España: Manual del ciudadano

La base de datos abierta

Existe un sitio web donde consta, subvención a subvención, cuánto dinero público ha recibido en los últimos cinco años cualquier entidad beneficiaria de las administraciones que informan. Se llama Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y lo alimenta la Base de Datos Nacional de Subvenciones. Lo custodia la Intervención General de la Administración del Estado, el órgano que controla por dentro el gasto estatal.

Recoge las convocatorias y concesiones del Estado desde 2014 y las del resto de administraciones desde 2016, y publica cada concesión durante el año en que se da y los cuatro siguientes, con su beneficiario, su importe y su finalidad.¹

Cualquiera puede comprobar cuánto cobró en subvenciones en los últimos años la organización no gubernamental (ONG) a la que dona o la fundación de su barrio. Lo que cobra por conciertos y contratos, por ejemplo la asociación que gestiona la residencia de su madre, no está ahí, porque no son subvenciones. Los contratos se buscan en la Plataforma de Contratación del Sector Público, que cuenta el capítulo 4.5, sobre el control del gasto público. Los conciertos se buscan en lo que publique cada comunidad.

Antes de creer una cifra sobre lo que cobra una ONG, se puede mirar la fuente: está abierta, entidad por entidad. Lo que esa fuente no cuenta es por qué el Estado paga a otros para prestar estos servicios ni ante quién responde la entidad que cobra.

El tamaño

Lo que se llama tercer sector de acción social son unas 28.000 entidades privadas, sin ánimo de lucro y de interés general. Casi ocho de cada diez son asociaciones. Lo dice el Barómetro que publica la Plataforma de ONG de Acción Social, que agrupa a entidades del propio sector. Con datos de 2024, sus ingresos fueron de algo más de 21.000 millones de euros, el 1,3% del producto interior bruto (PIB). Emplean a unas 546.000 personas asalariadas y cuentan con cerca de 1,5 millones de voluntarios, casi tres por cada asalariado.²

Un voluntario no cobra: la Ley de Voluntariado solo admite que se le reembolsen los gastos. La ley, además, obliga a la entidad a firmar con él un acuerdo de incorporación y a asegurarlo contra accidente y enfermedad.³

De dónde sale el dinero

Hay cuatro canales principales: tres traen dinero público y uno, dinero privado.

• Las subvenciones ordinarias. Las dan los tres niveles de administración y son la vía principal del dinero público: por ellas llega el 63% de lo que las entidades reciben de las administraciones, según la encuesta de la plataforma del propio sector con datos de 2024.⁴ El año anterior era el 72%.
• Los conciertos, convenios y contratos. Una administración encarga un servicio —una residencia, un centro de día, un programa de acogida— y lo paga por plaza o por usuario. En 2024 fueron, según la misma encuesta, el 15%, el 12% y el 7% de lo que las entidades recibieron de las administraciones.
• La casilla de fines sociales. En la declaración de la renta, quien la marca destina a programas sociales el 0,7% de su cuota íntegra, que es el impuesto calculado antes de deducciones, sin pagar más. Las declaraciones de la renta de 2024 le asignaron 568 millones de euros.
• Los donativos y el régimen fiscal. Los donativos traen el dinero privado. La Ley 49/2002 da a quien dona una deducción en la renta, del 80% de los primeros 250 euros y del 40% del resto, que sube al 45% si se dona a la misma entidad tres años seguidos sin bajar la cantidad.⁵ A la entidad le da exenciones en el impuesto de sociedades y, salvo en los inmuebles afectos a explotaciones económicas no exentas, en el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). Pero solo las tienen las entidades que enumera la ley, sobre todo fundaciones y asociaciones declaradas de utilidad pública, y siempre que cumplan sus requisitos. Quien dona a una asociación sin esa declaración no deduce nada. Comparten ese régimen las confesiones religiosas con acuerdo, la Cruz Roja y la ONCE (Organización Nacional de Ciegos Españoles).⁶

