España: Manual del ciudadano

Una cláusula, dos sentencias y tres años y medio

El 9 de mayo de 2013 el Tribunal Supremo declaró abusivas, por falta de transparencia, las cláusulas suelo de tres entidades. Una cláusula suelo es la letra pequeña que fija un tipo de interés mínimo en las hipotecas variables. Estas se revisan según el euríbor, el tipo al que los bancos europeos se prestan dinero entre sí. El euríbor se desplomó, de más del 5% en el verano de 2008 a poco más del 1% a finales de 2009. Entonces las cuotas de esas hipotecas se quedaron clavadas en ese mínimo.¹

La sentencia daba la razón a los clientes en lo principal y, en el mismo texto, les quitaba la mitad. Los bancos tendrían que dejar de aplicar la cláusula, pero no tendrían que devolver lo cobrado antes de esa fecha. Hacerlo, decía el tribunal, podría trastornar gravemente el orden público económico. Una mitad era para el consumidor y la otra, para la estabilidad del sistema.

Tres años y medio después, el 21 de diciembre de 2016, contestó el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo. Le habían preguntado un juzgado de Granada y la Audiencia Provincial de Alicante. Esas preguntas se llaman cuestiones prejudiciales: las que un juez nacional hace al Tribunal para saber cómo se interpreta una norma europea. El asunto lleva el nombre de un cliente de Granada.

Luxemburgo dijo que la segunda mitad de la sentencia no cabía en el derecho europeo. Una cláusula abusiva es nula desde el principio. Y limitar la devolución en el tiempo era dejar a medias la protección que la directiva de 1993 garantiza a los consumidores.²

El Gobierno aprobó en enero de 2017 un procedimiento extrajudicial para que los bancos devolvieran el dinero sin pleito. Por esa vía devolvieron más de dos mil millones de euros hasta septiembre de 2020.³ Los juzgados que se especializaron para absorber la avalancha ya habían registrado 223.449 demandas sobre cláusulas suelo y otros asuntos hipotecarios en marzo de 2018.⁴

El caso contiene, en pequeño, el mecanismo entero:

• Un contrato entre desiguales. La hipoteca no es un acuerdo entre iguales. El Estado lo sabe y ha construido reglas para compensarlo.
• Un supervisor sin fuerza. El Banco de España había estudiado las cláusulas suelo en 2010, y no tenía instrumentos para obligar a nadie a devolver un euro.
• Un juez que se quedó a medias. El Supremo, que sí podía obligar a devolver, dio la razón al cliente solo hacia el futuro.
• Una última palabra europea. La tuvo un tribunal de Luxemburgo, a preguntas de un juzgado de Granada, porque el derecho de consumo es derecho europeo aplicado por jueces españoles.

La asimetría y sus tres remedios

Un mercado funciona bien cuando las dos partes saben lo que compran y pueden irse a otro sitio. En un contrato de consumo suelen faltar las dos condiciones. El que vende sabe más del producto, ha redactado el contrato y lo ha firmado miles de veces. El que compra lo firma una vez y no puede cambiar una coma.

Un economista estadounidense lo demostró en 1970 con el ejemplo del mercado de coches usados. Cuando una parte sabe más que la otra, el mercado no solo reparte mal: puede dejar de funcionar. El comprador que no distingue el buen coche del malo solo ofrece un precio medio, y el vendedor del bueno se retira.⁵ Es la asimetría de información, y el derecho de consumo es la respuesta del Estado a ella.

La respuesta tiene tres piezas. La primera son las reglas: qué tiene que decir un contrato, qué no puede decir, qué información hay que dar antes de firmar y qué derechos no se pueden pactar en contra. La ley general de consumidores, refundida en 2007 sobre una de 1984, y una directiva europea de 1993 sobre cláusulas abusivas fijan el principio central.⁶ Una cláusula que el consumidor no ha negociado y que causa un desequilibrio importante en su contra es nula, y se tiene por no puesta.

