civitas, 1996
De dónde viene el Estado empresario español, del INI a las privatizaciones, por los dos historiadores económicos que reconstruyeron la serie; el contexto que falta en cualquier debate sobre privatizar. - Francisco Longo Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público Paidós, 2004
Por qué la rigidez del empleo público empuja a crear entidades fuera de él y qué se pierde al hacerlo; el libro que explica la huida desde dentro. - Mariana Mazzucato El Estado emprendedor RBA, 2014
La defensa más fuerte del Estado que invierte y asume riesgo: para Mazzucato, el problema no es que el Estado tenga empresas, sino que no se queda con el retorno de lo que financia. - OCDE Directrices sobre el gobierno corporativo de las empresas públicas edición revisada, 2024
El estándar con el que se comparan los consejos, los objetivos y la rendición de cuentas de cualquier empresa pública, actualizado en 2024 para profesionalizar al Estado como propietario; la referencia contra la que se mide el caso español, y de descarga gratuita.
17 de octubre de 2026 · fecha de corte de los datos: octubre de 2026