La casilla de fines sociales se parece a la casilla de la Iglesia que cuenta el capítulo 4.1, sobre los ingresos del Estado. Tiene dos diferencias. Se le suma el 0,7% del impuesto de sociedades, y el dinero no va a una entidad fija: lo reparten convocatorias públicas. Algo más de una quinta parte va a cooperación al desarrollo y a medio ambiente. El resto, para programas sociales, se reparte 20% estatal y 80% autonómico, por un acuerdo con las comunidades. Ese acuerdo respondió a una sentencia del Tribunal Constitucional de 2017: la convocatoria estatal invadía su competencia en asistencia social.⁷ A la convocatoria social del Estado para los programas de 2025 se presentaron 1.662 programas, y se financiaron 1.078.⁸

De la casilla se sabe el total en euros. Lo que el sector recibe en conjunto de las administraciones lo estima por encuesta la plataforma del propio sector, porque la base de datos de subvenciones no clasifica a los beneficiarios por tipo de entidad.

El caso normal: una convocatoria al año

La subvención es la forma más extendida de financiarse con dinero público, y su ciclo explica buena parte de las fragilidades del sector. La entidad se presenta. La administración tiene como máximo seis meses para resolver, salvo que una ley o la normativa europea fijen otro plazo. Por regla general, el dinero se paga cuando la entidad ya ha justificado el gasto, y solo se adelanta si las bases lo prevén. Mientras tanto, la plantilla cobra cada mes, así que la entidad adelanta de su caja las nóminas que la subvención le devolverá más tarde.

Puede que la convocatoria siguiente no llegue o llegue recortada. Entonces el Estatuto de los Trabajadores permite a la entidad hacer un despido objetivo del personal indefinido de ese programa. Lleva una indemnización de veinte días por año trabajado (artículos 52.e y 53.1.b).⁹ Esa causa de despido está escrita solo para las entidades sin ánimo de lucro que ejecutan programas públicos con dinero de un año. La ley laboral cuenta con que ese dinero puede faltar.

El concierto social

De los cuatro canales, los conciertos y contratos son los que deciden quién presta cada servicio.

Cuando una administración necesita plazas de residencia, un centro de día o un programa de acogida, puede sacarlo a concurso como cualquier otro servicio. O puede usar un concierto social, la fórmula para encargar plazas o programas fuera de la licitación ordinaria. Algunas comunidades, como la valenciana, lo reservan a entidades sin ánimo de lucro, sin que las empresas compitan por él.

La Ley de Contratos del Sector Público de 2017 dejó una puerta abierta en una disposición adicional. No impide que las comunidades autónomas creen instrumentos no contractuales, por fuera de la ley de contratos, para prestar servicios sociales. Cada una los regula por su cuenta. La Comunidad Valenciana incorporó el suyo a su ley de servicios sociales a finales de 2016, mediante la ley de medidas fiscales y de gestión administrativa, con el gobierno del Pacto del Botànic.¹⁰ Lo formaban los socialistas valencianos y Compromís, con el apoyo de Podemos. Lo regula por decreto desde 2017. Y su caso es el que llegó hasta el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Supremo.¹¹

Esa etiqueta de «no contractual» es lo que se litigó durante años. Las empresas de servicios sociales sostenían que un encargo pagado por plaza, con obligaciones y con plazo, es un contrato aunque se llame de otra manera. Las entidades sostenían que un servicio a personas no es una compra, y que competir por precio empeora lo que se presta.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea contestó a la parte europea del asunto en 2022, en tres puntos. Los conciertos sociales tienen naturaleza de contrato. No tener ánimo de lucro no exime de las normas europeas de contratación, porque también se puede ejercer una actividad económica sin repartir beneficios. Y aun así, reservar los conciertos a las entidades sin ánimo de lucro no es contrario al derecho europeo. Lo es si dejar fuera a las empresas no sirve de verdad a la finalidad social y a una gestión eficiente del presupuesto, o si la adjudicación no es transparente.¹²

El Tribunal Supremo resolvió el caso en España en marzo de 2026, aplicando esa doctrina. El decreto valenciano llama al concierto acuerdo de acción concertada. Los de 750.000 euros o más se rigen por el régimen simplificado que la directiva europea de contratación reserva a los servicios a las personas. Ese régimen exige publicar un anuncio, pero deja a cada país fijar un procedimiento más ligero que la licitación ordinaria. De los preceptos impugnados del decreto anuló tres y confirmó el resto.¹³

Los acuerdos de acción concertada valencianos de 750.000 euros o más quedan sometidos a las reglas europeas de contratación. La reserva a entidades sin ánimo de lucro sigue siendo posible con las condiciones europeas. Por debajo de ese importe, el Tribunal de Justicia declaró en 2022 que estos acuerdos tienen naturaleza de contrato, y la ley que rige los de menor valor sigue sin aclararse.

