España: Manual del ciudadano

Más policías que soldados

España tiene algo menos de ciento veinte mil militares en activo. La Guardia Civil y la Policía Nacional sumaban 159.075 agentes en diciembre de 2025, según el Gobierno, y una plantilla de 183.150 efectivos en marzo de 2026, según el Ministerio del Interior.¹ Con las policías autonómicas y locales, la diferencia es aún mayor.

Desde 1978 el Estado ha pasado de una tropa de conscripción a una fuerza profesional. El orden interior corresponde a la policía, que es la parte del Estado armado que se ve en la calle.

Al soldado se le ve poco. Unos cuatro mil quinientos están fuera de España, en misiones de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), de la Unión Europea y de Naciones Unidas.² Otros vigilan el espacio aéreo y las aguas, apagan incendios o limpian el barro de una riada. Esas tareas no son las que se asocian con un ejército. En los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) que lo preguntan, el último de 2018, las Fuerzas Armadas obtienen la puntuación más alta entre las instituciones valoradas.³

Las cifras de la defensa se dan en porcentajes del producto interior bruto (PIB) y en compromisos con la Alianza Atlántica. Para entenderlas hay que saber antes quién manda a esos militares, cuántos son y cómo se pagan sus equipos.

La cadena de mando: el Rey, el Gobierno y el jefe de Estado Mayor

La Constitución dice que el Rey tiene «el mando supremo de las Fuerzas Armadas». Esa frase, leída sola, engaña. Es un mando simbólico, como las demás funciones del Rey (capítulo 1.3, sobre la Corona): ningún soldado se mueve por orden suya. La excepción fue la noche del 23 de febrero de 1981, que también cuenta ese capítulo.

Quien dirige la política de defensa y la Administración militar es el Gobierno. Dentro de él, el presidente ordena las operaciones militares en última instancia. La ministra o el ministro de Defensa dirige el departamento y ejerce la autoridad ordinaria sobre los ejércitos.

Por debajo, la ley de Defensa Nacional de 2005 separó dos funciones que antes iban juntas: mandar las operaciones y preparar a las fuerzas.⁴ Las operaciones, dentro o fuera de España, las manda el jefe de Estado Mayor de la Defensa. Es un general o almirante, y manda a través de un mando de operaciones único. Preparar, adiestrar y equipar toca a los tres jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire y del Espacio. Ellos no mandan en operaciones.

Qué defensa quiere el país se escribe en dos documentos que salen del presidente. La Directiva de Defensa Nacional fija las líneas generales de la política de defensa. La vigente la firmó él el 11 de junio de 2020.⁵ La Estrategia de Seguridad Nacional enumera los riesgos y las amenazas. La aprueba el Consejo de Ministros y se revisa cada cinco años; la vigente es de 2021. La prepara el Consejo de Seguridad Nacional, una comisión del Gobierno que preside el presidente y que tiene en la Moncloa un departamento propio.⁶ Las Cortes no votan ninguno de los dos documentos. La Estrategia se presenta a una comisión mixta del Congreso y el Senado, que la conoce y la debate.

Falta una pieza: el control del Congreso sobre las misiones. La ley de 2005 exige su autorización previa para enviar tropas a misiones en el exterior. Se exceptúan las que estén directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional. Si la misión exige una respuesta rápida, la consulta y la autorización van por un trámite de urgencia. Y si ni eso cabe, el Gobierno decide y somete la decisión al Congreso lo antes posible para que la ratifique.⁷ Además, tiene que informarle al menos una vez al año de cómo van las operaciones.

Desde entonces el Congreso ha votado las misiones que exigen esa autorización: Líbano, Afganistán, Mali, Irak, Letonia, el Índico. La más antigua en curso, la del Líbano, se acaba. El mandato de la fuerza de Naciones Unidas expira el 31 de diciembre de 2026.⁸

La autorización previa llegó después del envío de tropas a Irak en 2003, que no se votó en el Congreso. Al aprobarse la ley, el ministro de Defensa dijo que «tiene en cuenta» los errores de entonces.⁹ La autorización tiene tres límites: no cubre las operaciones dentro de España, ni las directamente relacionadas con su defensa o con el interés nacional, ni el dinero.