Sobre ese principio se apoyan otras reglas:

• Garantía. Los bienes nuevos tienen tres años de garantía desde 2022.⁷
• Desistimiento. Lo comprado a distancia se puede devolver en catorce días sin dar explicaciones.
• Letra pequeña. La ilegible está prohibida.
• Información previa. Es obligatoria antes de firmar un préstamo, un seguro o una hipoteca.

La segunda pieza son los supervisores: organismos que vigilan a las empresas de un sector, les exigen información, las inspeccionan y las multan. En el mercado financiero son tres, repartidos por producto:

• El Banco de España. Vigila a las entidades de crédito. La solvencia de los bancos grandes la supervisa desde 2014 el Banco Central Europeo, con el Banco de España dentro de un mecanismo común. La protección del cliente sigue siendo nacional.⁸
• La Comisión Nacional del Mercado de Valores. Vigila las inversiones.
• La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Vigila los seguros, depende del Ministerio de Economía y no tiene la independencia de los otros dos.

Fuera del mercado financiero, la protección del consumidor es competencia de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos. Las comunidades tienen sus direcciones generales de consumo y sus inspecciones. Los ayuntamientos tienen oficinas municipales de información al consumidor. Consumo fue ministerio propio entre 2020 y 2023, y desde entonces es una parte del Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030. La ejecución sigue siendo de comunidades y ayuntamientos.⁹

La tercera pieza son los jueces, y su papel se entiende por lo que no pueden hacer los supervisores. Cuando el banco rechaza una reclamación, el cliente puede acudir al Banco de España, que estudia el caso y emite un informe. Ese informe no es vinculante: si dice que el banco actuó mal, el banco puede rectificar o no. En 2025 la entidad no acreditó haber rectificado en el 55% de los informes favorables al cliente, aunque muchos tratan de información que no se dio y ya no tiene arreglo.¹⁰ Lo mismo ocurre con las reclamaciones a la comisión de valores y a la dirección de seguros.

El supervisor puede multar al banco por una mala práctica general. Lo que no puede es obligarlo a devolver el dinero al cliente. Para eso hace falta un juez o un arbitraje que la empresa acepte.

Para obligar al banco sin ir a juicio se proyectó una autoridad de defensa del cliente financiero. Resolvería gratis en noventa días, con decisiones vinculantes para la entidad hasta veinte mil euros. El proyecto, presentado por primera vez en 2022, caducó con la disolución de las Cortes de 2023.¹¹ Se volvió a presentar, y volvió a caducar con la de octubre de 2026. Mientras no exista, el cliente financiero español tiene supervisores que vigilan y jueces que deciden. Las entidades pueden además designar un defensor de la clientela, independiente, cuya decisión favorable al cliente sí vincula a la entidad.¹² Es optativo y lo elige el propio banco. Fuera de esa figura, entre los supervisores y los jueces no hay nada que obligue al banco, salvo el arbitraje al que él se adhiera.

El recorrido de una reclamación

Una reclamación contra un banco recorre tres estaciones.

• El propio banco. Toda entidad está obligada a tener un servicio de atención a la clientela, que tiene que contestar en un mes, o en quince días hábiles si el asunto son pagos.
• El supervisor. Si el banco no contesta o contesta que no, se reclama por escrito al Banco de España, que pide alegaciones a la entidad y emite un informe en un máximo de noventa días naturales, plazo que la ley fija desde diciembre de 2025.¹³
• El juzgado. Es la única estación con poder de obligar.

En 2025 llegaron a la segunda estación unas treinta mil reclamaciones, un 45% menos que en 2024, el año del récord por los gastos hipotecarios.¹⁴ Solo poco más de un tercio se admitió a trámite. Las demás se rechazan, entre otras causas, por no haber pasado antes por el banco o por no ser competencia del supervisor. De las admitidas, algo más de la mitad acabó a favor del cliente. En su mayoría fue porque la entidad rectificó antes de que llegara el informe.

