España: Manual del ciudadano

¿A quién responde el Tribunal Constitucional?

Sobre el papel, a nadie. Sus magistrados son independientes, inamovibles durante su mandato, y el Tribunal solo está sometido a la Constitución y a su ley orgánica. En la práctica, a cada uno de los doce lo propuso alguien: cuatro el Congreso, cuatro el Senado, dos el Gobierno y dos el órgano de gobierno de los jueces. A los miembros de ese órgano los eligen, a su vez, el Congreso y el Senado.

A los ocho que eligen las Cortes se les vota por tres quintos, tres quintos de los miembros de la cámara. Ningún partido reúne por sí solo esa mayoría en el Congreso, y en el Senado solo la tuvieron el grupo socialista, entre 1983 y 1986, y el del Partido Popular, entre 2011 y 2015.¹ Así que los dos grandes tienen que ponerse de acuerdo. Ese acuerdo, cuando se produce, tiene una forma conocida: tú propones a los tuyos, yo a los míos, y nos votamos mutuamente.

El resultado se ve en la prensa, que cuenta cuántos magistrados son «progresistas» y cuántos «conservadores», y cuál es la mayoría en cada momento, y lee sus decisiones por esa clasificación. Las votaciones cruzadas muestran que no las predice del todo, pero la lectura puede bastar para crearle un problema de legitimidad, aunque no haya dependencia real. Y el Constitucional es solo el caso más visible. Los demás órganos de control de la cúspide del Estado siguen el mismo patrón.

El catálogo y quién nombra a cada uno

La figura 35 dibuja el mapa de los órganos de control. Van en dos grupos: los que eligen las Cortes, por tres quintos, y los que no.

• Tribunal Constitucional. Puede anular leyes. Tiene doce magistrados, nombrados para nueve años, que se renuevan por tercios cada tres. Ocho los eligen las Cortes; dos, el Gobierno, y dos, el Consejo General del Poder Judicial.
• Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Es el órgano de gobierno de los jueces: nombra a los magistrados del Supremo y a los presidentes de los tribunales, y ejerce la disciplina judicial, pero no juzga. Tiene veinte vocales, doce jueces y ocho juristas de reconocida competencia, y desde 1985 las Cortes eligen a los veinte, para cinco años.
• Tribunal de Cuentas. Controla las cuentas públicas y las de los partidos. Sus doce consejeros los eligen las Cortes por tres quintos para nueve años.
• Defensor del Pueblo. Investiga quejas, recomienda y puede recurrir leyes ante el Constitucional, pero no puede anular nada. Lo eligen las Cortes para cinco años, por tres quintos de cada cámara o, en una segunda vuelta, por tres quintos del Congreso y mayoría absoluta del Senado.

Los demás no los eligen las Cortes por tres quintos:

• Fiscal General del Estado. Dirige la Fiscalía, que acusa en los procesos penales. Lo propone el Gobierno.
• Banco de España y autoridades independientes. La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) vigila los mercados de valores; la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), la competencia y los sectores regulados; la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), las cuentas públicas; la Agencia de Protección de Datos, el uso de los datos personales, y el Consejo de Transparencia, el acceso a la información pública. Al gobernador del Banco de España, que supervisa a los bancos con el Banco Central Europeo, también lo propone el Gobierno. Antes del nombramiento, el candidato a la CNMC, a la AIReF y al Consejo de Transparencia comparece ante una comisión del Congreso, que en la CNMC puede vetar al candidato por mayoría absoluta y en el Consejo de Transparencia tiene que aceptarlo. En la AIReF también tiene que aceptarlo; si no lo hace en quince días, basta con que lo acepte, por mayoría simple, la comisión del Senado. En el Banco de España comparece el ministro de Economía para informar sobre el candidato. El gobernador y los presidentes de la CNMC, de la AIReF y del Consejo de Transparencia tienen mandatos de seis años (cinco en el Consejo de Transparencia), sin renovación, y solo se les puede cesar por causas tasadas, como el incumplimiento grave.²
• Consejo de Estado. Asesora al Gobierno: la Constitución lo llama su «supremo órgano consultivo». Da su opinión por escrito, en dictámenes, sobre los reglamentos que desarrollan las leyes, sobre algunos anteproyectos de ley y sobre otros asuntos que la ley enumera. En esos casos el Gobierno está obligado a pedírsela, pero el dictamen no lo obliga, salvo que una ley diga lo contrario.³ A su presidente y a sus consejeros permanentes los nombra el Gobierno.
• Junta Electoral Central. Supervisa las elecciones y resuelve las reclamaciones sobre ellas. La forman ocho magistrados del Supremo por sorteo y cinco catedráticos propuestos por los partidos o, si estos no se ponen de acuerdo en noventa días, designados por la Mesa del Congreso.⁴

