España: Manual del ciudadano

El mismo techo de gasto, dos titulares

El 7 de julio de 2026 el Consejo de Ministros aprobó el techo de gasto para 2027: 226.032 millones de euros. El techo de gasto es el límite con el que el Gobierno prepara el presupuesto del Estado del año siguiente. No incluye el gasto propio de la Seguridad Social, de las comunidades autónomas ni de los ayuntamientos, ni lo que el Estado les entrega por los sistemas de financiación, ni operaciones financieras como devolver deuda. El techo de 2027 supera en un 6,6% al de 2026 sin los fondos europeos de recuperación, y en un 4,6% si se cuentan.¹

Dos titulares salieron del mismo acuerdo. El del Gobierno: «El Gobierno acuerda el mayor techo de gasto de la historia para blindar el estado de bienestar». El de sus críticos: el gasto público se dispara y bate su récord. Los dos parten de un dato cierto: en euros, es el techo más alto de la historia.

Y los dos ocultan lo mismo. El techo es más alto que el del año anterior porque buena parte de lo que cuenta sube solo. Nadie lo decide ese año.

Las pensiones de los funcionarios del Estado suben porque la ley las actualiza con los precios, y la transferencia del Estado a la Seguridad Social, porque hay más pensionistas. Los intereses suben porque la deuda es mayor. Los salarios públicos, por los acuerdos firmados. Las pensiones de la Seguridad Social y los fondos de las comunidades no figuran en el techo, pero también suben solas. Antes de que un ministro proponga un solo programa nuevo, el gasto del año siguiente ya es mayor que el de este. El «récord histórico» es, en gran parte, aritmética.

Ninguno de los dos titulares dice cuánto de ese gasto se decidió en el presupuesto de ese año. Fue la parte menor. Para leer bien un presupuesto hay que buscar la parte que no estaba decidida.

Tres cifras que se llaman igual

El presupuesto del Estado no es el gasto público. El debate llama «el presupuesto» a tres cifras que miden cosas distintas:

• El gasto público total. Lo que gastan todas las administraciones una vez eliminadas las transferencias entre ellas: unos 725.000 millones de euros en 2024, el 45,5% del producto interior bruto (PIB), es decir, de todo lo que produce el país en un año.² Es la única de las tres que se compara con Europa.
• Los Presupuestos Generales del Estado (PGE). Incluyen la Seguridad Social y los organismos estatales, pero no el gasto de comunidades y ayuntamientos.
• El Estado en sentido estricto. Sin la Seguridad Social ni los organismos: es el del techo de gasto de la apertura, 226.032 millones para 2027. Buena parte la transfiere a otras administraciones en vez de gastarla. Entre enero y noviembre de 2024, casi dos de cada tres euros del gasto del Estado fueron transferencias a la Seguridad Social, las comunidades y los ayuntamientos; sin la financiación autonómica y local, que el techo no cuenta, son en torno a cuatro de cada diez.³

Quien compara con Europa la cifra de los Presupuestos, o peor, la del Estado en sentido estricto, compara cosas distintas. Y un titular que no dice cuál de las tres usa no se puede contrastar con ningún otro.

Las cinco masas

Cinco partidas, las cinco masas del gasto, suman el 69,8% del gasto público de 2024.⁴ Son siete de cada diez euros que un presupuesto anual apenas puede mover. Estas son, con su porcentaje:

• Pensiones. El 27,7% (es la división de «edad avanzada y supérstites», que recoge también algunos servicios a mayores), la mayor con diferencia: casi tres de cada diez euros del gasto, contando las de los funcionarios del Estado.⁵ Crece cada año por dos motivos que ningún gobierno puede alterar a corto plazo: entran más pensionistas de los que salen, y la pensión nueva es mayor que la que se extingue. Desde 2022 está además indexada por ley al índice de precios de consumo (IPC), que mide cómo suben los precios.⁶
• Protección social distinta de las pensiones. El 13,4%: incapacidad y bajas por enfermedad, desempleo, familia, ingreso mínimo y parte de la dependencia. Es la más sensible al ciclo económico.
• Sanidad. El 14,2%, y las comunidades gestionan el 93,6% del gasto sanitario.⁷
• Educación. El 9,1%, también autonómica en su mayor parte. Es la partida a la que más empuja hacia abajo la demografía, por la caída del número de alumnos.
• Intereses de la deuda. El 5,5%, más de lo que se gasta en prestaciones por desempleo.⁸ Los examina el capítulo siguiente, sobre la deuda.

Lo que queda —defensa, seguridad, justicia, infraestructuras, investigación, cultura, el funcionamiento de todas las administraciones— cabe en los otros tres euros de cada diez.