Lo que el sistema devuelve se entiende mejor por reclamación. En 2025 las entidades abonaron por esta vía 6,8 millones de euros. Repartido entre todas las reclamaciones presentadas, sale a unos 220 euros por cada una.¹⁵ La cifra es pequeña porque dos de cada tres no se admiten. Y porque el informe que da la razón al cliente no obliga al banco a pagar: que pague depende del propio banco.

Las personas físicas no pagan tasas judiciales desde 2015, ni en estos pleitos ni en ningún otro.¹⁶ Las costas son los gastos del pleito, con el abogado del contrario incluido. Las paga quien pierde del todo, salvo que el tribunal aprecie dudas serias de hecho o de derecho. Si las aprecia, el cliente que pierde no paga las del banco. En cláusulas abusivas hay un límite europeo. En 2020 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dijo que el consumidor que gana la nulidad no puede cargar con parte de las costas según cuánto recupere, porque eso disuade de reclamar.¹⁷

Los juicios ordinarios civiles duraron de media 15,5 meses en 2025, según el Consejo General del Poder Judicial.¹⁸ Los que discuten las condiciones generales de una hipoteca duraron 20,3, y más si hay recurso. Los pleitos contra bancos contribuyen al atasco de la justicia civil que cuenta el capítulo 5.5, sobre la justicia que no llega.

Hay un atajo que obliga, es público y es gratuito, y con los bancos no sirve: el arbitraje de consumo. Sus laudos —las decisiones del árbitro— vinculan, pero solo si la empresa se ha adherido al sistema o acepta el arbitraje en ese caso. Pocas entidades financieras se han adherido. También hay compañías de telecomunicaciones, de suministros y de comercio adheridas.

El sector de las telecomunicaciones tiene además un procedimiento estatal de reclamaciones, gratuito, cuya resolución las operadoras están obligadas a cumplir.¹⁹ Es el modelo que falta para el cliente de un banco.

Falta también la pieza colectiva. La directiva europea de acciones colectivas de 2020 permitiría a una asociación habilitada reclamar en nombre de los afectados. Debía estar traspuesta —incorporada a la ley española— a finales de 2022. El proyecto que la traspone se tramitaba por urgencia en el Congreso. Caducó sin aprobarse con la disolución de las Cortes, el 6 de octubre de 2026. En abril de ese año la Comisión Europea ya había apremiado formalmente a España por el retraso.²⁰

Las grandes batallas

Cuatro batallas marcan el derecho de consumo bancario español desde 2013. Son el suelo, los gastos de la hipoteca, las tarjetas revolving y el índice de referencia de préstamos hipotecarios (IRPH). Dos de ellas, el suelo y el IRPH, giran sobre una pregunta: qué es transparente. La de los gastos se ganó porque la cláusula era abusiva por su contenido, y la de las revolving, por usura.

La cláusula suelo enseña cómo se decide qué es transparente. El suelo formaba parte del precio de la hipoteca, y el precio es libre: un juez no anula un interés por caro.²¹ Lo que el Supremo examinó en 2013 fue si el cliente pudo entender, antes de firmar, que su cuota no bajaría de cierto punto aunque bajara el euríbor. Concluyó que no. El suelo iba entre una masa de datos, y el banco no le había enseñado con ejemplos cómo se comportaría el préstamo.

La cláusula no superó ese examen de transparencia y perdió la protección de la libertad de precios. Solo entonces el juez miró si el desequilibrio que producía era abusivo. Lo era, y la anuló; la devolución completa llegó después, desde Luxemburgo.

La ley de crédito inmobiliario de 2019 llevó ese examen al momento de firmar. Antes de la escritura, el cliente va gratis al notario que elija. El notario comprueba que recibió la documentación a tiempo, le explica las cláusulas y le hace un test. El acta que levanta hace prueba de que el cliente fue informado y dijo entender lo que firmaba.²²

Los contratos cargaban por entero al cliente los gastos de la hipoteca: notaría, registro, gestoría, tasación e impuesto de actos jurídicos documentados, que grava la escritura. En 2015 el Supremo declaró abusiva esa cláusula. En 2018 dictó sobre el impuesto una sentencia que él mismo corrigió a las pocas semanas. El Gobierno zanjó la cuestión por real decreto-ley: en las hipotecas firmadas desde entonces, el impuesto lo paga el banco.