Fuera de ese mapa quedan los jueces de carrera, que investigan y juzgan cada día. Entran casi todos por oposición, son inamovibles y no los nombra ningún partido. Lo que pasa por las Cortes es la cúspide, y por eso se la disputan los partidos. El CGPJ nombra a los magistrados del Supremo, y el Supremo juzga a diputados, senadores y ministros.⁵

Parte de esa independencia la exige el derecho europeo: el legislador español la concreta, pero no puede suprimirla. El derecho europeo exige autoridades de competencia y de protección de datos que no reciban instrucciones de ningún gobierno. Y el Banco de España forma parte del sistema europeo de bancos centrales. Desde noviembre de 2014, a los bancos grandes los supervisa el Banco Central Europeo, con equipos en los que participa el Banco de España. A los demás los supervisa directamente el Banco de España.⁶

Lo que cada uno puede imponer

Además de quién nombra a cada órgano de control, importa qué puede hacer. El debate público los trata como si todos pesaran lo mismo. Hay tres grados:

• Anular. Solo el Tribunal Constitucional puede anular una ley.
• Sancionar. La CNMC, la CNMV, el Banco de España, Protección de Datos y la Junta Electoral Central imponen multas que se ejecutan.⁷ El Tribunal de Cuentas puede obligar a quien maneja fondos públicos a devolver lo que se perdió: es la llamada responsabilidad contable.
• Recomendar. El Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, la AIReF y el Consejo de Transparencia emiten informes y recomendaciones que no obligan a quien los recibe. Hay una salvedad: cuando el Consejo de Transparencia resuelve una reclamación de acceso a la información, su resolución sí obliga, como cuenta el capítulo siguiente, sobre el Estado empresario.

La AIReF tiene un escalón intermedio, el de «cumplir o explicar». La administración que recibe una recomendación suya debe seguirla o explicar en público por qué se aparta de ella.⁸ La AIReF publica cada respuesta. Ese escalón obliga a justificarse. Fuera de él, los órganos que recomiendan tienen poco más que la publicidad: solo al Defensor del Pueblo hay que contestarle por escrito en un mes. Lo que cuesta ignorar un informe adverso, si cuesta algo, es político.

De ahí una regla de vocabulario. Quien escribe que «el Defensor del Pueblo ha exigido» o que «la AIReF ha ordenado» usa un verbo que no corresponde: han recomendado. Lo que ocurra después depende de a quién le cueste ignorarlos.

El mecanismo de los tres quintos, y cómo se degrada

La mayoría de tres quintos se eligió con una intención clara: que ningún partido pudiera nombrar a los controladores por sí solo. Se buscaba el consenso. Se creyó que el consenso daría perfiles independientes aceptables para todos.

Produjo otra cosa. Cuando dos partidos están obligados a acordar una lista, la forma más fácil de acordarla es repartirla. Cada uno elige a los suyos en proporción a sus escaños y ambos votan la lista completa. Al candidato le basta con ser aceptable para su partido. No necesita serlo para el otro. El sistema diseñado para producir consenso produce cuotas.