En 2026 se vio dónde acaba la autorización del Congreso. A finales de febrero, Estados Unidos e Israel atacaron Irán desde el aire. El Gobierno español negó a Estados Unidos el uso de las bases de Rota y Morón para apoyarlos. En marzo cerró el espacio aéreo a los aviones implicados.¹⁰

La decisión la tomó el Gobierno, solo. No era una misión de las Fuerzas Armadas en el exterior, y la autorización del artículo 17 de la ley de 2005 no se aplicaba. El convenio bilateral con Estados Unidos deja en manos españolas autorizar o no cada uso de las bases distinto de los previstos en el convenio. El presidente invocó el «no a la guerra».¹¹ Fue la decisión contraria a la de 2003, y se tomó, como entonces, sin votación en el Congreso. El capítulo siguiente, sobre alianzas, cuenta qué son esas bases y qué vino después con Washington.

Cuánta gente hay

España tenía ciento diecisiete mil militares en activo a principios de 2025, seis de cada diez en el Ejército de Tierra (figura 120).¹² Tenía además unos veinte mil empleados civiles. Por habitante, el país tiene 2,4 militares por cada mil, frente a algo más de tres de media en la Unión Europea.¹³

De esos militares, unos 76.000 eran de tropa y marinería, la base de la pirámide, a 1 de enero de 2025.¹⁴ Entran con un compromiso inicial de dos o tres años, renovable hasta seis. Quien sigue firma un compromiso de larga duración, reservado a los españoles. Solo pasa a permanente si consigue una plaza. Si no la consigue, deja las Fuerzas Armadas a los cuarenta y cinco años.¹⁵ Los escalones los fijó la ley de tropa y marinería de 2006, y la ley de la carrera militar de 2007 mantuvo el modelo de pirámide. Esta última es la que se revisa cada vez que se discute el relevo de la tropa.

Los datos de la cúspide y del conjunto apuntan en direcciones distintas. La plantilla admite unos doscientos generales y almirantes.¹⁶ Y en el conjunto faltan militares. El Ministerio de Defensa se ha fijado llegar a 127.500 en 2029, y a 1 de enero de 2025 había 116.739.¹⁷ Quien dice que sobran mandos y quien dice que falta tropa hablan de partes distintas de la pirámide.

Un militar no es un funcionario más. No puede afiliarse a un sindicato, negociar convenios ni hacer huelga. Se organiza en asociaciones profesionales, que participan en un Consejo de Personal y no pueden hacer actividad sindical.¹⁸ Tiene un régimen disciplinario propio. Su mando puede sancionarlo sin juez, con arrestos de hasta sesenta días por una falta muy grave, aunque la sanción se recurre ante los tribunales militares.¹⁹ Y sus delitos militares los juzga una jurisdicción militar, con un Código Penal Militar propio, que culmina en la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo.²⁰ En tiempo de paz, los delitos comunes de un militar van a la jurisdicción ordinaria.

Cómo se paga el material: el préstamo que no pesa en el déficit del año

Los equipos se pagan en dos tiempos: primero un préstamo y, años después, los pagos de Defensa. Los grandes programas de armamento se compran con los llamados programas especiales de modernización, que cubren:

• fragatas y submarinos, como las fragatas F-110 y los submarinos S-80,
• blindados de ruedas y cadenas, como el vehículo de combate 8x8 Dragón,
• aviones de transporte y de combate,
• helicópteros,
• y los sistemas de mando, comunicaciones y simulación que los acompañan.

Desde los años noventa se pagan con una fórmula que sigue viva. Es el mecanismo central de la política de armamento española. El dinero sale del Estado y vuelve a él en cuatro pasos:

• Industria presta. El Ministerio de Industria adelanta el dinero a la empresa que fabrica, como préstamo sin interés. En sus cuentas es un activo financiero, un derecho a cobrar, así que no pesa en el déficit del año, es decir, en lo que el Estado gasta por encima de lo que ingresa.
• La empresa fabrica. Con ese dinero desarrolla el sistema y monta la producción, años antes de entregar la primera unidad.
• Defensa paga al recibir. El Ministerio de Defensa paga el material a medida que se lo entregan, en anualidades repartidas a lo largo de una o dos décadas. Este pago es el que pesa en el déficit: Eurostat, la oficina estadística de la Unión Europea, que fija cómo se calcula, anota el gasto el año en que llega el material.²¹
• La empresa devuelve. Con lo que cobra de Defensa, la empresa devuelve el préstamo a Industria. En los préstamos del plan de 2025, si cambia el calendario de pagos de Defensa, Industria cambia el de devolución para ajustarlo.²²

El mismo préstamo cuenta distinto según quién haga la cuenta. En el presupuesto de Industria es gasto ejecutado, en la partida de activos financieros. En la contabilidad con la que Eurostat mide el déficit no pesa, porque allí solo se anota la entrega. Y el criterio de la OTAN admite los programas que paga Industria. Así, un préstamo puede ayudar a llegar al 2% sin pesar en el déficit.