La ley de crédito inmobiliario de 2019 repartió por ley los gastos de los contratos nuevos, casi todos a cargo del banco.²³ Para los anteriores, Luxemburgo reconoció en 2020 el derecho a recuperar lo pagado, y el Supremo terminó de fijar el reparto en 2021.²⁴ El banco devuelve el registro, la gestoría y la tasación enteros y la mitad de la notaría. El impuesto de las hipotecas firmadas antes del decreto de 2018 sigue a cargo del cliente.

Las tarjetas revolving cobran cada mes una cuota fija y financian el resto de lo gastado con intereses que rondaban el 20% y más. Se combatieron con otra norma. No hizo falta la directiva de 1993. Bastó una ley española de 1908, la de represión de la usura, que sigue en vigor. El Supremo la aplicó en 2015 y en 2020 para anular contratos con un interés «notablemente superior al normal del dinero». En 2023 fijó una regla más precisa: el interés es usurario cuando supera en seis puntos el interés medio de esas tarjetas.²⁵

La del IRPH es la que más ha tardado en cerrarse, y la que enseña mejor cómo se cierra una. Es un índice oficial, alternativo al euríbor, que se usó en hipotecas variables y que, según los clientes que reclaman, les salió más caro. Durante años el Supremo resolvió que era comprensible, porque el índice era oficial y estaba publicado en el Boletín Oficial del Estado. Luxemburgo respondió en 2020, en julio de 2023 y en diciembre de 2024 que eso no bastaba. El juez español tenía que comprobar contrato a contrato si el cliente pudo entender qué contrataba.

En noviembre de 2025 el Supremo recogió la última de esas respuestas.²⁶ Fijó una doctrina que no da la razón a ninguno de los dos bandos del todo. Usar el índice no hace nula la cláusula por sí mismo. Pero si la entidad no acredita que informó de cómo se calculaba el índice o de dónde consultarlo, la cláusula no supera el control de transparencia. Solo entonces se mira si el desequilibrio que produjo es contrario a la buena fe. Es un criterio de dos pasos, y los dos se prueban con lo que hay en el expediente de cada préstamo.

Lo que vino después ilustra el precio de llegar tarde a reclamar el IRPH. Con la doctrina ya fijada, el Supremo dejó de apreciar dudas de derecho. En junio de 2026 condenó a pagar las costas de la casación a un afectado que no había retirado su recurso: tuvo tiempo, dijo, de desistir.²⁷ Quien reclamó pronto pleiteaba sin arriesgar las costas, y quien recurre con la doctrina fijada se expone a pagarlas.

Las cuatro tienen algo en común: ninguna la ganó el supervisor. El Banco de España había estudiado las cláusulas suelo en un informe de 2010 y las había explicado por el coste de los recursos de las entidades.²⁸ Después emitió informes sobre reclamaciones. Las devoluciones las ordenaron los jueces o las pactaron los bancos tras sus sentencias. Las grandes llegaron después de que un juzgado español preguntara a Luxemburgo.

La firma prueba que el cliente aceptó; la ley exige además que pudiera entender lo que firmaba.

El fraude en los pagos

En 2025 el primer motivo de reclamación a un banco español no fueron las cláusulas hipotecarias. Fue el fraude en pagos, con casi el 30% de todo lo que llegó al supervisor.²⁹ Alguien recibe un mensaje que parece de su banco y teclea sin saberlo sus claves en una página falsa. Con ellas, otro ordena una transferencia. A otro le clonan la tarjeta. A otro lo llaman desde un número que en la pantalla aparece como el de su oficina.

La ley de servicios de pago parte de una regla clara. Si el titular no autorizó la operación, el banco tiene que devolver el dinero de inmediato. Tiene, como tarde, hasta el final del día hábil siguiente a que se lo notifiquen. Solo puede retrasarlo si tiene motivos razonables para sospechar fraude y se lo comunica por escrito al Banco de España.³⁰

Toda la pelea viene después. Para que el cliente cargue con la pérdida, el banco tiene que probar que actuó con fraude o con negligencia grave. Lo que se discute es si teclear las claves en una página falsa es negligencia grave, y los tribunales lo valoran caso por caso.