Tres grandes, tres maneras de pagarlo

Tres entidades grandes y muy conocidas se parecen poco entre sí, y lo que las separa es de dónde viene su dinero. Cruz Roja recibe buena parte del suyo en subvenciones, la ONCE de una reserva de juego y Cáritas de fondos privados, sobre todo donativos. Ninguna es el caso normal, pero juntas muestran tres maneras distintas de financiarse.

La subvención: Cruz Roja. La Cruz Roja Española tiene un estatuto propio. Un real decreto de 1996 la define como una institución humanitaria de carácter voluntario y de interés público. Actúa como auxiliar y colaboradora de las Administraciones públicas bajo la protección del Estado. Le reconoce «los beneficios inherentes a las entidades públicas», conservando su independencia.¹⁴

El estatuto de auxiliar del Estado se nota en su financiación. Ha firmado convenios marco de colaboración con ministerios, y el Gobierno le ha concedido por real decreto subvenciones directas, sin convocatoria. Un ejemplo es la subvención de 2010 para atender el centro de internamiento de extranjeros de Madrid.¹⁵ Otro, la de 2024 para poner en marcha las tarjetas monedero de ayuda alimentaria. La ley permite esa vía también a otras entidades.

Según su memoria, en 2025 ingresó 1.166 millones de euros, y el 43% fueron subvenciones públicas, sin contar las de las diputaciones, unos dos tercios de ellas del Estado.¹⁶

La reserva de juego: la ONCE. La ONCE es una corporación de derecho público de carácter social, una figura que comparte con los colegios profesionales, aunque con un régimen propio. Es una organización de sus miembros a la que una norma reconoce y encarga fines de interés público. No es una asociación ni una fundación. Tiene personalidad propia y capacidad de autoorganización, bajo protectorado y supervisión del Estado, y la ordenan dos reales decretos, de 1991 y 2011.¹⁷

Su dinero viene de una reserva de juego. La ley del juego de 2011 reserva las loterías de ámbito estatal a dos operadores: Loterías y Apuestas del Estado y la ONCE. La ONCE vende el cupón y otras loterías. El beneficio de la ONCE va a sus fines sociales.

Alrededor de la corporación hay un grupo empresarial, el Grupo Social ONCE, que forman la corporación, la Fundación ONCE y la empresa Ilunion. Según su propio informe, en 2025 tenía casi 80.000 trabajadores, el 59% con discapacidad, y era el tercer mayor empleador no público de España. La fundación, además, financia a otras entidades del sector: ese año, proyectos de mil asociaciones de personas con discapacidad.¹⁸

El donativo: Cáritas. Cáritas Española es la confederación oficial de la acción caritativa de la Iglesia católica en España, formada sobre todo por setenta Cáritas diocesanas. Está inscrita desde 1981 en el Registro de Entidades Religiosas, que le da su personalidad jurídica civil. Es la única de las tres grandes inscrita como entidad religiosa. La dirección jerárquica la ejerce una comisión episcopal por delegación de la Conferencia Episcopal.¹⁹

Según su memoria, en 2025 invirtió 529,9 millones de euros, entre ellos los de su cooperación internacional. Siete de cada diez euros de sus fondos eran privados: el 71,4%, frente al 28,6% que llegó de las administraciones.²⁰ Ese peso de lo privado la separa de Cruz Roja.

Quién le pide cuentas a quién

Las fundaciones rinden cuentas por la vía común. Una fundación aprueba cada año sus cuentas, auditadas si es grande, y las presenta con su plan de actuación al protectorado. Es el órgano de la administración que vela por que cumpla sus fines, y puede pedir el cese de sus patronos. Las cuentas quedan depositadas en el registro, donde cualquiera puede consultarlas.

Una asociación de utilidad pública rinde las suyas ante el registro en que está inscrita, con el origen y el destino del dinero público que recibe. Las asociaciones sin esa declaración aprueban sus cuentas en la asamblea de socios. Y quien cobra una subvención justifica en qué la gastó y se somete al control financiero de la intervención.²¹

Las tres grandes son casos aparte. Cruz Roja, la ONCE y Cáritas responden ante alguien distinto.