El blindado 8x8 lo enseña con números. En 2020 Defensa contrató con Tess Defence 348 vehículos por unos 2.100 millones.²³ Industria prestó a la empresa 1.258 millones sin interés, pagados entre 2020 y 2024. El préstamo es más de la mitad del precio, y no contó en el déficit de ninguno de esos años. En el déficit contarán los pagos de Defensa por los vehículos que vaya recibiendo. Con ellos la empresa devolverá el préstamo. Esos pagos llegan años después y suelen caer en el presupuesto de otro Gobierno.

Por eso la fórmula compromete a quien viene detrás. En las cuentas del Gobierno que firma solo aparece el préstamo, que no pesa en el déficit. Los Gobiernos siguientes heredan los pagos. Si Defensa no los presupuesta, la empresa no puede devolver y la deuda se acumula. Es lo que pasó con los programas de los noventa. En 2010 un secretario de Estado de Defensa cifró ante una comisión del Congreso los compromisos pendientes en unos 27.000 millones. Reconoció que no había dinero previsto para atenderlos. Los pagos se reprogramaron.²⁴

Entre 2012 y 2015 el Gobierno pagó cada año parte de las anualidades de los programas especiales con créditos extraordinarios. Son partidas de gasto que el presupuesto no traía. Los aprobó por decreto-ley, una norma con rango de ley que el Gobierno dicta sin las Cortes y que el Congreso debe convalidar después. En 2016 el Tribunal Constitucional anuló los de 2014 y 2015.²⁵ El Gobierno conocía de antemano esos pagos, así que no había la necesidad extraordinaria y urgente que exige un decreto-ley.

Las cifras del gasto, y cuál se usa para qué

Lo que gasta España en defensa se cuenta de tres maneras.

La primera es el presupuesto del Ministerio de Defensa. Ha estado por debajo del 1% del PIB y es el que se vota en las Cortes.²⁶ La segunda la calcula la OTAN con un criterio común para todos los aliados. Da bastante más porque añade lo que otros ministerios gastan en cosas militares:

• las pensiones de los militares retirados,
• la Guardia Civil en la parte que la Alianza admite,
• las misiones exteriores,
• y los programas de armamento que financia Industria.

Con ese criterio, la OTAN estimó en junio de 2024 que España cerraría el año en el 1,28% del producto, la cifra más baja de los treinta y dos aliados.²⁷ En la revisión de julio de 2026, el dato de 2024 subió al 1,42% del producto, el sexto más bajo.

La tercera es la del compromiso. En 2014, los aliados que no llegaban al 2% se comprometieron a avanzar hacia él en diez años. La lectura habitual es que debían llegar en 2024. España llegó en 2025 y llegó de golpe, y parte del aumento se financió con la fórmula de los años noventa.

En abril de 2025 el Gobierno aprobó un plan industrial y tecnológico de 10.471 millones. Sumado a lo ya presupuestado, debía llevar el gasto al 2% del producto. Las Cortes no lo votaron. Los presupuestos estaban prorrogados, es decir, seguían vigentes los del año anterior, y el Gobierno lo aprobó en Consejo de Ministros. De los 31 programas del plan en que participa Industria, 26 se financian con la partida de aportaciones reembolsables a empresas.²⁸ Son los préstamos del circuito de cuatro pasos.

Sin presupuestos nuevos, el Gobierno se apoya en lo que la Ley General Presupuestaria le deja hacer por su cuenta. Puede comprometer pagos en años futuros por encima de los límites ordinarios (artículo 47). Y puede mover créditos, el dinero asignado a cada partida, de unas partidas a otras. El Congreso vota el gasto al aprobar los presupuestos. Fuera de ellos, lo vota cuando un crédito extraordinario se aprueba por ley o por decreto-ley. El decreto-ley tiene que convalidarlo en los treinta días siguientes (artículo 86 de la Constitución).

La ley obliga a votar en el Congreso el envío de tropas al Líbano, pero el aumento que llevó el gasto militar al 2% se decidió en Consejo de Ministros.