La regla cubre lo que el titular no ordenó. Si es él quien, engañado, hace la transferencia, la operación cuenta en principio como autorizada y no hay devolución al día siguiente. El supervisor recibe las reclamaciones y emite informes que, como los demás, no obligan; la última palabra vuelve a ser de un juez.

La comisión de valores y las preferentes

La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), el segundo de los supervisores financieros, protege al que invierte. Vigila que quien vende un producto de inversión diga la verdad sobre él. Como el Banco de España, puede multar a la entidad, y sus informes sobre reclamaciones tampoco la obligan a devolver nada.

Las preferentes muestran el límite de ese poder. Eran deuda perpetua, sin fecha de devolución, que perdía valor si la caja tenía pérdidas. Se colocaron en las ventanillas de las cajas, durante su recapitalización, a clientes que en muchos casos creían contratar un depósito.³¹ La supervisión no lo impidió.

Los tests que debían evitar esa venta existían desde finales de 2007. El de conveniencia comprueba si el cliente entiende el producto, y el de idoneidad, si le encaja cuando el banco le asesora. Una parte del dinero de las preferentes volvió después por arbitrajes y sentencias, como en las cláusulas suelo. La directiva de mercados de instrumentos financieros (MiFID II), vigente en toda la Unión desde 2018, endureció los tests.

Competencia: el otro lado del mercado

La protección del consumidor tiene una segunda cara: que las empresas compitan entre sí. Un cártel es un acuerdo entre competidores para fijar precios o repartirse clientes, y encarece los productos sin que el consumidor lo note. Vigilarlo es tarea de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Se creó en 2013 al fusionar la autoridad de competencia con los reguladores de energía, telecomunicaciones, ferrocarril, aeropuertos y servicio postal. Asumió además la supervisión audiovisual.

La comisión investiga cárteles y abusos de posición dominante, que es cuando una empresa usa su peso en un mercado para imponer condiciones. También autoriza o prohíbe fusiones, y puede multar hasta el 10% del volumen de negocios total de la empresa. Su programa de clemencia deja sin multa a la primera empresa de un cártel que aporta pruebas para investigarlo.³²

La multa la cobra el Estado. Quien pagó de más por un camión solo recupera su dinero si demanda. El cártel de fabricantes de camiones, sancionado por la Comisión Europea en 2016, ha dado lugar en España a demandas de transportistas.

Lo que la comisión impone en multas va a saltos: en 2025 fueron 10,1 millones por conductas prohibidas, la cifra más baja desde 2020.³³ Y los tribunales no confirman todo lo que impone. La propia comisión analizó las sentencias de 2014 a 2017. Según ese análisis, la Audiencia Nacional confirmó de media el 75% de sus resoluciones sancionadoras, y el Supremo, casi el 83%.³⁴

Una causa de anulación es la caducidad: la comisión resolvió fuera del plazo legal del expediente. En mayo de 2025 la Audiencia Nacional anuló por caducidad más de treinta millones en multas a treinta y cuatro editoriales de libros de texto.³⁵

Los informes de los dos supervisores financieros no obligan. La comisión de competencia sí sanciona, pero los tribunales revisan lo que decide. El tope del 10% está en la ley desde 1989, calculado sobre las ventas del año anterior, y desde 2007 sobre el volumen de negocios total; cuánto se cobra de verdad depende del expediente.