La ONCE la eligen sus afiliados. Cada cuatro años votan las personas ciegas y con discapacidad visual afiliadas, de forma directa y secreta. Eligen los diecisiete consejos territoriales y el Consejo General, que es el órgano de gobierno. Encima hay un Consejo de Protectorado, en el que se sientan seis ministerios (los que en cada momento tengan las competencias) y que supervisa la actividad en nombre del Gobierno.²²

A Cruz Roja la eligen sus suscriptores y voluntarios. Cada cuatro años, los suscriptores y voluntarios con derecho a voto eligen los comités locales, y estos eligen a su vez los provinciales y los autonómicos.²³ A diferencia de la ONCE, votan quienes la sostienen con su cuota o con su tiempo, y no las personas a las que atiende. La protección del Estado la ejerce un Consejo de Protección interministerial, adscrito al Ministerio de Derechos Sociales.²⁴ Vela por la legalidad y por el uso de sus recursos.

Aun así, hay una cuenta que Cruz Roja no hace pública. Según sus cuentas auditadas, su alta dirección son 69 personas, que costaron 4,6 millones en 2025, una media de 66.739 euros brutos.²⁵ No publica cuánto cobra cada una. La ley de transparencia de 2013 alcanza a las entidades privadas que reciben más de 100.000 euros de ayudas públicas en un año. En 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno le recomendó publicar lo que cobran sus máximos responsables. Cruz Roja contestó que sus máximos responsables, los cargos electos, son voluntarios y no cobran, y en 2021 su portal seguía sin decirlo.²⁶ La recomendación no pedía el sueldo de cada directivo asalariado. El Consejo de Transparencia no puede imponerle multas coercitivas, las que se repiten hasta que se cumple, porque la ley no se las da. El Consejo ha pedido una reforma que se las dé.²⁷

A Cáritas la manda la Iglesia. Sus órganos colegiados son la Asamblea General y el Consejo General, y por encima está la comisión episcopal que la dirige. En las fuentes consultadas no consta votación de afiliados ni protectorado de ministerios. Depende menos del presupuesto público que Cruz Roja: su dinero es sobre todo privado, y quien lo da puede dejar de darlo al año siguiente.

Ninguno de los tres modelos es el bueno por definición. Un cuerpo electoral de afiliados también tiene sus vicios. Un protectorado de seis ministerios puede ser control real o puede ser un sello. Y responder ante donantes funciona mientras los donantes miren. Pero la comparación deja a la vista una pregunta más útil que cuánto cobra el director de una ONG: ante quién responde, y qué pasa si no responde.

El tercer sector español es como es porque el Estado del bienestar se levantó sobre una red que ya existía. Cuando se montó, desde finales de los setenta, había una red asistencial religiosa y benéfica en marcha. En vez de sustituirla, el Estado la contrató. Un ejemplo tiene fecha. Los presupuestos de 1988 crearon la casilla de fines sociales del impuesto sobre la renta. Un real decreto de ese verano la destinó a los programas de la Cruz Roja y de otras organizaciones sin ánimo de lucro de ámbito estatal.²⁸ La primera convocatoria fue la de 1989, y desde entonces se convoca cada año.

Contratar esa red tenía una ventaja, que la red ya estaba montada, y un coste que se nota cuarenta años después. El Estado compra servicios sociales en lugar de prestarlos, y buena parte de quienes los prestan dependen de subvenciones que se renuevan cada año.

Cruz Roja y Cáritas traían su estatuto de antes. La Cruz Roja Española se fundó en 1864, un año después de la conferencia de Ginebra de 1863. Se rige también por los convenios internacionales de la materia.²⁹ Cáritas se creó en 1947. Su estatuto civil vino después, con el registro de entidades religiosas que creó la Ley Orgánica 7/1980, de libertad religiosa (artículo 5) (capítulo 8.7, sobre creencias y Estado).

La ONCE es otra historia. Existe desde 1938, y la ley del juego de 2011 le reconoce una «singularidad jurídica en materia de juego». El Estado la ordena y la supervisa por medio del Consejo de Protectorado.