En junio de 2025 se autorizaron doce programas especiales nuevos, con pagos repartidos hasta 2037.²⁹ En marzo de 2026 el informe anual de la OTAN situó a España en el 2% en 2025.³⁰ De 2024 a 2025, con ese criterio, el gasto en defensa creció unos once mil millones (figura 121). Es más de una séptima parte de los 71.349 millones que gastaron en educación todas las administraciones públicas en 2024 (capítulo 7.3, sobre educación).

En 2026 siguió sin haber presupuestos. El día en que empezaba la cumbre de la OTAN en Ankara, el Gobierno aprobó una transferencia de crédito de algo más de seis mil millones a Defensa.³¹ Iba, entre otras cosas, a inversiones, logística y subida de sueldos de los militares.

Queda una objeción. Una parte de ese 2% son préstamos que las empresas devolverán al Estado con lo que les pague Defensa. El peso de esos préstamos depende de la base. Según un informe del Observatorio de Seguridad Nacional de Opina 360, con datos de la Intervención General del Estado, sobre el gasto en defensa ejecutado en 2025 los préstamos a la industria fueron casi una cuarta parte, el 23,8%.³² El gasto ejecutado es una base más estrecha que la que se comunica a la OTAN. Sin saber cuántos préstamos entran en la cifra de la Alianza, no se puede calcular en cuánto se quedaría el 2% sin ellos.

El 5% de La Haya, y qué aprobó España

En junio de 2025, en la cumbre de La Haya, los aliados acordaron un objetivo del 5% del producto para 2035. Tiene dos tramos. Uno es de 3,5% de gasto militar estricto, y otro de hasta el 1,5% en seguridad en sentido amplio, desde infraestructuras hasta ciberseguridad. La trayectoria y el reparto del gasto se revisarán en 2029.

La disputa con España está en los objetivos de capacidades. En cada ciclo de planeamiento la OTAN asigna a cada aliado una lista de medios que tiene que aportar: brigadas, buques, defensa antiaérea. El porcentaje del producto es lo que cuesta cumplirla. Sobre esa cuenta discrepan España y la Alianza.

Lo que aprobó España se cuenta de dos maneras, y las dos se apoyan en documentos. Las declaraciones de las cumbres no se firman. Las aprueban por consenso los jefes de Estado y de Gobierno. El presidente del Gobierno la aprobó sin reservas, y la de La Haya no contiene excepciones ni cláusulas de salida para nadie. Sostuvo a la vez que un cruce de cartas con el secretario general de la Alianza le daba margen. Con él podría cumplir los objetivos de capacidades con en torno al 2,1%.

El secretario general lo desmintió en público en vísperas de la cumbre. Dijo que la OTAN «no tiene cláusulas de exclusión» ni entiende de acuerdos paralelos, y calculó que España necesitará el 3,5%, no el 2,1%, para cubrir las capacidades que se le han asignado.³³ En la cumbre siguiente, en Ankara, los días 7 y 8 de julio de 2026, los aliados no tocaron el objetivo del 5%.³⁴ Declararon que lo están cumpliendo.

En resumen, la Alianza no reconoce ninguna excepción española. Hay una declaración aprobada sin reservas y una carta cuyo alcance discuten quien la firmó y quien la recibió. Y hay una cifra, el 2,1%, que la Alianza no acepta como suficiente. Presentar la carta como un acuerdo negociado y aceptado es la versión del Gobierno.

Adónde va el dinero, y quién lo fabrica

El plan industrial de 2025 reparte el aumento del gasto en cinco partes:

• Tropa y equipamiento.³⁵ Es la mayor, el 35,45%: junta las condiciones de la tropa, lo que las asociaciones profesionales de militares llevaban años pidiendo, con el equipamiento de las Fuerzas Armadas.
• Tecnología y ciberdefensa. Se lleva una parte parecida, el 31,16%.
• Material. El 18,75% paga equipos de defensa y disuasión.
• Doble uso. Otro 16,73% va a capacidades que sirven también en tiempo de paz, como los helicópteros de rescate o los aviones contra incendios, en la línea de la Unidad Militar de Emergencias del capítulo 8.5, sobre emergencias y responsabilidad del Estado.
• Misiones. El 3,14% mejora la seguridad de los militares en el exterior. Los ajustes de programas anteriores restan un 5,23%, y por eso las cinco partes suman más de cien.