Y cuando los dos partidos no quieren o no pueden acordar, produce bloqueo. Los miembros salientes siguen en el cargo, en funciones, hasta que se nombra a sus sustitutos. Por eso, sin acuerdo, el órgano no queda vacío. Queda con el mandato caducado y con una composición que responde a mayorías de hace años. El Consejo General del Poder Judicial estuvo así cinco años y siete meses, de diciembre de 2018 a julio de 2024.⁹ El Partido Popular condicionaba sus votos a cambiar antes el sistema de elección. El Partido Socialista sostenía que había que renovar primero. Entretanto, el Consejo prorrogado conservaba la composición de 2013, cuando el Partido Popular tenía mayoría absoluta y, según el reparto publicado entonces, había propuesto a diez de los veinte vocales.¹⁰

El bloqueo se nota fuera del Consejo. Desde 2021, la Ley Orgánica 4/2021 le prohibía hacer nombramientos discrecionales mientras siguiera en funciones. Al desbloquearse tenía 29 plazas del Supremo sin cubrir. Y el Supremo es el tribunal que dice la última palabra en los pleitos de todo el país. El capítulo 5.2, sobre el gobierno de los jueces, cuenta el caso.

El bloqueo tampoco se limitó al Consejo. En el Constitucional, el tercio que proponen el Gobierno y el Consejo debía renovarse en junio de 2022. No se renovó hasta el 30 de diciembre, tres días después de que el Consejo, en funciones, designara por fin a sus dos magistrados.¹¹ Desde 2010, la ley descuenta ese retraso del mandato de los magistrados nuevos. Por el camino, el intento de desbloquearlo con enmiendas acabó en el auto del Tribunal que cuenta el capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo.¹²

En el Defensor del Pueblo el bloqueo no deja al órgano caducado: al vencer sus cinco años lo sustituyen sus adjuntos hasta que las Cortes eligen a otro.¹³ Aun así, estuvo cuatro años y cuatro meses sin titular elegido, de 2017 a 2021. El actual cumple los suyos en noviembre de 2026, con las Cortes disueltas: su sucesor tendrán que elegirlo las Cortes que salgan de las elecciones del 29 de noviembre.

Renovar un órgano exige tres quintos y no renovarlo no cuesta nada. Por eso a dos tipos de partido les sirve esperar. Uno es el que salió favorecido en el último nombramiento, que conserva su mayoría mientras el órgano siga en funciones. El otro es el que confía en salir mejor parado de las próximas elecciones.

El bloqueo es la respuesta razonable a un diseño que premia esperar. El incentivo de esperar lo tiene cualquier partido que ocupe una de esas dos posiciones.

Las alternativas que existen

Para el reparto y el bloqueo se discuten seis soluciones, cada una con su precio:

• Sorteo entre candidatos cualificados, como el que designa a los ocho magistrados de la Junta Electoral Central (sus otros cinco vocales los proponen los partidos): elimina el reparto y el bloqueo, y cuesta la posibilidad de elegir al mejor.
• Mandatos largos y escalonados, que no vencen todos a la vez: reducen el incentivo al bloqueo; ya existen en parte en el Constitucional y no han bastado.
• Renovación automática si las Cortes no acuerdan en plazo, con candidatos suplentes: elimina el bloqueo y traslada el poder a quien designa a los suplentes.
• Propuesta de un tercero si las Cortes no acuerdan en plazo, como el propio tribunal o el órgano de gobierno de los jueces, y elección por la otra cámara si el bloqueo sigue (así lo hace Alemania con su Tribunal Constitucional): elimina el bloqueo y traslada el poder a quien propone.
• Elección de los vocales judiciales por los propios jueces, como hasta 1985: reduce la dependencia de los partidos y aumenta el corporativismo, el riesgo de que los jueces se gobiernen mirando por sí mismos.
• Votación candidato a candidato, con tres quintos, en lugar de listas pactadas: cada nombre tiene que ser aceptable para los dos grandes partidos, lo que dificulta las cuotas pero multiplica las ocasiones de bloqueo.

El sistema actual sufre los dos males: cuotas cuando hay acuerdo, bloqueo cuando no. Cada alternativa elimina o atenúa al menos uno. Ninguna se ha adoptado para el Consejo, porque tendrían que votarla los partidos que hoy se reparten los nombramientos. Y cada una les quita parte de ese poder. El 10 de septiembre de 2026 el Congreso rechazó, por 175 votos contra 170, tomar en consideración la propuesta del Partido Popular de que los jueces elijan a los vocales judiciales (capítulo 5.2). Es el mismo nudo que el capítulo 1.4, sobre el voto, encuentra en el sistema electoral.