Cuando no se puede pagar

Quien deja de pagar la hipoteca de su casa no la pierde por una cuota. Desde 2019 el banco solo puede dar el préstamo por vencido si le deben el 3% del capital o doce cuotas en la primera mitad de su vida. En la segunda mitad, el umbral sube al 7% o a quince cuotas. Y antes tiene que avisar con un mes de plazo. Entonces llega la ejecución. La vivienda sale a subasta y, si lo obtenido no cubre la deuda, el resto se sigue debiendo. Si era la vivienda habitual, el deudor queda libre pagando el 65% del resto en cinco años, más el interés legal, o el 80% en diez.³⁶

Para el deudor sin recursos existe desde 2012 un código de buenas prácticas. Los bancos se adhieren si quieren, pero el que se adhiere queda obligado. Prevé tres pasos. El primero es reestructurar la deuda. El segundo, una quita que el banco puede rechazar. Y si nada es viable, el tercero es la dación en pago: el banco se queda la casa y la deuda se cancela.³⁷

Para quien no puede pagar sus deudas en general, la salida también pasa por un juez. La ley de segunda oportunidad es de 2015 y se reformó a fondo en 2022. Permite a una persona física insolvente y de buena fe que el juez le perdone la deuda que no puede pagar.³⁸ Cómo se pide, qué deja fuera y cuánto se usa lo cuenta el capítulo 6.3, sobre empresas y autónomos.

Los ficheros de morosos son el otro lado: bases de datos privadas en las que una empresa puede inscribir a quien le debe dinero. Los bancos las consultan antes de dar un crédito. La ley de protección de datos de 2018 les puso condiciones:

• Deuda cierta.³⁹ Tiene que estar vencida y ser exigible, y el deudor no puede haberla discutido ante la administración o un juez.
• Cuantía mínima. El principal no puede ser inferior a cincuenta euros.
• Aviso previo. El acreedor tiene que haber avisado, en el contrato o al reclamar el pago, de que podía incluir la deuda.
• Plazo. La deuda no puede seguir inscrita más de cinco años desde su vencimiento.

Incluir a alguien por una deuda discutida puede dar derecho a una indemnización, que fija un juez. Es un ejemplo pequeño de cómo se cruzan en la vida diaria el derecho de consumo y el de datos. El de datos lo cuenta el capítulo 8.3, sobre datos y plataformas.

Si quiebra el banco, el ahorrador tiene una red. El Fondo de Garantía de Depósitos, que financian los propios bancos con aportaciones anuales, devuelve los depósitos hasta 100.000 euros por titular y entidad.⁴⁰

La protección del consumidor española arranca con la Constitución de 1978, que mandaba a los poderes públicos garantizar «la defensa de los consumidores». En 1981 el aceite de colza adulterado causó cerca de cuatrocientas muertes en los primeros dieciocho meses y dejó a miles con secuelas.⁴¹ En 2022 el Gobierno contaba más de 3.800 fallecidos entre los afectados. La primera ley general de consumidores llegó en 1984.

A ese origen se sumó en 1986 la entrada en la Comunidad Europea. Trajo en oleadas el derecho de consumo europeo: cláusulas abusivas en 1993, ventas a distancia, crédito al consumo, garantías, viajes combinados. A veces se incorporó tarde, y alguna sigue pendiente: la directiva de acciones colectivas. Las reglas sobre cláusulas abusivas o garantías vienen de directivas, y por eso la última palabra sobre ellas la tiene Luxemburgo.

El Banco de España tiene otra historia. Es un supervisor prudencial: vigila que el banco sea solvente, no cómo trata a sus clientes. La protección del cliente se le añadió después, como un departamento más. Esa historia encaja con lo que puede hacer: exigir capital a un banco, pero no devoluciones a sus clientes. Las preferentes lo muestran, porque el dinero que volvió no lo ordenó el supervisor, sino arbitrajes y sentencias.

La competencia tiene su primera ley moderna en 1989, tres años después de la entrada en la Comunidad Europea.⁴² El tribunal de defensa de la competencia que la aplicaba se convirtió en comisión en 2007 y en macrorregulador en 2013. La ley de 2013 dio tres razones. Quería evitar duplicidades y decisiones contradictorias, aprovechar economías de escala en tiempos de austeridad y adaptarse a unos sectores que la tecnología estaba acercando. El efecto, discutido desde entonces, fue mezclar en un solo organismo la vigilancia general de los mercados y la regulación técnica de sectores concretos.