La partida mayor del aumento junta, por tanto, gente y equipo. Sobre el gasto total de 2026 con el criterio de la OTAN, la Alianza estima en cambio que el 34% irá a armamento y equipamiento nuevo. Es más que el mínimo del 20% que pide (en 2025, el 44%).³⁶ No se contradicen: una cifra reparte lo que se añade y la otra, todo lo que se gasta.

La segunda cara del aumento es industrial. La industria de defensa española la forman tres grandes piezas. Son un astillero público que construye fragatas y submarinos, una empresa de electrónica y sistemas participada por el Estado y la parte española del consorcio europeo de aviación. Las completan empresas de munición, blindados, óptica y simuladores.

En el primer semestre de 2025 España exportó material de defensa por 2.333 millones de euros, un 18% más que en el mismo semestre de 2024, según el informe del Gobierno. Casi dos tercios (64,6%) fueron a países de la Unión Europea o de la OTAN, con Alemania a la cabeza. En el mismo semestre del año anterior eran el 74,9%. Fuera de ellos destacaron Emiratos Árabes Unidos, India y Kazajistán. El instituto de estudios de la paz de Estocolmo lo mide de otra manera, por el volumen de armamento mayor transferido. Con esa medida, España fue el décimo exportador del mundo en 2021-2025. Las exportaciones las autoriza una junta interministerial cuyas actas son materia clasificada y cuyo control parlamentario es un informe anual.³⁷

En esta industria el Estado es a la vez cliente, accionista y regulador de las exportaciones. Por eso el aumento del gasto decide también cuánto de ese dinero se queda en ella y cuánto se compra fuera, por ejemplo en Estados Unidos.

Lo que no se puede mirar: inteligencia y secretos oficiales

Del presupuesto y de las misiones hay cifras. De una parte del aparato de defensa no las hay. Esa frontera tiene sus propias reglas y su propio control.

El Centro Nacional de Inteligencia depende del Ministerio de Defensa. Su director es a la vez Autoridad Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia. Cuando necesita intervenir comunicaciones o entrar en un domicilio, la autorización se la da un magistrado del Tribunal Supremo nombrado para eso. No la da el juez de instrucción que autorizaría lo mismo en una investigación policial. En el Congreso lo controla la comisión que vigila los gastos reservados. Es también la que conoce los secretos oficiales.³⁸

Lo que se clasifica y por cuánto tiempo lo decide todavía una ley de secretos oficiales de 1968, anterior a la Constitución. Reconoce dos grados, secreto y reservado, y no fija ningún plazo de desclasificación automática. Lo que se clasificó puede seguir clasificado sin límite, salvo que quien lo clasificó decida lo contrario.³⁹

El Gobierno envió al Congreso en 2025 un proyecto de ley de información clasificada. Tenía cuatro categorías y desclasificaba el alto secreto a los cuarenta y cinco años. La Mesa del Congreso (capítulo 2.3, sobre las Cortes) había ido prorrogando su plazo de enmiendas. Caducó con la disolución de las Cortes el 6 de octubre de 2026, y la ley de 1968 sigue en vigor.⁴⁰

Mientras siga en vigor la ley de 1968, no hay fecha en que lo clasificado deje de serlo. El coste es comprobable. Sin plazo de desclasificación, nada asegura que un historiador, un periodista o una comisión de investigación puedan ver algún día lo que sigue sin abrirse.

Lo que queda del servicio militar

Queda la última pieza: la gente que podría sumarse a las Fuerzas Armadas en una crisis. El servicio militar obligatorio se suspendió el 31 de diciembre de 2001, un año antes de la fecha que había fijado la ley de 1999.⁴¹ El real decreto que adelantó la suspensión la justificó por «el nivel alcanzado en el proceso de profesionalización». La suspensión no tocó la Constitución. Sigue diciendo que los españoles tienen «el derecho y el deber de defender a España» y que la ley fijará las obligaciones militares.

La ley de 2005 prevé que, ante una amenaza, los ciudadanos se sumen a las Fuerzas Armadas como reservistas, de forma gradual y proporcionada. La ley de la carrera militar de 2007 los divide en tres clases.⁴² En una crisis se activan primero las dos primeras; la tercera, solo con autorización del Congreso:

• Reservistas voluntarios. Son ciudadanos que superan una formación militar y pueden ser activados. No consta cifra oficial publicada; serían menos de diez mil.
• Reservistas de especial disponibilidad. Son la tropa y marinería que llega a los cuarenta y cinco años sin plaza permanente, con al menos dieciocho años de servicio, y lo pide: algo más de diez mil personas en 2025. Cobran una asignación mensual y pueden ser activados.
• Reservistas obligatorios. Si los otros dos grupos no bastan en una crisis, el Gobierno puede pedir al Congreso que los declare. Afectaría a quienes cumplan en el año entre diecinueve y veinticinco años. No consta que el Congreso los haya declarado nunca.