Los salarios públicos cruzan esas cinco masas. Clasifican el mismo gasto de otra forma: por lo que se paga, no por a qué se dedica. En 2025 las nóminas de todas las administraciones sumaron casi uno de cada cuatro euros de todo el gasto.⁹ En su mayoría vienen fijadas por acuerdos plurianuales. Buena parte de esas nóminas, la de médicos y profesores, ya está contada dentro de la sanidad y la educación.

El presupuesto del Estado hace lo mismo: presenta cada euro de tres maneras a la vez. La clasificación orgánica dice quién lo gasta, el ministerio o el organismo. La de programas, para qué. La económica, en qué: personal, compras, intereses, transferencias, inversiones. Esta última es la que separa las nóminas, y la que define la inversión y el techo de gasto.¹⁰

Lo que de verdad se decide cada año

Las cinco masas no están atadas por la misma razón. Las pensiones, las demás prestaciones y los intereses se pagan porque lo manda una ley o un contrato, haya o no presupuesto nuevo. El desempleo, además, sube y baja con la marcha de la economía. La sanidad y la educación las presupuestan cada año las comunidades. Son sobre todo plantillas y conciertos (los contratos con colegios y clínicas privados que prestan el servicio público). Eso se puede cambiar, aunque no de un año para otro.

Los tres euros restantes tampoco están libres del todo. Dentro van los salarios de la administración general, la policía, la justicia y la defensa, atados a acuerdos plurianuales. La estadística, que clasifica el gasto por funciones, no separa esas nóminas. Solo permite decir que lo libre es menos de tres de cada diez euros. Lo que queda por decidir es la inversión nueva, los programas nuevos y los cambios en los existentes.

En el presupuesto que vota el Congreso la parte atada también es la mayor. Las transferencias a otras administraciones dependen sobre todo de leyes y del sistema de financiación. A ellas se suman los intereses de la deuda y las pensiones de los funcionarios. Cuando un partido pide «mil millones para X» a cambio de su voto, negocia dentro del margen que queda.

Uno de cada dos euros que el gasto público ha ganado en casi treinta años ha ido a pensiones.¹¹

Detrás hay más pensionistas, pensiones más altas y reglas de revalorización que cuenta el capítulo 7.1, sobre las pensiones.

Quién decide y quién gasta

Quien legisla no es quien gestiona. El Estado fija por ley el nivel de las pensiones, la cartera de servicios sanitarios (lo que cubre la sanidad pública) y las etapas educativas obligatorias. Las comunidades ejecutan la sanidad y la educación con dinero que les llega de dos maneras. Una es la parte de los grandes impuestos que la ley les cede. La otra son los fondos que reparte el Estado con reglas que fija él. En su mayor parte, ese dinero llega sin destino fijado.

Las subidas de sueldo de los empleados públicos enseñan la cadena. El Estado fija cada año cuánto pueden subir en todas las administraciones. La de 2025, del 2,5%, la aprobó el Consejo de Ministros en diciembre de ese año. En educación casi seis de cada diez euros eran nóminas en 2024, y el gasto es sobre todo autonómico. Esa subida cuesta a las comunidades del orden de mil millones al año solo en educación.¹²

La dependencia, la atención a quien necesita ayuda de otros para vivir, funciona igual. Una ley estatal de 2006 creó el derecho a esa atención. En 2025 el Estado puso el 26,9% de los 13.991,5 millones de gasto público, lejos de la mitad prevista en 2006, que la ley de entonces no escribió y que la reforma de 2026 sí escribe en el articulado.¹³ Lo cuenta el capítulo 7.4, sobre dependencia. Cuando falta dinero, hay que mirar quién fijó el nivel y quién lo paga. Para saber quién ha decidido algo hay que seguir el dinero.

El presupuesto prorrogado

El margen que dejan las cinco masas se discute cada otoño, cuando hay presupuesto que discutir. El presupuesto tiene un calendario anual, que cuenta el capítulo 2.2, sobre la legislatura. La ley manda al Gobierno aprobar el techo de gasto en el primer semestre del año (artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/2012).¹⁴ El techo de 2026 se aprobó en noviembre de 2025 y el de 2027, el 7 de julio de 2026, fuera de ese plazo. Va junto con la senda de estabilidad. La senda fija los objetivos de déficit y de deuda de cada administración. La explica el capítulo 4.3, sobre deuda, déficit y reglas fiscales. La votan después las Cortes, es decir, el Congreso y el Senado. Su rechazo no tumba el techo. A finales de 2025 el Congreso rechazó la que acompañaba al de 2026, y el Gobierno lo mantuvo.

Cuando las Cortes no aprueban los presupuestos antes del 1 de enero, la Constitución establece que se prorrogan automáticamente los del año anterior. Se exceptúan solo los créditos de programas que terminaban ese año y las obligaciones que se extinguían en él.¹⁵ Ha pasado doce veces desde 1978, y en ocho de los diecisiete ejercicios desde 2010, contando el actual.¹⁶ La prórroga, pensada como excepción, se ha vuelto ordinaria (figura 50). Lo mismo le ha pasado al decreto-ley, la norma con rango de ley que el Gobierno dicta por urgencia. El Congreso la convalida después en una sola votación (capítulo 2.4, sobre el procedimiento legislativo).