El Fiscal General, un caso aparte

El Fiscal General lo propone el Gobierno para cuatro años, y cesa antes si cesa el Gobierno que lo propuso.¹⁴ La Fiscalía que dirige es jerárquica: sus fiscales responden ante él. Y acusa también en los procesos que afectan a ese Gobierno. Por eso, cuando la Fiscalía acusa o deja de acusar en un caso con dimensión política, se discute su independencia. La duda sale de cómo se nombra a quien la dirige.

La Fiscalía no acusa sola. La víctima puede sostener la acusación aunque la Fiscalía no lo haga. También puede hacerlo cualquier ciudadano, con la acción popular del artículo 125 de la Constitución y los límites que ha fijado el Tribunal Supremo.

El proyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal llegó al Congreso en octubre de 2025. Alargaba el mandato del Fiscal General a cinco años y hacía que no terminara con el Gobierno que lo nombró. Caducó con la disolución de las Cortes el 6 de octubre de 2026.¹⁵

A finales de 2025 el cargo cambió de titular por una vía nueva. El Tribunal Supremo condenó al Fiscal General en ejercicio por revelación de datos reservados a multa y a dos años de inhabilitación especial para el cargo, en una sentencia firme.¹⁶ Le atribuyó la filtración a la prensa de un correo reservado. Para el tribunal, difundirlo violó el deber de reserva del cargo. El correo era del abogado de un particular investigado por fraude fiscal, pareja de una presidenta autonómica. En él ofrecía a la Fiscalía reconocer dos delitos para cerrar un acuerdo. Lo llevaron a juicio el propio afectado, como acusación particular, y varias acusaciones populares. La Sala, de siete magistrados, lo condenó por mayoría: dos magistradas, Ana Ferrer y Susana Polo, firmaron votos particulares a favor de la absolución. El condenado y la Fiscalía pidieron amparo al Tribunal Constitucional.

El condenado dimitió. Antes, otros fiscales generales habían dejado el cargo a petición propia, desde Juan Manuel Fanjul en 1980 hasta Dolores Delgado en 2022.¹⁷ Esta vez la salida la forzó un tribunal. Fue el primer Fiscal General condenado de la democracia. La condena no tocó el diseño del cargo. Su sucesora llegó por el mismo cauce: a propuesta del Gobierno y con el informe del Consejo General del Poder Judicial. La Constitución obliga a pedir ese informe, pero no a seguirlo (artículo 124.4).

En 1978 se hizo una apuesta que parecía razonable: los órganos de control debían tener legitimidad democrática indirecta. Un tribunal que puede anular leyes votadas por el Parlamento necesita alguna conexión con la voluntad popular. Un órgano nombrado por nadie sería un poder sin origen. Por eso se decidió que los nombrara el Parlamento, con mayorías reforzadas para que no los nombrara la mayoría del momento.

En 1985 se tomó otra decisión que sigue siendo el nudo del debate. Las Cortes pasaron a elegir también a los doce vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial, que hasta entonces elegían los jueces. La mayoría socialista de entonces temía que una carrera formada bajo la dictadura se gobernara sola. Se quiso evitar un gobierno judicial corporativo. A cambio, el de los jueces entró en el mismo reparto que todo lo demás. La Comisión Europea y el Consejo de Europa piden desde hace años que se revise esa elección.¹⁸ El Consejo de Europa es la organización de Estrasburgo que vela por los derechos humanos y el Estado de derecho. Ningún partido con mayoría ha devuelto la elección a los jueces, porque la elección por las Cortes le asegura su parte del Consejo.

El diseño de 1978 suponía además dos cosas que dejaron de ser ciertas. La primera, que los partidos buscarían perfiles de consenso en lugar de repartirse cuotas. La segunda, que habría siempre dos grandes partidos capaces de sumar tres quintos y dispuestos a hacerlo. La polarización aleja a los dos grandes y dificulta los perfiles de consenso. La fragmentación reparte el voto entre más partidos y puede hacer más difícil que dos sumen solos tres quintos. El propio diseño añade un tercer obstáculo: aunque los escaños alcancen, al partido que gana esperando no le interesa usarlos.