La objeción de conciencia sigue reconocida en la Constitución. Sin servicio militar no hay a qué objetar, salvo que se declararan reservistas obligatorios. La ley les permite objetar y los destina entonces a tareas sin armas.

El debate europeo ha vuelto al servicio militar y a la reserva desde 2022. Finlandia elevó a los sesenta y cinco años la edad máxima de sus reservistas a partir del 1 de enero de 2026. Alemania aplica desde esa misma fecha un modelo en que el alistamiento sigue siendo voluntario.⁴³ Pero todos los jóvenes de dieciocho años reciben un cuestionario, y los varones están obligados a responderlo.

La reserva española es pequeña al lado de la finlandesa, pero las dos cifras no cuentan lo mismo. Los novecientos mil reservistas de Finlandia son, según sus Fuerzas de Defensa, todos los que han pasado por su servicio militar. Los menos de diez mil de España son voluntarios.

En tiempo de paz, España tiene más personal profesional por habitante, pero no más gente en filas. Finlandia suma a sus profesionales los reclutas que están haciendo el servicio, y solo en enero de 2026 se incorporaron casi trece mil.⁴⁴ La distancia crece al pasar a pie de guerra. Según sus Fuerzas de Defensa, Finlandia forma cada año a unos 22.000 reclutas y cuenta con una fuerza en pie de guerra de 280.000 efectivos, unos cincuenta por cada mil habitantes.⁴⁵ España, sumando a sus militares en activo las dos reservas, no llegaría a 140.000: menos de tres por cada mil.⁴⁶

Lo que se mueve es la reserva. La convocatoria anual de reservistas voluntarios pasó de cuatrocientas plazas en 2025 a quinientas en 2026.⁴⁷ El plan de activación que aprobó Defensa para ese año autoriza algo más de cinco mil activaciones. Son cifras pequeñas para el problema de fondo. Sin conscripción, un ejército solo crece en una crisis con su reserva.

Las Fuerzas Armadas españolas son fruto de una operación política. En menos de veinte años, el ejército de una dictadura pasó a ser el de una democracia. Ese ejército había sido la columna vertebral del régimen, y una parte de sus mandos había intentado un golpe en 1981. Acabó subordinado al poder civil y aceptado por la sociedad. Las piezas fueron tres.

• El poder civil. La ley de 1984 puso al presidente del Gobierno y al ministro de Defensa por encima de la Junta de Jefes de Estado Mayor, que hasta entonces era un poder autónomo.
• La OTAN. La entrada en la Alianza en 1982 y la integración plena en 1999 dieron al ejército una misión exterior, unos estándares y unos socios, en lugar del orden interior.⁴⁸
• La profesionalización. El fin de la mili convirtió a los militares en un cuerpo armado profesional, más pequeño y sin la conexión con cada familia que daba la conscripción.

El bajo gasto coincidió con tres circunstancias. España no tuvo durante treinta años una amenaza militar percibida. La Unión Soviética no era un vecino, y Marruecos, que sí lo es, se gestionó por otras vías, como se verá en el capítulo siguiente, sobre alianzas. Tenía además una de las tasas de paro más altas de Europa. Y tenía un Estado del bienestar por construir. Los presupuestos de esos años dieron prioridad al empleo y al bienestar.

El compromiso de 2014 pedía a los aliados que no llegaban al 2% avanzar hacia él en una década. No preveía sanción para quien no lo hiciera. Lo cambiaron Ucrania en 2022 y el giro de Estados Unidos desde 2025. Quitaron a los aliados europeos la certeza de que la garantía americana, que sostenía el bajo gasto, era incondicional.

La fórmula de los programas especiales sigue viva desde los noventa. Tiene una ventaja para cada Gobierno que la usa: el que compra no carga el déficit, y el que paga llega después. La regla de Eurostat obliga desde 2006 a anotar el gasto cuando se entrega el material. No impidió que el mismo circuito engrosara el gasto ejecutado de 2025, el año en que se llegó al 2%. Cuánto de ello entra en la cifra de la OTAN no puede calcularse con los datos públicos.