En 2026 el Estado funciona por tercer año seguido con las cuentas de 2023. Desde entonces el Gobierno no ha llevado ningún proyecto a las Cortes: ni el de 2024, ni el de 2025, ni el de 2026. El artículo 134.3 de la Constitución le obliga a presentarlo antes del 1 de octubre.

En julio de 2026 el Gobierno aprobó el techo de gasto de 2027. Anunció que presentaría directamente el proyecto de presupuestos de ese año. El 1 de octubre venció el plazo de presentación sin que el Consejo de Ministros hubiera aprobado el proyecto. El 6 de octubre se disolvieron las Cortes (Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre). Ese proyecto ya no puede tramitarse. Las Cortes nuevas se reúnen el 23 de diciembre. Así que el 1 de enero de 2027 seguirán prorrogadas las cuentas de 2023, por cuarto año.¹⁷

El Estado sigue funcionando con las cuentas viejas, pero la prórroga tiene efectos. Las partidas que suben solas siguen subiendo. La ley declara ampliables sus créditos, las cantidades autorizadas para cada partida (artículo 54 de la Ley General Presupuestaria). El ministro de Hacienda los aumenta sin volver a las Cortes. En cambio, lo que necesitaba autorización nueva se queda sin ella: la inversión nueva, los programas nuevos.

Y el Gobierno gana margen. Puede aumentar partidas y pasar dinero de unas a otras sin votación en las Cortes. Según el tipo, lo autoriza el Consejo de Ministros, el ministro de Hacienda o cada ministro. La ley lo llama modificaciones de crédito. Hasta agosto de 2026 esas modificaciones habían aumentado los créditos en 81.340 millones, frente a 33.292 a la misma fecha de 2025; 30.226 de ellos eran para la deuda, y habían pasado otros 37.893 de unas partidas a otras. Más de la mitad del aumento, 43.100 millones, son operaciones financieras, como amortizar deuda o aportar capital a entidades públicas, y no gasto en servicios.¹⁸

Otra cosa es la ejecución, que consiste en gastar de verdad lo que el presupuesto permite. Un gasto pasa por fases. Se aprueba, se compromete con un contratista, se reconoce la obligación cuando la obra o el servicio están hechos y se paga. La ejecución se mide en obligaciones reconocidas, y el crédito que el 31 de diciembre no ha llegado a esa fase se anula.¹⁹ En inversión el Estado se queda corto incluso con cuentas nuevas. En 2023, con presupuesto aprobado, ejecutó el 82% de los créditos de inversión disponibles al cierre, frente al 95% del gasto corriente (nóminas, compras y prestaciones).²⁰

El gasto público en España pasó entre 1960 y 2019 del 22% al 42% del PIB. Ese crecimiento fue la suma de muchas decisiones. Cada una fue una ley con su debate:

• la universalización de la sanidad, en 1986;
• la extensión de la educación obligatoria, en 1990;
• las pensiones no contributivas (para quien no ha cotizado lo bastante), también en 1990;
• la dependencia, en 2006;
• el ingreso mínimo, en 2020.²¹

Ninguno de esos derechos se ha suprimido, aunque la crisis de 2008 recortó dos. El Real Decreto-ley 16/2012 dejó fuera de la sanidad pública a los inmigrantes en situación irregular hasta 2018. El Real Decreto-ley 20/2012 rebajó las prestaciones de la dependencia. El gasto público es el sedimento de todos los derechos sociales que un país ha reconocido y no ha suprimido.

Las pensiones pesan tanto por dos motivos. Uno es una demografía que se veía venir desde los años ochenta. El otro es una decisión que los gobiernos han repetido: garantizar la pensión y ajustar lo demás. La excepción fue la crisis: en 2011 las pensiones se congelaron, salvo las mínimas y las no contributivas.²² En 2017 subieron un 0,25%, el mínimo que fijaba la ley, mientras los precios subían. Desde 2022, además, la subida de las pensiones sigue al IPC por mandato de la ley de la Seguridad Social.²³ Ya no pasa por cada ley de presupuestos.

Entre 2010 y 2024 las pensiones se llevaron casi nueve de cada diez euros del aumento del gasto: 98.000 de 113.000 millones, en euros de 2024.²⁴ Sin contar las pensiones ni la sanidad, el resto del gasto en conjunto no creció.

Que uno decida y otro gaste viene de la descentralización. Se transfirieron a las comunidades los servicios y una parte de los impuestos. Pero la capacidad de fijar la mayoría de estos se quedó en el Estado, como cuenta el capítulo 3.2, sobre la financiación autonómica.